自贸区（港）建设背景下 海南省服务业税收政策探究

金武 陈衍文 王培 陈颖

摘   要：近十多年来，随着海南省服务业持续快速发展，服务业税收增长势头强劲，已成为海南省主要税收来源。本文基于2007—2018年海南省服务业税收相关数据，分析服务业税收运行特点，找出服务业税收运行面临的问题，结合海南自贸区（港）建议中对服务业发展的内在要求，建议海南当前急需创新构建一套税收政策体系，助力海南省尽快打造成为现代化、开放型、创新型的高质量服务经济体系。

关键词：自由贸易区（港）;服务业;税收政策

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.004

中图分类号：F812              文献标识码：A             文章编号：1003-9031（2019）12-0034-07

一、海南省服务业税收运行特点

（一）服务业成为税收增长的主要动力源，是稳定税收的压舱石

2007—2018年，海南省服务业①增加值由497.95 亿元增加到2736.15 亿元，期间累计增长4.49倍，年复合增长率16.8%，分别高于第一产业和第二产业7.4、7.2个百分点;占GDP比重从40.7%上升至58.2%，距海南省“十三五”规划中到2020年服务业占比60%的预定目标仅差1.8个百分点。随着服务业增加值快速增长和产业结构不断转型升级，2007—2018年，服务业税收从83.63亿元增加到873.88亿元，期间累计增长9.4倍，年复合增长率23.8%，分别高于同期三次产业税收总额和第二产业税收增长率5.9、13.1个百分点①;占比三次产业税收总额比重从40.8%上升到69.8%，年均提高2.42个百分点（见图1）。

（二）传统服务业税收增速略高，税收贡献远超现代服务业

2007—2018年，海南省传统服务业税收由59.14亿元增加到682.32亿元，期间累计增长10.54倍，年复合增长率24.9%;现代服务业税收由17.28亿元增加到173.48亿元，期间累计增长9.04倍，年复合增长率23.3%;传统服务业税收增速高于现代服务业1.6个百分点①。从比重上看，传统服务业和现代服务业在服务业税收中平均占比在8：2左右（见图2），而两者在服务业增加值中比例却长期基本保持在6：4左右。相对于增加值贡献来讲，传统服务业税收贡献较大，现代服务业税收贡献偏弱，主要原因是：传统服务业中，海南省房地产业占比较高，税收贡献大;而现代服务业中，如“信息传输、软件和信息”等，多属于扶持发展行业，本身享受优惠政策较多，税收贡献不大;再如“教育”、“卫生和社会工作”等行业，多从事非营利活动，可征税范围较小。

（三）公共服务业税收增长最快，生产与市场服务业增长最慢;个人消费服务业比重最大，公共服务业比重最小

2007—2018年，海南省基础服务业、生产与市场服务业、个人消费服务业、公共服务业②税收分别增长了8.33、5.73、12.08、33.73倍，年复合增长率分别为22.5%、18.9%、26.3%、38.1%。按照权重大小排列依次是个人消费服务业、生产与市场服务业、基础服务业、公共服务业，平均占比分别为71.8%、20.5%、2.6%、2.2%（见图3）。主要原因是：公共服务业税收由于历史基数较低，增长效应明显，但因多数行业业务不在征税范围而占比较小;个人消费服务业税收基数大，主要是在房地产业税收年复合增长率高达34.8%拉动下，占比快速上升;生产与市场服务业增长缓慢，占比明显下降;基础服务业税收比较平缓，增长略低于服务业税收平均增速，占比微降。

二、当前海南省服务业税收面临的主要问题

服务业经济是服务业税收的基础。当前，海南省服务业存在如下五个问题：一是产业体系不尽合理。重点产业不突出，房地产业在投资和税收中占比超过50%;传统服务业占比过大，现代服务业发展不足;基础服务业薄弱，生产和市场服务业规模较小，个人消费服务业不强，公共服务业发展滞后。二是服务业质量效益低。服务业人均报酬和人均增加值显著少于第二产业，且服务业不同子行业差距较大。三是服务业发展后劲不足。2018年，海南省自贸区（港）政策出台当年，服务业投资同比下降14.5%，实际吸引外商投资和新增服务业经营单位大幅下降，特别海南省服务业轻型升级的新兴与高技术服务业投资不高。四是服务业外向型水平不高。服务贸易逆差大，贸易品类少且过于集中在少数几个传统行业，高品质、高附加值、高技术含量的出口比重较小。五是自贸区（港）建设重点发展的服务类行业，人才资源全方位紧缺。受上述服务业现状制约，再加上制度设计和征管因素影响，当前海南省服务业税收运行过程中，主要存在以下六个问题：

（一）税收制度建设滞后

一是相关法律缺位，税权难以下沉。由于我国实行集权制税收管理模式，税权基本集中在中央，如果没有特别法授权，中央财税部门也无权突破现有税法框架，向地方充分下放税收权限。二是在现有税制框架下，税收实体性政策难有作为。目前，财政部已下发的支持海南全面深化改革开放的税收政策实施方案中，除离岛免税政策外，实质性内容并不多。税务部门在优化税收服务、提高纳税便利等方面积累了一些创新经验，但也仅限于税收程序性政策，基本不涉及征税范围、税率和减免优惠等税收实体性政策。三是现行服务业税收政策针对性不强，实效不明显。当前，针对服务业的税收政策比较碎片化、不成体系，往往是一个政策创设只针对一个业务或领域，出台的产业背景是基于工业制造和商品外贸行业为主导，更多是来自于經济发达地区的税收实践，而海南省重点发展服务贸易，其相关税收促进政策在很多方面处于空白状态。

（二）税收结构有待优化

为了营造宜商的税收环境，国际上绝大多数经济体税收结构采用单一主体税种，实行单一流转税为主体或单一所得税为主体，少部分采用流转税和所得税并重的双主体税种模式，极少有三种以上主体税种并存。2018年海南省流转税、所得税、财产行为税占比为30.9：34.5：34.6，三种税制并存，预计未来两年也很难实现单一所得税为主体的模式，主要原因有：一是“批发和零售业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“住宿和餐饮业”等传统服务行业经济比重大，其中流转税天然占比比较高，造成税收结构进化过程中流转税惯性比较强;二是随着海南省房地产业迅猛发展，特别是2011年以后，财产税占比迅速攀至高点，挤占了流转税退缩后本应向所得税转移的比例，进一步扭曲了税收结构正常进化态势。由于现代服务业、基础服务业、公共服务业很少受到上述干扰，所得税已基本成为单一主体税种。

（三）稅源过于集中于房地产业

2007—2018年，海南省房地产业税收增长了25.7倍，年复合增长率34.8%，增速分别高于传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业税收9.9、8.5、11.0个百分点;2007—2018年，房地产税收在传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业税收平均占比分别为61.5%、60.0%、47.4%。当服务业税收患上房地产依赖症后，房地产业税收在周期性调控政策下产生的波动，最终会传导至服务业税收。2019年1-9月，房地产销售面积、销售额同比分别下降48.6%、44.6%，房地产业税同比下降20.2%，受此拖累传统服务业税收、个人消费服务业税收、服务业税收同比分别下降17.7%、18%、14.8%，其中房地产业税收减收因素影响占比分别为86%、86.4%、81%。

（四）税收增长稳定性不强

2008—2018年，从增长率上看，海南省服务业税收年同比增速大起大落，振动幅度远超同期服务业增加值增速，服务业税收增速2010年时为最高达到58.6%，2015年时为最低仅6.9%，极差51.7%，变异系数为0.6。服务业增加值增速，2008年时为最高达到29.2%，2015年时为最低仅8.6%，极差20.6%，变异系数为0.38。服务业税收波动性远大于服务业经济波动性，税收增长稳定性不强。分类别看：传统服务业、现代服务业税收变异系数分别为0.65和0.54，传统服务业增长波动性更大。公共服务业税收变异系数为1.47，增长波动性最大;基础服务业变异系数0.82，波动性居中;个人消费服务业和生产与市场服务分别为0.66和0.65，波动相对较低。

（五）行业税收负担偏重

2007—2018年，海南省服务业平均税负由16.8%上升至31.9%①，除2014—2016这三年外，其他年份服务业边际税负均高于平均税负，行业税负处于上升态势。从子行业分析，在几轮周期性积极征管政策的拉动下，房地产业税负达到极限，由2007年40.7%升至2017年93.2%，2018年因征税总额超过行业增加值，导致当年税负竟达到127.7%;受此影响，占比较大的传统服务业和个人消费服务业平均税负也创历史新高，2017年分别达到39.8%和44.8%。

（六）逆周期调节功能弱化

2008—2018年，海南省服务业税收顺周期运行特点十分明显，从政策后果角度看，不利于平抑行业周期性波动②。上述问题的根源在于现行预算管理体制，具体弊病有二：一是收入目标制定不科学。确定明年税收目标时，基本上不考虑未来经济运行好坏与否，而是在本年完成数基础上简单的加乘个增长率，缺乏应有的预算弹性。二是目标导向辅以强力的征收力量扭曲税收经济。当经济下行时，为实现收入目标，开始加强征管力度、层层分解任务，损害了行业经济自适应能力，使得行业税负变化背离经济真实运行状态。如2009年服务业增加值增速下滑11.2个百分点，应该降低征收力度，但当年税收增速仍超行业增加值增速5.2个百分点，行业税负不降反升，这种情况在2011—2013年、2018年也有体现;2014年、2016年服务业增加值增速稳中有升，增加税收有一定基础，但当年税收增速却低于行业增加值增速。

三、政策建议

在海南自贸区（港）建设中，着力发展外向型服务经济的内在要求下，结合当前服务业税收存在的突出问题，在风险可控前提下，通过制度创新不断优化现行税收营商环境，凝聚国内外各种有效资源，充分释放服务经济运行活力，助推服务业在发展中优化产业结构、壮大经济体量、改善运行质效、提高外向型水平。在税收政策方面提出如下建议。

（一）建立以服务业为主导的税收政策体系

一是尽快立法授权。尽快出台自贸区（港）特别法律，放松实体性税权管制，增强地方话语权，由中央部委和地方共同研究制定自贸区（港）税收政策，加强上下协调联动性。二是明确税制改革方向。采取普遍优惠政策，适度结合特定优惠政策，打造以所得税为单一主体的税制结构;防范税收流失风险，不通过竞争性减税方式，让自贸区（港）成为“税收洼地”和“避税天堂”。三是聚焦核心服务业发展。以海南自贸区（港）重点产业发展需要为出发点，以推动构建服务业为主体的外向型现代经济体系为政策目标。

（二）发挥税收政策对服务业的资源配置职能

一是创设吸引投资的税收政策。降低所得税税率、加大优惠力度，如对省内任何地方的居民企业所得税税率统一调整为15%①、非居民企业股权投资所得税税率10%，对新创企业或特定行业企业实行“三免三减半”甚至更长减免期的税收优惠。二是创设吸引人才的税收政策。采取优惠的个人所得税政策，综合运用降低适用税率、增设免税或单项抵扣项目、提高扣除或单项抵扣限额标准、财政补贴、股权激励收入延期纳税等方式，将个人所得税平均税负降至15%以下②。三是创设提高技术含量的税收政策。对国外引进的或科研机构和服务型企业自行研发的知识产权，只要能落地转化为生产力，在转让环节予以免所得税和流转税;鼓励科研机构和服务型企业加大研发力度，对研发支出费用，不设限额加计扣除;降低研发或技术升级类固定资产采购成本，对入境的科研或生产经营用设备、仪器免征流转税;对科研机构和服务型企业支出的人员职工教育费、培训费，允许按较高比例一次性加计扣除。四是创设促进服务贸易的税收政策。尽早完成全岛封关，成为真正境内关外，对服务贸易进出口实行“零关税”政策;完善离岛免税政策，扩大进口免税商品范围;加大增值税退免税力度，提高对外服务贸易出口竞争力;吸引总部经济进驻发展，对其海外股权投资收益免税，鼓励本地服务业走出去。

（三）发挥税收政策对服务业的经济调控职能

一是淡化税收组织财政收入职能。科学制定弹性的年度税收预算，避免征“过头税”;在消费税③、房产税、环保税、遗产税等税种方面率先试点开辟地方税源。二是落实服务行业减税降费。对省内服务业实施专门减税降费措施，提高服务业税收减负获得感。三是实施逆周期调节的税收策略。在税收征管宽度和深度上增强弹性，让税收成为平缓服务业经济运行的内在稳定器。在服务业经济形势好时，行业负担能力增强，可从严从重征税;在服务业经济形势差时，行业负担能力减弱，可从松从轻征税。

（四）提高税收管理国际化现代化水平

一是加强税收国内国际协调。加强自贸区（港）税收政策、国内非自贸区（港）税收政策和国外税收政策三者之间税收政策协调。二是优化程序性税收管理。利用先进技术手段，进一步简化流程和手续，提高办税效率和质量。三是保护税收合法权益。在新兴业态税收监管以及税收管辖权的属地划分、不正当税收竞争引起的税基侵蚀（BEPS）和税收流失等涉外问题上，“二线”要守住不发生系统性税收风险的底线。

（责任编辑：李兴发）

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