欧拉区域间高等教育合作制度的运行、特征及挑战

胡昳昀

摘 要：区域间高等教育合作这种窄于全球合作却又广于国家间的合作形式逐渐成为教育国际合作的新趋势、全球教育治理的新层次。欧盟和拉丁美洲通过区域间合作制度的建立推动了高等教育合作的发展，欧拉领导人峰会制度和欧拉学术峰会制度保障了合作的正常运转。欧拉区域间高等教育合作具有非对称的主体合作关系、多边议会制度以及多层治理模式三方面特点。同时，欧拉在合作过程中面临“软制度”约束力欠缺、制度建设求全过大、合作重点分散、组织架构权力分配不均等困境。

关键词：区域间合作;高等教育;制度建设;欧盟和拉丁美洲

在全球治理理论中，以威斯特伐利亚主权国家体系为基础建立起来的“新区域主义”成为了介于国家和世界中间层面的一种全新互动模式，在国家主义、区域主义和全球多边主义之间架起了一座桥梁。[1]随着欧盟对外关系政策的不断完善，“欧式”的新区域主义模式逐渐被其他国家和地区采用，由此“区域间主义”应运而生，成为了一种研究国家、区域组织通过制度化的联系来管理它们之间所共同面临的政治、經济、文化、教育等一系列问题的范式，从而保证国家、区域和跨区域的稳定、安全的发展。[2]这一合作模式最先应用于政治经济领域，随后外溢到教育合作领域。区域间合作模式解决了全球层面的治理过于强大和刚性，不能完全满足国家民族利益的需要，[3]而国家与国家之间的高等教育合作又缺乏国际环境宏观背景的问题，恰好填补了窄于全球合作却又广于国家间双边合作这一可能的缺口。因此，区域间高等教育合作已经成为国际教育合作的新趋势、全球教育治理的新层次，这一合作模式被越来越多的国家、区域组织所认同并采纳，如亚太经济合作组织（APEC）高等教育合作、中非论坛框架下的高等教育合作、欧盟与拉丁美洲高等教育合作、欧盟与非加太国家集团高等教育合作、欧盟与东盟的高等教育合作等，均是这一模式的践行者。在众多区域间高等教育合作中，欧盟和拉丁美洲的高等教育合作可谓是开展时间最为悠久、覆盖人口最多的成功案例。借此本文将以欧盟和拉丁美洲高等教育合作为例（以下简称为“欧拉高等教育合作”），研究这一新兴合作模式的制度建设，就合作制度的形成、运行、特征及现存困境展开深入分析，以对区域间高等教育制度建设有更加深刻的现实认知。

一、欧拉高等教育合作制度的历史演进

恩格斯曾经说过：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正的，然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的。”[4]因此，为了更加全面地了解欧拉区域间高等教育合作的特征，研究其历史发展脉络的意义则显得格外重要。

欧拉区域间高等教育制度性合作建立在欧盟和拉丁美洲的历史实践基础之上，20世纪70年代，一些欧洲政治组织就开始尝试与拉丁美洲区域开展制度性对话。1972年，在欧洲议会（Parlamento Europeo）和拉丁美洲议会（Parlamento Latinoamericano）的共同努力下建立起了每两年一次的欧洲和拉丁美洲议会间对话制度，双方主要围绕经济和贸易展开对话合作。[5]进入20世纪80年代，拉丁美洲尤其是中美洲区域政治局势动荡冲突不断，1984年欧洲共同体（欧盟的前身）与中美洲启动了圣何塞对话议程（Diálogo de San José），欧洲为中美洲国家提供尊重独立主权、不干涉内政的自行和平解决方案，并随后将政治对话扩展到贸易、投资等领域;[6]该议程被视为拉丁美洲和欧洲之间第一个正式合作协议，并且标志着拉丁美洲在国际政治中作为一个对等国际行为体与欧盟展开正式对话，[7]这为日后欧拉区域间合作奠定了基础。

进入20世纪90年代，相隔大西洋相望的欧盟和拉丁美洲合作关系进入了历史新阶段。1990年欧洲共同体与里约集团（Grupo de Río）①召开了欧拉区域间有史以来规模最大，涵盖国家数量最多的政府级别会议，会上各国领导人表示出强烈的合作意愿。1996年得益于西班牙政府的大力推动，在第四届伊比利亚美洲国家首脑会议（Cumbre Iberoamericanade Jefes de Estado y de Gobierno）②上，各国首脑提出建立区域间合作的倡议，这一提议得到了与会代表的积极响应。1999年来自欧盟的27个成员国和拉丁美洲的33个成员国齐聚巴西里约热内卢，召开了第一届欧盟和拉丁美洲及加勒比领导人峰会（Reunión Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno，以下简称“欧拉领导人峰会”），自此欧拉区域间制度性合作从构想变为现实。2011年拉丁美洲和加勒比国家共同体（Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos）成立，该组织进一步促进了拉丁美洲一体化发展进程，提升了拉丁美洲区域作为统一行为体在国际的影响力和地位。因此，2013年欧盟和拉丁美洲及加勒比领导人峰会更名为欧盟和拉丁美洲及加勒比国家共同体领导人峰会（Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno CELAC-UE，以下简称“欧拉领导人峰会”）③，欧拉域间的合作关系从“集团与区域”较为松散的合作变为“集团对集团”更加紧密的合作模式。

欧拉领导人峰会每两年举办一次，欧盟和拉丁美洲各成员国轮流主办，到2015年为止共在巴西里约热内卢（1999）、西班牙马德里（2002）、墨西哥瓜达拉哈拉（2004）、奥地利维也纳（2006）、秘鲁利马（2008）、西班牙马德里（2010）、智利圣地亚哥（2013）、比利时布鲁塞尔（2015）举办了八届峰会，逐渐在政治、经济、科学、技术、教育、可持续发展、移民等领域建立起对话和沟通的桥梁，并在双方共同努力下颁布了诸多“宣言”、“行动计划”等指导性文件。教育合作尤其是高等教育合作一直被视为欧拉领导人峰会的重要议题。为了保持欧拉高等教育合作的动力和持续性，欧拉领导人峰会设立了欧盟和拉丁美洲及加勒比学术峰会（Cumbre Académica de América Latina y el Caribe y la Unión Europea，以下简称“欧拉学术峰会”）制度，欧拉通过该项制度不断确定、明晰和完善欧拉高等教育合作的目标和发展路径。自2000年至2017年共举办了六届欧拉学术峰会，分别是法国巴黎教育部长会议（2000）、墨西哥瓜达拉哈拉教育部长会议（2005）、西班牙马德里教育部长会议（2010），以及智利圣地亚哥学术峰会（2013）、比利时布鲁塞尔学术峰会（2015），以及萨尔瓦多圣萨尔瓦多学术峰会（2017）。2000-2010年召开的教育部长会议为欧拉学术峰会的前身，每五年举办一次。2013年改制后的学术峰会由原来的每五年一次改为与欧拉领导人峰会制度相统一的每两年一次，一改以前管理模式松散、会议时间间隔过长导致议程推进缓慢的问题，同时每次正式会议的前一年增设了准备会议制度，从而保证正式会议的议题更加具有针对性和可操作性，避免学术峰会的举办流于形式主义。

·比较教育·欧拉区域间高等教育合作制度的运行、特征及挑战

二、欧拉高等教育合作制度的运行

制度作为一种基础性、根本的存在，对欧拉区域间高等教育的推进起到至关重要的作用。欧拉领导人峰会和欧拉学术峰会作为最重要的制度为欧拉高等教育合作建构起常规化的对话方式，与此同时各组织和机构间的相互影响与相互作用促进制度的运行。

（一）欧拉领导人峰会制度：高等教育合作的统领者

欧拉领导人峰会是欧拉区域间最高级别的对话制度，负责欧拉合作方向、内容和目标等总体工作的规划，起到统领全局的作用。首先，欧拉领导人峰会确立了区域间高等教育合作的主基调，通过历届峰会颁布的宣言明确高等教育合作的价值目标。1999年欧拉区域间合作的第一部宣言《里约宣言》（Declaración de Río）中写道：“我们再次重申欧盟和拉丁美洲及加勒比教育、文化和人文交流合作的重要性，通過合作加深彼此了解，建立互信关系，以实现社会公平的发展以及科学技术领域的进步。我们承诺区域间教育合作关系是建立在公平、尊重文化意识形态多样性，消除种族、区域和性别歧视的基础上，营造一个开放、包容、和谐的社会合作环境，使所有公民拥有自由、平等、受教育的权利。”[8]此后的历届领导人峰会在《里约宣言》价值目标基础上，不断探索高等教育合作新的可能性和意义，在教育合作对社会融合、社会公平、促进男女平等，缩短社会差距、促进社会可持续发展，科学技术进步、经济发展，人文交流、多元文化保护，教育质量、国家竞争力提升起到的促进作用，以及它对区域一体化和参与全球化竞争的现实意义等方面达成重要共识。

其次，欧拉领导人峰会确定了区域间高等教育合作的议程设置，即欧盟和拉丁美洲高等教育区（Espacio Común de Educación Superior，以下简称“欧拉高等教育区”）的建立以及合作项目的推进。1999年里约领导人峰会上，各国与会领导提出了效仿“欧洲高等教育区”建立“欧拉高等教育区”的设想。《里约宣言》（Declaración de Río）中指出，欧拉区域间高等教育合作领域日渐深入，建立欧拉高等教育区设想的提出符合时机，并且高等教育区将成为双边和多边关系的一个重要支柱，在促进区域间学生、教师、科研人员、行政人员的流动，知识交流、科学技术转换，培训就业等方面起到重要作用。[9]虽然《里约宣言》对欧拉高等教育区的建立仅是一个初步的构想，但是它引起了广泛且深远的反响，并且带动日后欧拉高等教育合作一系列的行动和连锁反应。《维也纳宣言》（Declaración de Viena）强调，欧拉高等教育区的建立工作已经成为欧拉优先合作内容，同时还必须丰富区域间的合作议程以推进高等教育区工作的开展。[10]2013年随着欧拉领导人峰会制度的进一步升级，欧拉高等教育区的重要性再一次得到提升，欧拉领导人将高等教育与科学、技术和创新工作更紧密地结合，在原有高等教育区的基础上，提出了建立欧洲和拉丁美洲及加勒比高等教育、科学、技术和创新区（Espacio Común de Educación Superior，Ciencia，Tecnología e Innovación）的升级版设想。[11]

第三，欧拉领导人峰会确定了区域间高等教育合作的实施机制，其中包括来自欧拉60个国家以及相关组织共同参与的复杂体系，经过近20年的实践合作运行机制不断完善，其运行是通过欧拉学术峰会、欧拉学术峰会下设的组织机构，以及各国行动等多方的合作与互动进而实现的。

（二）欧拉学术峰会制度：高等教育合作的执行者

如果说欧拉领导人峰会是欧拉高等教育合作的统领者，那么欧拉学术峰会则是欧拉高等教育合作的具体执行者。作为欧拉领导人峰会下设的平行会议，其核心任务是促进欧拉高等教育合作，推动欧拉高等教育区的建设工作。

1.欧拉学术峰会的具体工作内容

在这种连续性的结构中，欧拉学术峰会遵循欧拉领导人峰会上提出的高等教育合作的价值目标，依据高等教育区建设总方向，确定和推进欧拉高等教育区建设的具体工作内容。第一届巴黎教育部长会议可谓是欧拉高等教育区建设的预热会议，各国教育部长接受里约峰会上提出的挑战，签署了建立欧拉高等教育区的合作意向书，并承诺将致力于欧拉高等教育合作基础保障的建设，实施包括促进欧拉之间高等教育体系的了解和合作，加强高等教育区域一体化建设，建立学历制度，建立学历、学位和文凭认证制度，支持欧拉区域间学生、科研人员、行政管理人员的流动，提高区域间高等教育机构管理能力，加快智库建设的欧拉维度的五项具体目标。[12]与会代表还达成共识，继续实施在1994年由欧盟资助并推动的旨在培养拉丁美洲学术人才的ALFA项目，并将该项目作为欧拉区域间高等教育合作的重要议程。2005年瓜达拉哈拉教育部长会议进一步构思和完善欧拉高等教育区的蓝图，提出用10年的时间推进和完善高等教育区的建设工作，并预计2015年实现该高等教育区的建成。与此同时，在ALFA项目的基础上，欧盟再次单边出资成立了针对促进拉丁美洲学术人员流动的ALBAN项目。2013年，欧拉峰会进入新的合作期，峰会由原来五年一次教育部长会议改为两年一次的学术峰会。新制度形式的欧拉学术峰会一如既往贯彻领导人峰会下达的指令，推动欧拉高等教育区的建设工作，提出建立升级版的欧盟和拉丁美洲及加勒比高等教育、科学、技术和创新区的设想，并将具体工作分为四个领域，即高等教育领域，科学、技术和创新领域，学术与社会生产力的联系领域，学术和公共政策领域。[13]欧拉学术峰会设置了与之相配套的议程，如推动高等教育合作的“伊拉斯谟+”（Erasmus+）项目，促进科学技术发展的“地平线2020”（Horizon 2020）项目等。

2.欧拉学术峰会的机构设计

根据欧拉领导人峰会制定的高等教育合作运行机制，欧拉学术峰会确立了负责高等教育合作的组织架构。著名的法国政治经济学家让·莫内（Jean Monnet）说过，没有机构，一切都无法持久，只有共同体的组织结构才符合客观存在的共同任务的需要。[14]从《巴黎宣言》到《萨尔瓦多宣言》以及《永久学术论坛章程》都对欧拉学术峰会的内部组织架构搭建提出了具体改革意见，实现了欧拉学术合作的两项制度创新，即重组欧拉学术峰会最高级别代表制度，以及组建下属机构辅助执行欧拉学术峰会工作任务。

在与会代表方面，欧拉教育部长会议时期与会人员为各国教育官员，改制后的学术峰会参加成员在原有的国家政府官员的基础上增加了更多的高等院校机构的校长和管理人员，学术峰会的决策权从各国领导人手中转向了具有业务实际操作经验的管理人员。在行政机构方面，第一届巴黎教育部长会议组建的监督委员会（Comité de Seguimiento）负责欧拉高等教育区具体事务的跟进和监督工作，执行秘书处（Secretaría Ejecutiva）协助监督委员会制定教育部长委员会决议以及活动的宣传工作。2013年圣地亚哥学术峰会取消了监督委员会和执行秘书处两个机构，成立了欧拉永久学术论坛（Foro Académico Permanente），该论坛面向全世界所有从事或对高等教育、科学、技术、科研和创新等领域研究感兴趣的学者，作为一种“民间智库”的形式推动欧拉之间的合作。[15]与改制后的学术峰会相配套成立了区域间学术委员会（Espacio Académico Birregional），负责永久学术论坛任务的执行工作;咨询委员会（Comité Consultivo）参与区域间学术委员会的决议会议，根据主席要求举办定期或不定期会议（网络会议）;[16]执行秘书处以及其下设的四个永久反思小组（Grupo de Reflexión Permanente），分别负责欧拉高等教育、科学、技术和创新区建设工作的四个方面事务，即高等教育反思小组、科学技术和创新反思小组、高等教育与社会联系反思小组、高等教育与公共政策联系反思小组。

八届领导人峰会以及六届学术峰会实施的一系列改革措施为欧拉高等教育区建设的一致性、连贯性和有效性提供了可能。这些改革措施所带来的潜能能否得到发挥，将依赖于这些措施能否得到真正有效的贯彻落实，以及机构的运转情况。欧拉高等教育区的建设通过不断地制度完善，从理想模式的构建逐步向制度化迈进并随之传播开来。

三、欧拉高等教育合作制度的特征分析

欧拉峰会通过《里约宣言》宣布了欧拉新型战略伙伴关系的建立，同时为欧拉高等教育合作确定了制度基础。欧拉区域间高等教育合作通过近20年的发展，自身特征日益明显，主要表现在非对称的主体合作关系、多边议会制度以及多层治理模式等方面。

（一）非对称的主体合作关系特征

权力平衡（Power Balancing）是区域间合作的基本条件。[17]区域间制度的建设是权力平衡的一种既有形式，[18]反之制度的建设也是促进权力进一步平衡的有效机制。对于欧盟和拉丁美洲在高等教育发展极不平衡的区域来说，无论是合作政策的制定还是议程项目的资助，多数是由欧盟牵头推动、拉丁美洲响应参与，在共同协商过程中实现非对称的共同利益合作模式。非对称的合作关系得益于制度保障，通过制度建设欧拉行为体行为得以规范，无论是欧盟还是拉丁美洲都不可以根据个人的偏好和价值观自由行使。同时，欧拉的合作和利益诉求变成了一种集体行为，欧拉根据集体共同协商达成一致的内容而行事，在一定程度上反映了欧拉集体认同，以保障欧拉这对非对称行为主体的合作顺利进行。

（二）多边会议制度特征

欧拉在高等教育合作过程中，建立起共同商讨以求解决问题的方式，即多边会议制度。欧拉区域间合作的最高级别会议欧拉领导人峰会每两年举办一次，该会议对欧拉关系起到了全局统领性作用。在教育领域，下设每两年一次的欧拉学术峰会（2013年以前为教育部长会议，每五年一次）、学术峰会准备会议、永久学术论坛等执行欧拉领导人峰会教育议题的最高指令。同时，学术峰会负责合作计划、宣言、对话协定等制度性文件的颁布，这些文件明确了欧拉区域间合作的具体目标以及任务，文件内容的筹备和执行则由学术峰会准备会议、永久学术论坛等补充会议来完成。随着每两年一次的欧拉学术峰会的召开，欧拉高等教育领域的合作不断制度化和细化，在2013年成立了学术委员会、咨询委员会、执行秘书处等行政机构。每届欧拉学术峰会后，学术委员会、咨询委员会和执行秘书处负责对上一届学术峰会进行总结，并准备下一届学术峰会以及学术峰会准备会议的相关工作。这种多边会议制度形式，最大程度照顾到多方利益攸关者，并使这些利益攸关者通过会议制度形式建立合作伙伴关系，调动起所有人的参与感和积极性。

（三）多层治理模式特征

欧拉高等教育合作涉及十分复杂的结构关系和多方面的利益诉求，因此欧拉在不断寻找一条最优合作路径，多层次的治理模式成为欧拉高等教育合作的又一大特点。在多层次治理模式中，由于超国家组织的中央权力分散，因此出现了向上到达超国家层面、向下到达次国家层面、横向公共/私人部门转换的网状决策结构。[19]欧拉从教育部长会议到学术峰会，从《里约宣言》到《布鲁塞尔宣言》，再到欧拉高等教育区的构建，都是一个政策“自上至下”和“自下至上”相結合的实施过程。

欧拉学术峰会颁布的各类宣言、行动计划等是政策“自上至下”制定和实施的过程。首先欧拉领导人峰会制定教育领域的合作方向，欧拉学术峰会层面解读领导人峰会意图并根据其要求制定相关的教育行动计划以及宣言，欧拉高等教育合作最高机构学术委员会负责行动计划的颁布，执行秘书处负责后续的监督和指导工作，而各国政府主要负责各项政策的执行工作。随着欧拉高等教育合作的不断深入，欧拉峰会的与会人员也从最初的教育界政府人员逐步向各国高等教育机构的校长、行政人员以及相关领域的研究人员开放，并且邀请政府间组织、非政府组织、高等教育机构、教育组织以及相关利益群体共同参与高等教育区的监理工作。他们在学术峰会上就欧拉高等教育合作过程中存在的问题和遇到的阻力进行探讨，借鉴各国成功经验，发掘进一步合作的可能性，进而推动了欧拉高等教育合作政策的制定，同时形成了“自下至上”的治理模式。

四、欧拉高等教育合作制度机制面临的挑战

欧拉高等教育合作制度建设历经20年，但欧拉高等教育区仍是个悬而未决的问题。这说明在欧拉区域间高等教育合作制度建设过程中，理想意境下的应然状态与现实操作中反映出的实然状态间存在一定程度的落差。

（一）“软制度”的非强制性，约束力欠缺

欧拉区域间高等教育合作是欧拉领导人出于良好合作意愿共同协商的结果，在“软制度”合作进程中表现出“低法律化”特征。欧拉区域间合作并未像欧盟一样具有“强法律”制度，尚未形成如《欧洲联盟条约》的基础性法律，条例、指令、决定等的派生性法律，以及一些不成文法律等，欧拉高等教育合作仍是一种自愿性的国际道德义务，而非强制性的国际法律义务。[20]因此当意愿付诸行动时，各国和机构为了维护各自的利益，分歧自然也就凸显出来。

首先，国家层面对高等教育合作重视不足，对欧拉高等教育区的建设表现出口号响亮但行动迟缓的态度。欧拉区域间合作从政治和经济领域开始，许多国家加入欧拉领导人峰会是为了在经济领域寻求合作与发展，虽然文化被誉为国家对外政策的“第四个方面”[21]，在各国外交中具有举足轻重的作用，但是几乎各国领导人都从“实用主义”的视角出发来对待欧拉合作，尤其青睐于对本国现阶段有利的合作领域如经济，而像高等教育这类收效较慢的合作则重视程度不足。此外，教育作为现代国家的“规范产品”[22]，一直被视为社会价值观的传递载体，因此教育被视为国家的敏感领域，国家层面对于合作持有观望并且谨慎态度，自然可以理解。

其次，来自机构层面的阻力。虽然欧拉高等教育区建设的设想是由各国政府发起并推动实施的，但是高等教育区真正的践行主体则是各高等教育机构。欧洲各国教育政策的形成保留在各成员国的层面，各国警惕守卫着国家的教育主权。[23]拉丁美洲多数国家的高等教育机构拥有较为悠久的“自治”传统，各机构在政策制定方面具有较强的话语权。欧拉教育政策运行层次的不一致性，以及各国高等教育机构间存在较大质量差异，因此在区域间建立一套形式趋于统一的教育体制可谓是阻力重重。

（二）制度建设求大求全，合作重点分散

欧拉领导人峰会以及欧拉学术峰会在不断追求规模的同时，实质性成果却有限，主要是因为峰会的议题未能抓住欧拉合作重点，求全求大，各国政府很难对峰会制度和议程进行严肃认真的改良，[24]造成了议题“消化不良”以及合作内容难以深化的局面。

2000年的第一届欧拉教育部长会议提出了建立高等教育区的设想，五年后的第二届欧拉教育部长会议又大胆提出2015年建成高等教育区的建议，2013年欧拉学术峰会将高等教育区合作领域从原有高等教育向高等教育、科学、技术和创新领域延伸，合作内容从单一型向复合型转变，同时欧拉高等教育区升级并更名为欧拉高等教育、科学、技术和创新区。欧拉领导人如此迅速地推进高等教育区的建设工作，可见欧拉领导人对区域间高等教育合作的雄心壮志。然而，欧拉高等教育区过快的制度建设和职能扩充导致了高等教育区建设任务不聚焦，合作缺少“抓手”。甚至有学者认为欧拉领导人2013年对高等教育区建设升级是一种“迫不得已”的行为，因为欧拉高等教育区建设缓慢，距离2015年欧拉高等教育区建成的时间还有不到两年的时间，欧拉领导人不愿意放弃这一“设想”，因此借助欧拉领导峰会制度改革这一时机，欧拉领导人“冒险”地扩充了欧拉高等教育区的职能。表面上看这是合作的升级但实际上是不得已而为之的举措。[25]

（三）组织架构权力分配不均衡

欧拉学术峰会存在组织架构权力失衡问题，未能实现在成员国多样性之间的平衡，长此以往很有可能会导致机构制度建设机制的失衡。目前，欧拉学术峰会下设区域间学术委员会、咨询委员会、执行秘书处以及永久反思小组等机构，这四个组织机构共有46个职位，由来自19个国家的29名成员负责，其中有不少人身兼数职。这29名成员同样是来自拉丁美洲高等教育实力较强的国家，以及欧盟与拉丁美洲合作意向较为强烈的老牌国家，如法国、西班牙、智利、墨西哥等国，[26]而高等教育欠发达国家代表却鲜有出现。由于这些高等教育“小国”缺少在欧拉高等教育合作中的发声机制，因此对欧拉合作逐渐丧失了兴趣。一位来自加勒比区域的代表表示，在欧拉高等教育合作中，小国更加需要高等教育资源的倾斜，但是由于小国的声音太过渺小，因此在合作商讨过程中，小国的建议很快被大国、强国的利益所湮灭。④

五、结语

区域间制度建设是合作中重要的保障机制。国际关系学者罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）指出，国际制度是跨越国际边际运行的一系列持续而相互关联的规则。[27]因此，欧拉“非对称”的合作关系通过制度建设保障了其在高等教育领域合作的稳定性、一致性以及可持续性。在欧拉近二十年的高等教育合作制度建设中，双边关系取得了长足的进展。拉丁美洲通过与欧盟的合作缩短了与发达国家在国际学生流动、国际课程设置、组织管理能力等方面的差距，[28]逐步突破世界研究和知识传播的“外围”向“中心”靠拢。与此同时，高等教育作为外交關系的一个重要方面，欧盟通过有效的对外政策吸引越来越多的拉丁美洲学生到欧洲求学，巩固了欧盟和拉丁美洲的外交关系，可以说是高等教育领域“南北合作”的代表案例。当然，欧拉高等教育区建设过程中遇到了诸多挑战。首先，欧拉高等教育区的建设制度具有多层级的相互作用特点，这种相互作用关系存在于不同层面和逻辑之间，因此在现实相互作用中，“理想”模式或多或少发生了变化，有的甚至“面目全非”。[29]其次，各成员国虽然普遍接受了欧拉领导人峰会和欧拉学术峰会上提出的原则和任务，但是在具体实施方面又是另一种态度。各国在教育政策制定过程中从自身需求出发，并未认真考虑欧拉高等教育区的建设需求。

以此为鉴，在中拉高等教育制度建设中应合理利用中拉论坛这一合作平台，将国别合作作为切入点，充分了解各国教育情况，在互信的基础上通过中拉论坛进行资源调配和整合，建立中拉层面的教育合作机制，重视双边与区域并行的合作模式。在中拉合作过程中应重视拉丁美洲自主能力的发展，教育议程的设置应避免单边推进，坚持共同制定、相互促进、交流借鉴的原则;在机构的设置上，应避免“老男孩俱乐部”事件再度发生，应该加强“制定具有约束力的机制条款”[30]，以平衡组织机构的职位分配，进而调动所有成员国的积极性。

注释：

①里约集团（Grupo de Río），1986年12月16-17日，孔塔多拉集团（哥伦比亚、墨西哥、委内瑞拉和巴拿马）和利马集团（巴西、阿根廷、乌拉圭和秘鲁）八国外长在巴西里约热内卢举行会议，决定建立“政治磋商和协调常设机构”，被称为八国集团。1990年3月，外长会议决定易名为“里约集团”，2011年终止运行。该集团旨在就国际和拉丁美洲地区政治、经济、社会等重大问题进行磋商，协调立场，并决定采取相应的行动，以促进拉丁美洲一体化事业的发展。

④本观点为作者访谈所得。

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[29]Sylvie Didou Aupetit.Cooperación de Europa y América Latina en Educación Superior[A].Segunda Cumbre Académica Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos y la Unión Europea.Construyendo el Espacio Común de Educación Superior，Ciencia，Tecnología e Innovación para la Asociación Estratégica Birregional[C].Bélgica，2015：95.

[30]Martin Banks.Greens Hits out at “Lack of Women” in New EU Diplomatic Corps[EB/OL].（2010-09-17）[2018-01-17].https：//www.womenlobby.org/Greens-hit-out-at-lack-of-women-in-new-EU-diplomatic-corps.

（責任编辑 陈志萍）