对基层政权定位的重新认识

唐鸣 朱可心

摘 要：自20世纪50年代初至今，人们普遍认为基层政权是指不设区的市、市辖区、乡、镇的政权，并把基层人民代表大会存在与否作为判断是否有基层政权或是否算得上基层政权的基本标准。然而，把不设区的市、市辖区的政权视为基层政权的认识，至少从今天的实际来看，并不十分妥当。判断一个机构是否为基层政权，不能只是根据其表面的形式，而应依照其内在的结构和功能。仅仅以基层人民代表大会存在与否作为判断是否有基层政权或是否算得上基层政权的标准，不尽合理。基层政权是设在最低一级行政区域的政权，是最末端的政权机关，是在最基层为民众提供全方位公共管理、公共服务、公共安全的机关，其经常的体现和代表是城市的街道办事处和农村的乡镇人民政府。合理、恰当地认识和定位基层政权，是民政部门做好基层政权建设工作的需要，是加强和改进城乡基层政权建设的需要，是正确认识和处理基层政权与基层群众性自治组织关系的需要，也是把国家政权较为清晰地区分为中央政权、地方政权、基层政权的需要。

关键词：基层政权;地方政权;街道;乡镇

中图分类号：D422.6文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0007-05

在我国人民当家作主的制度体系中，基层群众自治制度是一项基本的政治制度，而基层群众自治制度中的一个重要关系是基层群众性自治组织与基层政权的关系。正确认识和定位基层政权，是正确认识和处理基层群众性自治组织与基层政权关系的一个重要前提。

一、关于基层政权通常或一般的认识与看法

基层政权，通常是指设在最低一级行政区域的政权，亦称城乡基层政权。城市基层政权包括不设区的市、市辖区的政权，农村基层政权包括乡、民族乡、镇的政权。①也有一种观点认为，把不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，以及不设区的市、市辖区的人民法院和人民检察院，都视为基层政权的组成部分。②另有一种看法认为，只有乡、镇、市辖区和不设区的市的人民代表大会，才是基层政权。③还有一种说法认为，基层政权为最基层的公共行政管理机构或基层政府。④亦有学者指出，基层政权是指不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府。⑤

关于基层政权的定位问题，我国宪法和法律从广义和狭义两方面作了相关规定。广义上的基层政权，是指既包括基层人民代表大会，也包括基层人民政府的基层政权。我国1978年宪法即是在此意义上使用基层政权概念的：“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。”狭义上的基层政权，主要是指或者就是指基层人民政府。我国1982年宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”依据宪法制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从上述规定可以看出，虽然1982年宪法对基层政权并未直接作出明确界定，但据此宪法制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》在规定基层群众性自治组织同基层政权相互关系时，均以基层人民政府作为基层政权的表述对象。基层人民政府的范畴包括不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关，乡、民族乡、镇的人民政府。

二、将不设区的市和市辖区的政权称为基层政权不合适

诚然，宪法只是规定县下设乡镇，没有规定市下设乡镇，更没有规定市辖区下设乡镇，但现实的情况是：第一，除个别例外，全国绝大多数不设区的市是设有乡镇的。如山西省临汾市侯马市，截至2017年底，全市常住人口248857人，其中城镇人口为165654人，占全市总人口的66.57%;农村人口为83203人，占全市总人口的33.43%，是山西省城乡人口唯一倒挂的县市。该市除设有5个街道办事处外，还设有3个乡。又如吉林省公主岭市，作为吉林省省直管市，除辖有10个街道外，还辖有17个镇、1个民族镇、1个乡和1个民族乡。2017年底，全国共有363個县级市，其中只有河南省三门峡市义马市、云南省昆明市安宁市和新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍尔果斯市3个市下设街道，未下设乡镇。新疆维吾尔自治区阿尔泰地区北屯市、双河市、可克达拉市和昆玉市4个市既未下设街道，也未下设乡镇。356个县级市下设乡镇，占全部县级市的98%。除所有县级市外，全国还有5个地级市是不设区或未设区的市，其中的海南省三沙市之下既未设街道也未设乡镇，海南省儋州市下辖市、县，另外的3个市——广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市都直接下设有镇。这也就是说，不设区的市下设乡镇是普遍现象，占全部不设区的市的98%以上;未下设乡镇是个别现象，只占全部不设区的市的2%以下。第二，除少数市辖区外，大多数市辖区也是下设有乡镇的。如2017年底的北京市，除了东城、西城、石景山3个区没有下设乡镇外，其他的区，无论是过去的老区（朝阳、丰台、海淀、门头沟），还是近年来由县改区的新区（通州、顺义、房山、大兴、昌平、怀柔、平谷、密云、延庆），都下设有乡镇。朝阳有19个乡，海淀有7个镇，门头沟有9个镇，丰台有3个乡、2个镇，通州、顺义、房山、大兴、昌平、怀柔、平谷、密云、延庆下设的乡镇数都比下设的街道数要多。又如安徽省合肥市的4个市辖区瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区，都下设有乡镇;河北省邯郸市的6个市辖区邯山区、丛台区、复兴区、峰峰矿区、肥乡区、永年区，也是都下设有乡镇，并且肥乡和永年2个区下面没有设街道，只设有乡镇。2017年底，全国共有962个市辖区，其中750个市辖区都下设有乡镇，只有212个市辖区没有下设乡镇，下设乡镇的市辖区占全部市辖区的78%。⑥

上述情况表明：如果说乡镇是最低一级行政区域，那么绝大多数或者大多数下设有乡镇的不设区的市、市辖区，显然不属于最低一级行政区域;如果说基层政权是指设在最低一级行政区域的政权，那么绝大多数或者大多数下辖有基层政权（乡镇政权）的不设区的市、市辖区的政权，就不能说也是基层政权了。

三、应当把街道办事处认定为基层政权

当前，不少人在思想认识上存在着很大的误区，就是只把乡镇作为最低一级的行政区域，不把街道作为最低一级的行政区域。的确，在宪法的明文规定中，最低一级的行政区域只有乡镇，没有街道。但宪法没有规定的，不等于现实中就不存在，就不合理、不合法。宪法规定了“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，没有规定不设区的市分为乡、民族乡、镇，也没有规定市辖区分为乡、民族乡、镇，但如上所述，不设区的市、市辖区分为乡、民族乡、镇的情况大量存在，从来没有人认为和提出这种情况不合理、不合法。事实上，我国现行的行政区划即行政区域划分，包括4个级别的行政区划单位：省级行政区划单位、地级行政区划单位、县级行政区划单位、乡级行政区划单位。其中，乡级行政区划单位包括乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木、街道等。截至2017年底，我国乡级行政区划单位共有39888个，其中区公所2个、镇21116个、乡9394个、苏木152个、民族乡982个、民族苏木1个、街道8241个。这里面，街道与乡镇一样，同属乡级行政划分单位，都是最低一级的行政区域。

人们之所以只把乡镇作为最低一级的行政区域而不把街道作为最低一级的行政区域，其理由无非是乡镇设有人民代表大会和人民政府，乡镇人民代表大会和人民政府是相对独立、完整的政权机构，因此在其治下的区域为一级行政区域;街道不设人民代表大会和人民政府，只设有街道办事处，街道办事处不是相对独立、完整的政权机构，只是上级行政机关的派出机关，因此在其治下的区域算不上一个行政区域。

我们认为，判断一个机构是否为基层政权，不能仅根据其表面的形式，而应依照其内在的结构和功能。街道办事处除了不由人民代表大会选举产生以外，在结构和功能上与乡镇人民政府完全相同或没有什么差异。如武汉市洪山区青菱街办事处，其内设及下属机构包括：党政办、党建办、纪工委、公共服务办、公共管理办、公共安全办、综合发展办等，与同属该区的天兴乡政府的内设及下属机构完全相同。青菱街办事处的职责包括：加强基层党建、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导社区（村）自治、维护公共安全等，也与天兴乡政府的职责完全相同。在二者结构和功能完全相同的情况下，不能只是由于在程序上一个由乡人民代表大会选举产生，一个由区政府任命派出，就认为前者为基层政权，后者不是基层政权。而且，如果不把青菱街办事处和天兴乡人民政府都认定为基层政权，那么就会产生一个悖论，即同一个洪山区政府既是基层政权，又不是基层政权。在它面对青菱街办事处及其居民时，是基层政权;在它面对天兴乡人民政府及其居民时，又不是基层政权。武汉市洪山区政府为市辖区政府，市辖区政府是这样，下面同时设有街道办事处和乡镇人民政府的不设区的市人民政府以及县人民政府⑦，何尝又不是如此。因此，无论是从内在的结构和功能的角度，还是从统一层级划分标准的角度，都应当把街道办事处认定为基层政权。

再从全国街道办事处与乡镇人民政府平均所辖人口的比较来看，也完全应当把街道办事处认定为基层政权。截至2018年底，我国总人口为13亿9538万，其中城镇人口为8亿3137万，乡村人口为5亿6401万。截至2019年第1季度，我国共有21295个镇、10247个乡、8405个街道。尽管没有精确的统计，但再怎么算，8000多个街道办事处每个平均所辖人口，肯定比三万多个乡镇人民政府每个平均所辖人口要多。人口多，在一定意义上意味着事情多。一个管人管事较少的机构被视为一级政权，一个管人管事较多的机构反倒不被认为是一级政权，这在理论上是说不通的。此外，随着城市化的加速推进，近年来全国各地不断出现乡镇改为街道的情况。2017年撤乡设街道的，河北、江苏、山东、四川、安徽、湖北各有1个，辽宁、贵州、重庆、河南各有3个;撤镇设街道的，安徽、云南各有1个，吉林、贵州各有2个，四川、江苏、黑龙江各有3个，湖南、广东、河南各有4个，河北、陕西各有5个，辽宁有8个，山东有12个，浙江有14个。在撤乡镇设街道的过程中，乡镇人民政府改为街道办事处，政权机构除了不再有人民代表大会外，其他方面的变化很小或基本没有什么变化，仅仅把是否有人民代表大会作为判断其是否为基层政权的标准，显然不尽合理。

四、基层政权经常的体现和代表是街道办事处和乡镇人民政府

从国际比较的角度看，现代世界普遍把行政机關视为政权的代表和体现。“自从孟德斯鸠提出‘三权分立学说以来，把国家统治机关分为立法机关（即国会、议会、人代会）、行政机关（即总统府、内阁、国务院、部长会议）和司法机关（即法院、检察院、裁判所），各由不同的成员（即议员、立法委员、人民代表;总理、行政官员;法官、检察官）以不同的程序（即立法程序、行政程序和司法程序），在宪法和法治原则下对社会事务进行调整和治理，已成为现代国家的一种普遍的政治体制模式。”⑧虽然立法机关、行政机关、司法机关皆为国家统治机关或国家政权机关，但各国普遍把政党执掌行政机关作为执掌政权或执政的标志，无论是在美国这样的总统制国家，还是在英国这样的议会制国家，皆是如此。

的确，我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”在我国，人民代表大会是国家政权的基本核心和主要机构。但政权体系不仅包括人民代表大会——权力机关，还包括监察机关、行政机关、司法机关、军事机关等，这些机关都是政权机关。其中的行政机关——人民政府，管理广泛的日常事务，是国家政权经常的体现和代表。从整个政权体系看，越到上层，政权机关越完备;越到下层，政权机关越简约。特别在基层，政权经常的体现和代表，既有可能是同级人民代表大会选举产生的政府，也有可能是上级人民政府任命派出的机关。它们之所以都应当和可以被认定为基层政权，一是因为它们为最末端的政权机关，在它们之下再无政权机关，是国家与社会界分的标志;二是因为它们是在最基层向社会为民众提供全方位公共管理、公共服务、公共安全的机关，除此之外再无在最基层向社会为民众提供全方位公共管理、公共服务、公共安全的机关。

基于上述分析，我们认为：基层政权是设在最低一级行政区域的政权，是最末端的政权机关，是在最基层为民众提供全方位公共管理、公共服务、公共安全的机关，其经常的体现和代表是城市的街道办事处和农村的乡镇人民政府。⑨

五、合理、恰当地认识和定位基层政权的意义

正确认识并恰当定位基层政权，是民政部门做好基层政权建设工作的需要，是加强和改进城乡基层政权建设的需要，是正确认识和处理基层政权与基层群众性自治组织关系的需要，也是把国家政权较为清晰地区分为中央政权、地方政权、基层政权的需要。

其一，有助于民政部门进一步明确工作职责和管理权限，做好基层政权建设工作。众所周知，在政府各部门中，主管基层政权建设的部门是民政部门。从职责权限来说，不设区的市、市辖区的人民代表大会和人民政府以及乡镇人民代表大会都不在民政部门的管理范围之内。尽管街道办事处和乡镇人民政府的机构设置、人员组成也不属于民政部门管辖，但民政部门却可以对其能力建设和工作规程提出政策建议和具体指导。如《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）明确规定：“民政部等相关部门要对本意见贯彻落实情况进行跟踪检查和综合评估，并及时向党中央、国务院报告工作进展情况。”如果将基层政权明确定位为街道办事处和乡镇人民政府，那么民政部门的职责权限更加明晰，更有利于做好基层政权建设工作。

其二，有利于依据宪法规定和实际情况，修改、完善有关法律，正确认识和及时调整基层政权与基层群众性自治组织之间的关系。根据十三届全国人大常委会立法规划，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改，都被列入第二类项目。根据国家民政部2019年立法工作计划，修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》被列为修订草案送审稿拟报送国务院的项目。对于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的修改，我们建议将《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的条款——“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”，修改为“街道办事处（乡、民族乡、镇的人民政府）对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助街道办事处（乡、民族乡、镇的人民政府）开展工作”。之所以要将“不设区的市、市辖区的人民政府”删除，是因为它们不属于基层政权。之所以要在“街道办事处”后面加上括号“乡、民族乡、镇的人民政府”，是因为现在不少乡镇人民政府所在地的原村民委员会已经改为了居民委员会，⑩这些居民委员会所面对的基层政权不是街道办事处，而是乡镇人民政府。下一步，如果要对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行修订，我们也建议将其中的条款——“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，修改为“乡、民族乡、镇的人民政府（街道办事处）对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府（街道办事处）开展工作”。之所以做这样的修改，也是因为现在城乡接合部的很多村民委员会所面对的基层政权并不是乡镇人民政府，而是街道办事处。

其三，既明确回应了城市有无基层政权的问题，又把国家政权较为清晰地区分为中央政权、地方政权、基层政权。城市到底有无基层政权，是一个长期困扰人们头脑的问题。事实上，早在20世纪80年代，就有学者专门撰文呼吁，城市也应有基层政权。B11如果把街道办事处视为基层政权，那么这一问题便会迎刃而解。另外，尽管一直以来人们对中央政权、地方政权和基层政权的概念耳熟能详，但对地方政权与基层政权的界分却颇为含混。一方面，我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”同时，宪法还把省级、县级、乡级人民代表大会和人民政府都归入地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的范畴，表现的是一种二元界分：中央和地方，非中央即为地方。另一方面，宪法又规定和使用了基层政权的概念。对宪法的有关规定进行分析，我们可以得出两种意义上地方政权的概念：一种是广义的地方政权，即与中央政权相对而言的地方政权;另一种是狭义的地方政权，即与基层政权相对而言的地方政权。从广义上讲，基层政权也是地方政权;从狭义上讲，基层政权则区别于其上层的地方政权。单从狭义上看，县政权为地方政权，乡、镇政权为基层政权应无疑问，那么不设区的市政权、市辖区政权究竟是地方政权还是基层政权呢？如果我们明确街道辦事处为基层政权，同时明确不设区的市政权、市辖区政权为地方政权，那么这种界定对于合理地划分地方和基层国家机构各自的职权范围有着重要意义。

注释

①③刘栻：《全国基层政权选举的伟大成就》，《政法研究》1954年第2期。

②王邦佐：《政治学辞典》，上海辞书出版社，2009年，第434页。

④项继权：《外国农村基层建制》，华中师范大学出版社，1995年，第1页。

⑤许崇德：《中华法学大辞典》（宪法学卷），中国检察出版社，1995年，第259页。

⑥以上数据源自中华人民共和国民政部编《中华人民共和国乡镇行政区划简册2018》（中国社会出版社，2018年）或根据其资料整理而成。

⑦从总体上看，县下设街道的尽管不是太多，但也不是没有。例如河北省101个县、自治县，有15个下设有街道。

⑧龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社，1993年，第2页。

⑨如果说古代中国是“皇权不下县”，那么当今中国则是“政权下乡不进村”，或者是“政权到街不进巷”。古代中国的基层政权在县，当今中国的基层政权在乡镇和街道。就我们目前的情况看，无论是不设区的市一级，还是市辖区一级，都不应当将其认为是基层政权之所在。

⑩据湖北省民政厅基层政权建设和社区治理处有关领导披露，湖北省900多个乡镇，大约有一半以上政府驻地的基层群众性自治组织是居民委员会。

B11潘理性：《城市也应有基层政权》，《探索与争鸣》1986年第6期。

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