东北虎豹国家公园建设存在问题及对策研究

刘嘉琦，曹玉昆，朱震锋

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

党的十八届三中全会明确提出了建立国家公园体制的重点改革任务，之后党的十九大在此基础上进一步指出要积极建立以国家公园为主体的自然保护地体系[1]。上述党中央和政府的重要决策充分肯定了国家公园体制在我国持续推进的生态文明建设特别是生态文明制度建设中的重要地位和突出作用[2]。2015年以来，我国在国家公园体制建设上陆续开始进行前期试点，希望通过试点建设来总结经验和探索实践。截止目前，我国相继有10个国家公园体制试点正在进行当中，包括：三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、钱江源、祁连山、湖南南山、北京长城以及香格里拉普达措等国家公园[3-4]。其中，东北虎豹国家公园是我国继青海三江源国家公园之后设立的第二个国家公园，预计2020年正式设立[5]。距离在东北虎豹国家公园正式设立尚有不足两年的时间背景下，本文选择对东北虎豹国家公园建设展开研究，分析从顶层设计到探索实践的建设过程中存在的主要问题及有效解决相应问题的对策建议，本研究一方面可以进一步拓展学界针对东北虎豹国家公园建设展开相关研究的内容广度，另一方面又具有重要的指导后续国家公园建设的现实意义。

1 国家公园的基本内涵

在对东北虎豹国家公园建设现状、问题等展开深入研究之前，有必要首先系统地了解和认识国家公园的基本内涵、功能定位及建设意义等，有助于后续充分理解和明确东北虎豹国家公园建设的作用和价值，进而引起对国家公园建设中存在的各类问题的充分重视，明确缓解相应问题对促进东北虎豹国家公园建设进程和建设成效的实践价值。

目前国内学者针对国家公园基本内涵的理解和阐述基本遵循着2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（后简称《总体方案》）中对国家公园内涵、特征、作用、定位等一系列内容的规定和说明，并有学者结合我国一直以来在自然资源、生态系统等方面的保护区建设实践中进行思考、理解和借鉴，进而对国家公园内涵有着更为丰富的解释和认识[6-7]。总体上，国家公园被认为是：“由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。这一内涵的界定充分揭示了国家公园的管理主体、设立目标、保护内容、区域类型等重要核心内容，有助于同时构建对东北虎豹国家公园基本内涵的清晰的认知体系。

2 东北虎豹国家公园建设现状

2.1 东北虎豹国家公园基本情况

东北虎豹国家公园是我国目前设立的第二个国家公园，其园区主要划定在东北虎、东北豹等种群数量最多、活动最为频繁同时也是最重要的定居和繁衍区。东北虎豹国家公园在区域分布特征上主要表现为由黑龙江、吉林两省的部分地区构成，并与俄罗斯滨海边疆区接壤，总面积达到1.46万km2，其中，黑龙江省片区占到29%，吉林省片区则占到71%，显然东北虎豹国家公园建设以吉林省为主[8]。根据《总体方案》的基本设定和对国家公园内涵的深刻理解，本文认为东北虎豹国家公园的设立主要包括以下3点目的：其一，最为直接地目的即是有效地保护我国的东北虎豹野生种群等珍稀动物资源，实现其稳定繁衍和可持续生存；其二，通过设立相应的国家公园，借助东北虎豹来解决野生动物保护与人的发展之间的矛盾，进而寻求实现人与自然的和谐、可持续发展；其三，同时在东北虎豹国家公园开展生态保护与自然资源资产管理体制创新，表现在成立东北虎豹国家公园的同时也首次成立了东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局，推动一系列相关领域的改革创新实践。

2.2 东北虎豹国家公园建设进展情况

东北虎豹国家公园建设从体制试点起步，逐步向正式设立过渡和发展。具体来看，2017年1月，《东北虎豹国家公园试点方案》（后简称《试点方案》）由中共中央办公厅、国务院办公厅等印发，《试点方案》的出台和实施明确标志着东北虎豹国家公园体制试点改革已经完成顶层设计工作，国家公园体制试点工作已经进入了实质推动阶段。2017年8月，东北虎豹国家公园管理局正式挂牌；2017年9月，位于吉林省片区内的6个区域相应的管理机构也挂牌设立，后续黑龙江省片区的4个区域也成立了相应的管理机构。由此，东北虎豹国家公园管理体制正式建立，包括成立第一个由中央直属的国家公园管理机构和十个管理分局，东北虎豹国家公园管理体制开始进入实际运行阶段，国家公园体制改革试点也从此进入了全面推进和深化实施的新阶段。

除了东北虎豹国家公园体制试点的建设任务之外，“两项试点任务”中的另一项改革任务是东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理体制试点。在第二个改革任务方面东北虎豹国家公园也取得了一定的改革成效。东北虎豹国家公园积极创新管理制度，制定了区域内部国有自然资源资产管理的制度体系，并积极推进区域内各类资源的所有权人的确权工作等，梳理了区域内自然资源所有者和监管者职责，研究保护地管理机构和执法机构整合事宜。2018年2月，东北虎豹国家公园自然资源监测系统在国家林业局东北虎豹监测与研究中心正式开通并实际投入使用，该系统的投入使用可以顺利实现对自然生境下野生东北虎豹的野外生存状况进行全面跟踪，进而有助于了解东北虎豹种群的恢复及繁衍生息情况，有利于对其进行及时有效的保护。

再者，除上述“两点改革”之外，东北虎豹国家公园的建设实践还包含了其他相关及配套领域的具体贡献。比如，吉林省国土资源部门完成了8 200 km2内的自然资源调查任务；环保部门对试点区的保护地环保问题进行了针对性处理；相关管理机构不断强化试点区管理实践，包括严格加强试点区内的各类生产经营活动，严格控制人口迁入、住房建设和改扩建等活动；加大试点区的基础设施建设；积极争取中央财政对东北虎豹国家公园体制试点工作提供资金支持，吉林省有关部门争取到2.54亿元的公园保护设施项目建设等。综上，自《试点方案》出台以来，东北虎豹国家公园体制试点工作围绕着“两项改革试点”广泛深入推进，在实现“两个方向”（两个方向分别是：为东北虎豹提供良好的生存环境、为原住居民提供良好生活环境）和“一个平衡点”（在人与东北虎豹之间寻求平衡点）的理想状态方面的确取得了一定的积极成效。东北虎豹国家公园后续体制试点的相关建设工作主要包括：一是持续开展区域内的资源调查工作，完成对公园内各类自然资源资产的确权登记；二是积极推进不同区域内国家公园保护项目的实施；三是加大对区域内森林资源的管护经营，改善森林生态系统质量，进而为东北虎豹等提供良好的生存环境；四是继续加大各类配套硬件、软件建设，完善有关监测网络，兼顾改善国家公园管理能力和东北虎豹保护水平等。

3 东北虎豹国家公园建设中存在的问题

3.1 现行法律法规对东北虎豹国家公园体制建设形成制约

尽管我国2015年以来先后开展了10个国家公园体制试点，部分国家公园试点建设取得积极成效，尤其是本文所提供的东北虎豹国家公园体制试点在“两项改革任务”上取得了良好进展，但是从法律法规设计保障层面来看，针对东北虎豹国家公园管理、区域内违法违规问题等的专项法律法规建设严重滞后，区内体制改革也在一定程度上面临着法律障碍。比如说，我国的《自然保护区条例》作为我国自然保护区管理最为重要的法律依据，但是其中的一部分规定和要求已经和东北虎豹国家公园建设的实际需求不相适应，甚至可能在东北虎豹国家公园内开展系统整合不同类保护地管理体制时形成掣肘。

3.2 东北虎豹国家公园内的自然资源资产统一确权登记进展缓慢

《试点方案》以及《自然资源统一确权登记办法（试行）》等文件中明确规定“需对国家公园内各类自然资源进行统一的确权登记”[9]，不过2017年以来的两年时间里东北虎豹国家公园试点区域内的自然资源统一确权登记工作进展相对缓慢，在一定程度上对国家公园自然资源管理体制改革的总体进程带来消极影响。本文结合其他国家公园试点建设情况以及东北虎豹国家公园试点区域的客观实际，认为造成自然资源统一确权登记工作进展缓慢也有一定的客观原因，包括：其一，确权登记工作单纯依靠高位推动，却缺乏必要的法律法规依据来支持相关工作；其二，确权登记工作涉及相关主体重大利益调整，工作过程复杂；其三，试点区严重缺乏确权登记工作的技术章程及指导；其四，确权登记工作所需的专业人才严重短缺等。由此可见，当下东北虎豹国家公园试点建设在积极推进自然资源资产管理方面还需要进一步完善相关主体措施及配套保障体系，加快自然资源资产确权登记工作进程，最终促进东北虎豹国家公园体制试点的总体建设进程。

3.3 东北虎豹国家公园体制试点尚未形成多元化投资机制

《总体方案》中明确提出要尽快建立国家公园建设过程中以财政投入为主体的多元化资金投入保障体系，这对确保各项建设工作、管理体制改革实践等的重要作用不言而喻。但实际上东北虎豹国家公园试点建设期间除有关部门积极争取到一部分财政资金支持之外，并没有完善的、持续的、多元化的资金投入体系来对公园建设及管理体制改革等工作提供支持，目前严重缺乏稳定的投入机制。鉴于东北虎豹国家公园建设具有较强的公益属性和环保价值[10]，使得部分民间资本及社会资本具有较强的介入意愿，但是限于没有相应的资本引入机制，因此无法对相关投入主体利益提供可靠保障。东北虎豹国家公园试点建设期间，涉及大量的土地赎买、企业推出、生态移民等艰巨任务，这些任务的完成都对资金有迫切需求，因此资金投入问题是东北虎豹国家公园建设当前面临的急需解决的典型问题之一。

4 加快东北虎豹国家公园建设的对策建议

4.1 加快构建与东北虎豹国家公园相适应的法律法规体系

根据前文中总结归纳的当下东北虎豹国家公园建设中存在的典型问题，认为首先需要积极构建与之相适应的法律法规体系，确保在具体的试点建设及改革实践中提供符合实际需求的制度保障和法律支持，规避现行法律法规体系与国家公园体制建设中的矛盾点和不匹配之处。具体来说包括以下两个方面：第一，加快制定《国家公园法》或《国家公园管理条例》。上述立法思路是将其与现行的《自然保护区条例》等相关法律区别开来，针对国家公园建设这项长期的战略任务而言，专门的单项法律既可以为其他自然保护类法律、资源管理保护类法律法规提供有效的补充，同时又可以对国家公园建设提供强有力的支持，提供行动和实践的法律依据，确保当下试点实践的顺利推进，同时也能为后续东北虎豹国家公园的可持续经营管理等提供法律支撑。第二，加快推进以国家公园为主体的各类自然保护区经营管理的制度更新和体系优化。从实质上讲，国家公园亦属于我国现行的自然保护地的范畴，从这个角度来说，由于我国自然保护地的经营保护和管理等方面存在着一些尚未解决的技术和制度问题，因此为了规避其对国家公园建设可能带来的阻碍，建议积极探索各类自然保护地管理体制改革创新，明确不同自然保护地的功能定位、保护对象、等级划分等，使得东北虎豹国家公园建设过程中如果出现试点区内不同自然保护地的交叉重叠问题，可以得到有效解决。

4.2 建立健全符合我国客观需求的东北虎豹国家公园管理体制及治理体系

尽管我国已经相继提出实施10个国家公园试点方案，但是并没有任何一个国家公园的实际情况如资源禀赋、资源分布、社会规模等相同，因此国家公园体制建设和改革并不能一刀切，需要充分结合不同地区的具体情况来因地制宜地推进国家公园试点。对东北虎豹国家公园而言同样如此。一方面，东北虎豹国家公园建设中需要充分考虑试点区多数分布在国有林区，区内还有重要的森林生态系统、湿地资源及其他各类野生动植物资源，因此这就在很大程度上增加了试点区开展国有自然资源确权登记工作的复杂性和难度，建议进一步建立健全国有自然资源的确权登记工作机构和人才队伍，建立完善的配套支持制度体系，包括推进确权登记的资源调查、工作流程、技术标准等一系列制度规范。另一方面，建议东北虎豹国家公园建设可以适度引入多元共治机制，这样可以充分兼顾各相关方的切身利益，同时又可以集思广益，提高公园及自然资源资产管理效率，提高决策的执行效率等。充分参考国外在国家公园建设中的一些经验做法，可以初步形成由中央政府、各级地方政府、社区、企业、行业协会等构成的东北虎豹国家公园共治机制和管理体系[11]，也可以在一定程度上缓解当前试点区内国有自然资源确权登记的工作压力，提高工作效率。

4.3 加快形成东北虎豹国家公园建设的多元化投资支持体系

鉴于充足的资金保障对东北虎豹国家公园体制试点建设和改革的重要性、紧迫性，因此本文专门提出了加快形成东北虎豹国家公园建设的多元化投资支持体系的对策建议。本文认为若预实现这一建议，重点需要从政府、社会组织及个体等三个主体入手。其一，政府财政支持是东北虎豹国家公园建设的投入主体，毕竟无论是自然资源还是野生动物，都是全民所有资产，因此这项计划具有较强的公益性特征，从中央到地方的各级政府需要提供必要的财政支持，这是促进东北虎豹国家公园建设进程的重要驱动力。其二，鼓励和支持社会资本进入到东北虎豹国家公园建设体系，并为之设立相应的配套保障体系，比如，建立一套社会资本进入的规范的规章制度，包括资金管理、使用监督、效益评价等方面；成立专门的社会资本管理机构，确保定期向有关社会资本的投入主体汇报资金使用情况说明等；对社会资本投入的规模和方向进行适度、科学调控，既不能过分限制，又不能毫无控制。第三，对于一部分个体而言，如果有参与和支持东北虎豹国家公园建设的强烈意愿，同样鼓励其为地区自然资源保护、生态环境改善、野生动物保护等提供一定的资金支持，同样需要将其加入到东北虎豹国家公园建设资金的统一管理体系中去，且有充分必要向投资者说明资金的使用情况。