浅谈民生档案资源体系建设

黄艳

（宜昌市环境监控与应急指挥中心，湖北 宜昌 443000）

党的十九大报告明确提出：必须坚持以人民为中心。民生是党和国家的头等大事，服务民生显然也是档案工作的头等大事。民生档案资源体系是档案工作服务民生的重要基础和前提。经过几年的努力，民生档案资源体系建设虽然取得长足进展，但由于历史的原因和诸多因素的制约，普遍存在着文件材料应归档未归档、档案应进馆未进馆以及规范化管理程度低、信息化管理程度低、资源整合与共享程度低等“短板”，民生档案资源体系建设缺乏战略思考，离国家的战略目标尚有相当的距离。基于此，笔者以为，我们目前最需要做的是站在战略高度，进一步解放思想、更新理念、打破常规，全面推进民生档案资源体系建设，使其更好地适应档案工作服务民生的需要。

一、基本原则概述

本文所称民生档案，是一个集合概念，是指直接涉及民生方面档案的总称。其主体由教育、医疗卫生、社会保障、社会救济等领域以及村街基层政权组织形成的大量专门档案构成。根据其形成规律和特点，在进行资源体系建设时，应始终坚持以下基本原则：

（一）广泛性原则。

民生档案涉及领域十分宽泛、涉及人口众多，这就要求我们在开展建档归档、接受征集等工作时坚持做到应收尽收，确保民生档案的齐全完整，并根据民生领域和范围的不断拓展及时调整归档范围。对于暂时无法接收的那部分民生档案，也应先行接收档案数据，建立民生档案数据库。唯其如是，才能确保我们建立的民生档案体系能够覆盖涉及民生的各个领域，覆盖最广大的人民群众。

（二）多元化原则。

一是档案保管体系多元化。民生档案形成分散、种类繁多，涉及的档案构成者也极其复杂。由于社会管理体制（包括行政管理体制）和物质条件所限，不可能也没有必要把所有档案实体集中到一个地方保管。多保管主体、多层面集中统一管理的模式才是我们正确的选择。二是收集渠道多元化。除了依法依规接收进馆和归档外，还应采取征集、征购、代管等多种渠道进行收集。三是馆（室）藏档案门类多元化。不仅要将文书档案收集进馆（室），更重要的是要将民生档案的主体——各类直接涉及民生的专门档案收进馆（室）。就档案载体而言，除了传统纸质档案外，还应将电子、音像等新型或特殊载体的档案收进馆（室）。

（三）基层原则。

一般而言，基层的政权组织和其他社会管理组织的职能活动与广大人民群众的切身利益都有密切关系，其形成的档案构成了民生档案的主体，是民生档案资源的主渠道和源头。因此，民生档案资源体系建设的重心必须放在基层，在督导服务和资源配置等方面应向基层档案馆和立档单位特别是社区、行政村倾斜。

（四）优先原则。

进入本世纪以来，随着社会发展水平的提高，广大人民群众民生档案利用需求急剧增长，而民生档案资源体系建设却明显滞后。这就要求民生档案资源体系建设必须实现跨越式发展，才能尽快缩小这种“剪刀差”。鉴于此，我们必须在经费、人力、设备等资源有限的情况下，优先满足民生档案资源体系建设的需要。具体而言，就是要求各级各类档案馆（室）将民生档案优先归档、优先进馆、优先进行规范化整理和数字化处理。

（五）合法原则。

大力加强民生档案资源体系建设，是惠及民生的大好事，但工作中也必须依法依规办事，始终坚持有所为有所不为，合法的大力为之，违法的坚决不为，如此才能把好事办好。主要有二：其一，在资源整合过程中，严格遵守《保守国家秘密法》，确保国家秘密的绝对安全；其二，在建档归档时，严格依法办事，注意维护公民包括隐私权、名誉权、知识产权和所有权等在内的合法权益。

二、主体架构挥略

与一般档案一样，整个民生档案资源体系由档案实体管理系统和档案信息共享系统承载。

民生档案实体管理系统的骨架，由各级各类档案馆、各级涉民主管部门、基层各涉民组织单位等档案实体保管主体组成，呈多层级“树状结构”。从职能和功能定位看：各级各类档案馆是枢纽；各级涉民主管部门是主渠道；基层各涉民组织和单位是源头。此外，民间组织、民营企业、家庭和个人等档案实体保管主体是民生档案实体管理系统的补充结构。

民生档案信息共享系统，以各级各类档案馆、各级涉民主管部门、基层各涉民组织单位等立档单位为信息供体，借助互联网平台，组成网状结构的民生档案信息互联系统。一个完备的民生档案信息共享系统，可以实现可公开民生档案信息的跨库检索和信息资源共享。

各类主体、供体在民生档案实体管理系统和信息共享系统中的功能、职能和主要任务，互相联系又各不相同且互为补充。具体如下：

（一）各级各类档案馆。

作为民生档案实体管理系统的枢纽和民生档案信息的重要供体，档案馆在民生档案资源体系建设中主要担负下列职能和任务：一是提出民生档案资源体系建设的战略规划。为了适应服务社会特别是服务民生的需要，各级各类国家综合档案馆应严格按照国家档案局要求，全方位制定民生档案资源体系建设一体化发展战略，统筹规划民生档案体系建设的总体规模、构成要素、建设进度和预期效果，努力构建真正覆盖人民群众的门类齐全、内容丰富、载体多样的民生档案资源体系。各类专业档案馆也应按照档案行政管理部门统一规划和行业专业主管部门的要求，制定适合本行业本专业民生档案的发展战略。二是建立面向民生的多元馆藏体系。要围绕民生需要，调整馆藏收集导向，改变过去以接收党政机关文书档案为主的做法，强化民生档案在档案资源建设中的地位，突出抓好涉民专门档案的收集。三是建立适应民生档案管理的技术保障体系。五是制定科学的技术规范和管理制度。四是建立覆盖民生的信息共享体系。按照优先原则，优先对已进馆的民生档案进行数字化处理，建立数据库；按照广泛性原则，对于暂时无法接收的那部分民生档案，先行接收档案数据，建立民生档案信息数据库；以互联网站为平台，建立民生档案的查阅利用体系，努力实现民生档案信息的一站式“云检索”。五是建立惠及民生的指导服务体系。在取得指导服务对象有关单位理解和支持的前提下，为基层涉民单位、社区、行政村、民营企业、家庭或个人等建档管档提供切实有效的指导和优质服务。

（二）各级涉民主管部门。

作为民生档案资源体系建设的主渠道，涉民主管部门主要担负以下职能和任务：一是统筹规划、组织协调、整体推进主管范围内的民生档案资源建设工作。一是要建立健全民生档案工作规章制度并严格监督执行。二是要切实加强对民生档案工作的督导，做到“三同时”：在规划、计划民生工作的同时，规划、计划民生档案工作；在检查指导民生工作的同时，检查指导民生档案工作；在总结验收民生工作的同时，总结验收民生档案工作。三是为基层民生档案工作排忧解难，提供强有力的保障，营造良好的环境。二是规范抓好本单位的民生档案工作，确保档案的齐全完整、安全保管和有效利用。三是抓好本系统民生档案信息资源的整合工作。就基层涉民主管部门而言，应按照服务民生的需要，将本单位库存的档案信息与保存在下属单位的档案信息进行整合，规范建立本系统统一的民生档案信息数据库，方便人民群众进行一站式检索。

（三）涉民基层组织和单位。

各涉民基层组织和单位主要包括涉民主管部门的下属单位、社区、行政村等单位和组织。作为民生档案的源头，在民生档案资源建设方面，其共性的职能和任务主要是：一是建立健全民生档案工作。将档案工作纳入工作计划、纳入议事日程、纳入有关人员的岗位责任制，起码应做到“有制度、有库房、有柜架、有专人负责”，集中统一管理本单位形成的全部民生档案。二是规范做好文件材料的形成、积累与归档工作。当前，就社区而言，应以社区档案室为依托，建立健全城市低保户档案、“零就业”家庭档案等民生档案，使之成为保管和利用城市民生档案的基础平台。就行政村而言，应重点抓好村民档案、雇主雇工档案、低收入农户档案、民情档案等民生热点领域建档工作，使之成为保管和利用农村民生档案的基础平台。三是依法依规做好民生档案移交进馆工作。

三、运作机制纲要

民生档案资源体系建设涉及社会很多层面，需要建立和完善的运作机制很多，但就目前而言，亟待建立和完善以下三大机制：

（一）齐抓共管机制。

民生档案资源体系建设是一项巨大的社会工程，单靠档案部门或某几个部门是远远不够的，必须明确责任，建立齐抓共管的运作机制。各地档案部门应加强与涉民主管部门的沟通和协作，在当地党委、政府的组织领导和综合协调下，将民生档案资源体系建设纳入本地民生工作的总体部署，纳入社会保障、民政、卫生、教育、城建等涉民主管部门年度综合目标管理考核的范围，形成各负其责、各司其职、齐抓共管的工作格局。

（二）资源整合机制。

民生问题涉及面广，民生档案形成主体多而复杂，致使民生档案资源分散保存于不同的部门和单位，为了实现民生档案资源最大限度满足民生需求，必须建立民生档案资源整合机制。一是建立健全法律规章和制度体系，科学界定归档范围、进馆范围，明确规定各类民生档案的归属流向、移交办法。二是严格按规定将民生档案实体移交进馆。对一时难以进馆的重要民生档案，通过电子文件报送、全文数字化、目录移交等方式整合辖区内各类涉及民生的档案信息和现行文件。三是建立区域性、多层次、分布式、规范化的各类民生档案集群数据库。

（三）良性互动机制。

民生档案资源体系建设既是档案工作的重要组成部分，又是民生工作的重要环节，各涉民主管部门暨各司其职又互相联系，因此，档案部门与各涉民主管部门之间、各涉民主管部门之间必须建立良性互动机制，才能全面抓好、整体推进民生档案资源体系建设。首先，应明确各自的工作重心：档案部门侧重统筹规划和业务指导，各民生主管部门侧重抓好本部门本行业的组织发动和条件保障工作。二是通过联席会议、网络在线互动等方式，交流沟通、协商对话，协调解决有关问题。三是通过联合调研、联合行文等形式，规范民生档案资源建设，协调解决民生档案资源建设中跨部门跨行业的档案归属流向等问题。

综上所述，加强民生档案资源体系建设，必须始终坚持前述“五大原则”，必须准确把握三个层面民生档案保管利用主体的职能和任务，必须建立和完善“三大机制”，如此才能充分发挥民生档案资源体系的整体社会效益，使其真正实现覆盖广大人民群众，最大限度满足民生需求。