农村产权抵押融资的制度建构

皮俊峰 陈德敏

摘要：乡村振兴战略的宏观布局需要细节的制度设计予以落实。在适宜条件下支持农业规模化经营，有利于实现农业的现代化，实现农民增收、农业增产的基本目标。生产要素特别是农村产权抵押融资，既为农民增收提供了可能，又为农地流转、农业规模化经营提供了可行路徑。文章基于对重庆地方现状的分析，对融资难、融资贵等问题进行分析和梳理，以解决问题为导向，为农村产权抵押融资的制度建构提供了思路。

关键词：农村产权;抵押融资;农地流转;农村金融

中图分类号：F832.2    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）06-0105-006

一、引 言

乡村振兴战略的实施与农村经济的高速发展为我国农业产业结构的调整和优化带来了新的契机，农业领域对生产资金的需求也愈加增强。相较于小额信用贷款等融资途径，产权抵押融资具有贷款额度较大、还款周期相对较长等优势，已成为目前主流市场的一种需要（陈荣，2017）。[1]中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年10月印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出：“三权分置”办法的完善要抓紧落实维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能等任务;“承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地” ，“支持新型经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资”。[2]

目前，已有不少学者对农村产权抵押制度进行了相关研究。刘广明（2011）认为完善农地贷款功能具有双赢的效果，一方面可以充分挖掘农地蕴含的经济价值，增强资金流动性;另一方面，农地贷款可以在不影响农地占有、使用权能的前提下保证农业生产经营的正常开展。[3]邓纲（2011）通过分析成都市农村产权抵押融资制度改革现状，认为该改革虽然对现行法律政策具有一定的突破与妥协，但仍然存在一些例如司法系统尚未确认抵押法律效力、农村产权交易市场发展不完善等问题。[4]张龙耀等（2015）针对湖北武汉与山东枣庄所实施的以“交易—鉴证—抵押”为核心的抵押融资方式，分析了上述两地目前改革面临的主要问题，提出了积极培育正规农地产权流转市场、通过金融创新解决融资难题等建议。[5]王德福（2017）通过调查发现，农地抵押权能不足主要是由农地特殊性、农业弱质性和农民生计三大基础性因素造成，建议应从普通农户需求出发，解决农村金融问题。[6]

在农村产权资产金融价值开发中，除了集体林权抵押是比较成熟的农村金融产品，没有严重的法律冲突外，土地承包经营权、农房（含宅基地）抵押都存在严重的法律障碍。以土地承包经营权为例，《担保法》第三十七条明确规定，农地所有权不得抵押，对农地使用权的抵押也进行了限制。[7]《物权法》第一百八十四条对土地所有权以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权作出了禁止抵押的规定。[8]目前，虽有一些法律法规规定为土地承包经营权抵押融资留有空间和余地，譬如《农村土地承包法》和《物权法》中有条款规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，经依法登记取得权证证书的，其土地承包经营权可以采取抵押方式流转[8][9]，但总体上农村土地承包经营权抵押融资仍面临比较严重的法律冲突。综上分析，在我国现行法律制度下，农地抵押在范围上受到了较大限制，其中：土地所有权禁止抵押，除少数特殊农地外，农地使用权也禁止抵押。[10]笔者走访了重庆市部分区县，并在此基础上，分析重庆市农村产权抵押融资过程中遇到的困难和问题，提出相应的对策建议。

二、现状剖析

（一） 农业经营主体的贷款需求分析

重庆市的农业经营主体可划分为三类：一是普通农户，二是家庭农场及种养大户，三是农民专业合作社和农业企业，他们在农业生产经营中都有不同的贷款需求。[11]

1.普通农户贷款需求

农户家庭是现在及未来很长时段我国农业经营的主要组织形式。[12]通过对152家普通农户进行调研，发现其中约71%的农户具有资金需求，且生活性消费需求略高于生产性消费需求，其主要计划用于盖房或住房改造、子女教育以及农业生产等。调查显示，普通农户能够获得贷款的比例不高，且融资额度偏少，大多数普通农户首选是以向亲朋好友借款的方式获取融资。

2.家庭农场及种养大户贷款需求

通过对221家家庭农场及种养大户进行调研，发现约79%的家庭农场存在资金需求。相较于普通农户，有资金需求的家庭农场及种养大户的占比和资金需求额度明显提升，其生产性消费资金需求约占81%，并且扩大种养规模所占比重居首位，发展现代农业、农产品加工业及非农产业次之，主要偏向于通过金融机构获取融资。

3.农民专业合作社和农业企业的贷款需求

通过对83家农民专业合作社和农业企业进行调研，发现约97.5%的农民专业合作社和农业企业具有资金需求，相比于其他农业经营主体，需求的比重、额度明显更高，获取融资的主渠道是金融机构。在资金用途上，主要用于投资性经营、发展农产品加工业等。

（二） 农村产权抵押融资供给分析

1.农村产权抵押融资供给的规模和结构情况

目前重庆市农村产权抵押融资主要采取两种方式：一是借款主体以农村产权和相关资产作抵押向金融机构申请抵押贷款;二是将农村产权和相关资产向担保机构进行抵押，之后由担保机构向金融机构提供融资担保，并以此方式进行融资[13]。重庆市农村产权抵押融资主要有农村土地承包经营权抵押贷款、农村居民房屋抵押贷款、林权抵押贷款、农户小额贷款，以及其他创新型贷款五类[14]。截至2018年底，重庆市累计实现农村产权抵押融资1333.17亿元，其中农村小“三权”抵押融资约915.11亿元，占比68.64%;农村土地承包经营权抵押贷款约379.43亿元，占比28.46%;农村居民房屋抵押贷款约265.73亿元，占比19.93%;林权抵押贷款约269.95亿元，占比20.25%;农户小额贷款约185.01亿元，占比13.88%;其他创新型贷款约233.05亿元，占比17.48%。2015—2018年，重庆市在农村产权抵押融资供给的规模和结构上，农村土地承包经营权抵押贷款余额占比从2015年的23.11%增长到2018年的44.14%，农村居民房屋抵押贷款余额占比从2015年的18.53%增长到2018年的18.36%，林权抵押贷款余额占比从2015年的33.83%降低到2018年的8.07%，表明农村土地承包经营权逐渐成为农村“三权”融资额最多的抵押物。

2015—2018年担保机构在推进农村产权抵押融资方面，2018年重庆市农村产权抵押融资约为238.28亿元，其中经过担保的有139.51亿元，占58.55%，说明重庆市金融机构在开展农村产权抵押业务时已注重风险分担。農村居民房屋抵押贷款和林权抵押贷款在保余额分别由2015年的28.09亿元、46.54亿元降低到2018年的18.08亿元、7.23亿，呈逐年递减趋势。而农村土地承包经营权抵押贷款在保余额由2015年的61.32亿元增加到2018年的100.4亿元，呈逐年增长趋势。2018年的数据显示，无担保的农村土地承包经营权抵押贷款数额较小，为4.78亿元，而有担保的数额是100.4亿元，两者之和占44.14%，而无担保部分仅占2.01%，说明重庆市金融机构在农村土地承包经营权抵押贷款方面较为谨慎。

2.农村产权抵押融资的债务债权人构成和贷款投向情况

2017年，从借款人结构看，农户、专业合作社和涉农企业融资额分别为72.69亿元、3.33亿元、59.58亿元，占比分别为34.53%、1.58%、28.3%，农户所占比重较大，专业合作社所占比重偏小;从贷款投向看，种养殖业、农产品加工业和涉农流通运输业贷款余额分别为67.17亿元、17.99亿元、3.37亿元，占比分别为31.91%、8.55%、1.6%，超过半数贷款直接或间接用于农业及相关产业。

3.政策法规环境情况

在法规及政策方面，目前重庆市已出台多项法规与政策以完善农村产权抵押融资环境。例如，《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第三十八条规定“以其他方式取得的土地承包经营权可就承包土地使用权设定抵押”;重庆市政府于2010年印发的《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》规定了对农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权进行抵押融资的一般性规则，以推进产权抵押融资为核心，创新农村金融制度;同年，重庆市政府办公厅制定的《关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见》，构建了农村“三权”抵押贷款的相关规则，并对农户小额信贷工作作出了明确要求;2011年分别出台了农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权的抵押登记实施细则，明确了各自登记机构、登记条件、登记流程、登记事项等事宜;2014年，制定了《重庆市统筹城乡重点改革总体方案》，提出要积极稳妥引导农村综合产权进场交易;印发的《关于加快推进农村产权抵押融资工作的意见》对加快推进农村产权抵押融资的工作思路、目标、任务和机制等作出了明确规定，提出了构建以权属登记及流转管理、资产评估、抵押登记服务、资产流转处置、风险分担补偿和激励机制等六大板块为内容的制度体系;重庆市政府办公厅制定的《关于金融服务“三农”发展的实施意见》明确指出要“深入推进农村产权抵押融资”，“完善农村信贷损失补偿机制”，“完善涉农贷款统计制度”;重庆市物价局出台了《重庆市农村产权抵押价格评估暂行办法》，以解决农村产权抵押标准不统一、评估难等难题。2016年，重庆市政府办公厅印发的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》对农村产权抵押登记与抵押物处置作了规定，并在“两权”抵押贷款试点工作方案中就完善配套服务体系、推进金融服务创新、加强金融政策支持等方面作出了具体的规定和安排。原重庆市农委、原重庆市国土房管局、原重庆市工商局制定的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的指导意见》明确“流转合同中应明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项，未经承包农户同意，不得转租和抵押担保”。制定的《重庆市落实农村土地集体所有权稳定承包权放活经营权实施方案》，明确要求推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点。这一系列法规文件构建起了较为完善的开展农村产权抵押融资的政策制度体系。

三、问题展开

虽然重庆市在创建完善产权抵押融资环境中采取了不少措施，但是目前仍然存在诸如融资难、融资贵等不少问题，在客观上影响了农村产权融资市场的交易效率，增加了交易成本，亦在很大程度抑制了农村产权持有人的抵押融资需求。具体表现为：

（一）法治保障体系建设滞后，障碍突破难

首先，根据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律规定，土地承包经营权期限为三十年[15];耕地、草地、林地的承包期分别三十年、三十年至五十年、三十年至七十年。[8][9]党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[16]，新修改的《农村土地承包法》也作出了立法回应，规定耕地的承包期届满后再延长三十年，草地、林地的承包期届满后依照规定也相应延长[17]，但还应尽快明确相关实施细则，以进一步打消相关方的疑虑和顾虑。首先，就重庆而言，大多数区县第二轮承包将从2023年起陆续到期，之前受产权期限的影响，各地抵押融资操作模式也各不相同，有的区县林权抵押贷款期限为2至3年，因此，只有坚决落实第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策规定，才能消除银行开展土地承包经营权抵押贷款业务的顾虑。其次，相关抵押物变现困难。《物权法》第一百八十四条限制了土地作为抵押物的可能，因而实际可抵押的只有土地经营权、建筑物及其他土地附着物，若此类抵押贷款出现问题，其变现难度较大。三是，农民住房流转障碍大。现有明确规定，以农村居民房屋设定抵押的，应优先在村级集体经济组织内处置。这些限定和约束，一定程度上阻碍了资产的流动，降低了抵押价值。

（二）流转交易市场发育不良，平台建设难

信息平台建设缓慢，覆盖全市的农村产权抵押融资信息平台亟待完善，多数乡镇尚未实现平台系统的互联互通。重庆市虽已建成31个区县农村产权流转交易平台，但尚有部分区县未建立相关平台，尤其是乡镇农村产权流转交易服务窗口和村社服务站点建设较为薄弱，覆盖面窄。现有农村产权流转交易平台服务功能还不够完备，在信息发布、法律咨询、价值评估、产权交易、抵押融资等服务功能上均有提升和改进的空间。同时，平台流转程序较复杂、周期较长，且交易产品主要集中在承包地经营权、林权等，制约了产权的流转和抵押物的处置，影响了农业经营主体进入平台交易的积极性。

（三）金融政策支持力度不足，资金撬动难

一是支持农村产权抵押融资的监管机制有待完善。银监部门在呆账核销、不良贷款率的监管容忍度等方面的政策不够明确，优惠标准需进一步细化和明晰。二是支持农村产权抵押融资的銀行再贷款、利率优惠等货币政策不够具体，操作难度大，银行机构参与的积极性不高。银行执行的农村产权抵押贷款利率明显高于商业贷款基准利率，且贷款期限较短。在农村产权价值评估难、抵押物变现困难、风险分担机制不畅等情况下，银行机构在开展农村产权抵押业务时，容易束缚手脚，参与不积极，落实难到位。三是担保能力较弱，担保费用偏高。重庆市现有担保机构资质普遍较弱，规模不大，实力不强，资金撬动力度不够。政策性农业担保体系和机制不完善，担保费用较高，以重庆兴农融资担保公司为例，其主要根据行业不同和项目风险程度等确定担保收费，其中种养殖项目原则上按2%的标准收取担保费;四是风险分担机制尚不健全，风险补偿资金落实不到位。2018年重庆市农村产权抵押融资约58.55%的是经过担保的，风险向担保公司集中的趋势较明显。由于准入门槛较高、补偿期限较长、办理流程繁杂等原因，使得风险补偿资金可获得性较差，补偿难到位。

（四）定价机制不优，价值评估难

当前，农村产权缺少合理基准价和指导价的问题较为突出，资源性资产定价机制亟待探索和建立。重庆市具有专业资质的评估机构较少，虽然成立了政策性的兴农价格评估公司，建立了农村产权价格评估标准，但公信力和权威性不高。概而言之，当前完善的评估定价机制、专业的评估机构、规范的评估程序、成熟的评估制度等都较为缺乏，导致农村产权评估随意性较大，定价偏低，不易获得客观公正、权威可信的评估，进而影响融资的成败与规模。此外，农村产权评估费用偏高，低价、专业的农村产权评估服务可获得性较差。

四、制度建构

农村产权抵押融资既可以盘活农民的有限资产，又可以基于抵押融资业务推动农村金融创新、扩张盈利范围，从而缓解“三农”问题的压力并有效促进农村经济的健康发展。当前，在法律规范框架范围内加快推进改革，重塑农村产权抵押融资的运行制度，成为当务之急。

（一）加强法治建设，健全农村产权抵押相关法律政策

促进农村产权抵押融资改革发展，实现其制度化运行的根本路径在于以法律规范和制度供给为农村产权抵押融资提供政策法律的合理性保障和合法化依据。第一通过法律制度建设和配套制度供给，推进供给侧结构性改革来提升出口农产品的质量[18]，才能改变原有“变相抵押”模式，同时可能降低风险的潜在冲突，改变农村产权抵押融资的实践乱象。笔者认为，一方面应当以现有改革规范为基础，从政策层面不断为农村产权抵押落实“三权分置”“深化农村集体产权制度改革”“深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点”等规定[2][19]，探索形塑农村产权流转的秩序规范，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，创新经营方式[20]，以农村土地用途管制的严格执行合乎土地资源总体利用规划和风险分担补偿政策配套机制的运行促进农村产权抵押权的实现。第二，以试点经验为基础，适时推进法律法规的修改，逐步取消对农村产权抵押的限制。同时，积极推动《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》等规定的贯彻落实，通过农村产权抵押融资金融机构的限定等，建构农村集体、农民、抵押公司及相关金融业务主体的新型权利义务关系。第三，应加强农村产权纠纷调解仲裁机制建设，积极稳妥化解争议，有效维护各方合法利益，促进农村产权抵押融资可持续发展。

（二）推进改革创新，拓展和明晰抵押物范围

农村产权实际上覆盖范围广泛，权利内容及取得方式各异，在能否作为产权抵押上受集体土地制度制约，存在资产权属不明、财产估值不清等诸多问题，也因此导致了农村产权抵押融资的抵押物范围并不统一。在国家大力推进城乡融合发展和农村产权抵押融资发展的趋势下，权利主体在利益驱动和转型发展需求的促动下有制度创新和革新的强烈意愿，因此拓展和明确抵押物的范围对于农村产权抵押融资的制度建构具有重要意义。值得注意的是，产权抵押融资具有先天的风险性，扩大抵押物的范围也即意味着抵押风险的持续扩张，因此，抵押物范围的明确不应盲目跃进，而应在风险可控的基础上“防范和控制金融体系由于自身脆弱性所形成的风险”，科学规范地划定抵押物范围及其适用区域。笔者认为，根据《物权法》第一百八十条和第一百八十三条、《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》以及地方关于允许和推动农村承包土地经营权、农民住房财产权、大型农机具、生产大棚、农田水利设施等产权抵押贷款的改革实践，坚持改革决策和立法决策相衔接，可通过立法等形式，将“农村承包土地经营权、住房财产权、乡镇（村社）企业建筑物及其建设用地使用权，大型农机具、农业生产设施及装备、地上种植（养殖）物及其经营权、塘库堰坝使用权、农业知识产权，以及农村集体产权制度改革后农民持有的股权等”纳入农村产权抵押物范畴。

（三）搭建载体平台，健全农村产权流转交易体系

农村产权抵押融资的发展离不开政府、金融机构、农村产权主体三位一体的协作，其既依赖于政府的管理规范和统筹指导，也离不开市场体系的有序建立和完善。第一，地方政府应明晰权责，协调农村产权主体、金融机构等各方利益，积极推动农村产权抵押融资规范化、有序化、制度化。同时，依据《农业法》《物权法》《土地管理法》和《农村土地承包法》等，并落实相关改革决策部署，深入推进农村土地集体所有权、农户承包权确权登记和颁证工作。通过利用“互联网+农业”和农业物联网等实现农业技术的集成创新，推动农业结构升级或形成农业新业态[21]，加快推进农村产权抵押融资信息系统建设，切实解决信息不对称问题，实现信息的互联互通。第二，健全完善统一、规范的产权流转交易体系。应建立完善市、区县两级农村产权流转交易平台，加大基层农村产权流转交易服务窗口和网点建设力度，构建规范交易运行规则和交易管理模式，进一步完善形成以“市级平台为核心、区县平台为支撑、乡镇平台为基础”的农村产权流转交易体系。第三，还应健全完善农村产权“抵押登记—价值评估—流转交易—风险分担—抵押处置—法律保障”的配套服务链。

（四）健全涉农贷款考核机制，切实加大农村金融支持力度

在监管及考核上，银监部门可以在国家政策允许范围内，对开展农村产权抵押贷款业务的金融机构，适当提高呆账核销、不良贷款率的监管容忍度和存贷比指标。在降低贷款利率上，可以通过完善机制设计，优化金融机构贷款审核认定程序，减少不必要环节，切实降低成本。金融机构应创新金融资金支持方式，可以根据抵押物范围、抵押业务、贷款金额、风险大小等的不同，适时采用和确立不同的贷款期限，切实落实农村产权抵押贷款利率优惠政策，适当提高农村产权抵押贷款利率的灵活性，增强参与农村产权抵押融资的积极性。在财政资金支持上，应根据实践运行情况，因地制宜，通过扩大种类和范围的方式增加对农村产权抵押贷款利率的直接补助比重。应落实政策规定，进一步统筹整合财政涉农资金，健全完善财政涉农资金撬动金融资本机制，鼓励和支持区县对农村产权抵押融资用于发展农业特色产业等特定用途的，给予适当贴息、补助。在创新完善担保机制上，应健全政策性农业担保体系，扩大农业担保覆盖面。推动农业担保机构向区县延伸，切实加大担保费补助力度，促进农业担保机构作用发挥。在风险防范管控上，应加快推动政策性农业保险发展，拓宽保险覆盖面;建立健全风险补偿金制度，适当扩大风险补偿范围，降低风险补偿门槛，缩短风险补偿期限，优化风险补偿办理程序，确保不良贷款能尽快补偿到位。

（五）优化定价机制，健全抵押评估体系

农村产权抵押融资的制度构建还需回应农村产权价值评估难、标准混乱等难题，进一步完善抵押评估机制和体系。一方面，政府应加强评估定价机制设计，探索资源性资产二次定价机制，统筹制定发布农村承包土地经营权、农民住房财产权等各类农村产权的指导价、基准价，及时出台农村产权价值评估办法，通过明确农村产权评估方法及标准，维护市场统一性、规范性及公正性，既可防止高估产权价值而增加金融机构风险，更能防止低估产权价值造成农民利益受损。另一方面，要积极引入和培育发展以政策性的兴农价格评估公司等为主的评估、鉴证、交易等涉农中介服务机构，适当降低涉农中介服务机构的资质准入门槛，适当增加金融机构认可的专业、权威评估服务机构的数量。同时，还应创新财政涉农资金分配使用方式，对农村产权评估、鉴证、交 易、处置等涉农中介服务机构给予适当补贴。

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（责任编辑 蔡华玲）