中国共产党法治话语的形成及其规律研究
——基于改革开放以来历次全国党代会及中央全会文件的分析

□朱俊

一、引言

党的十九大报告指出，党的十八大以来的中国法治迈出了重大步伐，即全面推进依法治国基本方略的实施，尤其是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强”，这是在“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一。因此，党中央在十九大报告中要求，必须继续“深化依法治国”的实践，“成立中央全面依法治国领导小组”来“加强对法治中国建设的统一领导”。[1]（P4、P38）简言之，法治已成为中国共产党治国理政的基本话语，它不仅是中共过去执政的基本活动，亦是中共执政的基本经验，更是中共执政的基本方向。因此，学术界研究法治的热情高涨、成果丰硕。但在众多研究中，将法治作为一种话语现象来研究的，却并不多见，CNKI 数据库中以“法治话语”为篇名词的文献仅有117 条；而从历史角度分析法治话语及其形成规律的研究，则更为少见，仅有3 篇。①基于此，本文将从改革开放以来历次全国党代会及中央全会的视角，②从关键词“法制”“法治”“依法办事”入手，分析中国共产党法治话语的形成及其规律，从历史视角解读党的十九大报告的法治内涵，丰富法治的研究。

二、“法制”的内涵特征及话语变迁

“法制”话语孕育并生产了“法治”话语，大致经历了三个阶段，即法制概念从兼具动态与静态之性质，到分离出“法治”话语后仍然残留部分动态性质，到法制仅存静态性质。

（一）法制概念：兼具动态与静态性质

党的十一届三中全会公报在讨论法制时，确认我国的法制是社会主义性质的。在党中央看来，社会主义法制的作用是使“民主制度化、法律化”，因为它“具有稳定性、连续性和极大的权威”。法制的关键并非只是在于成文化，而是对于社会生活的调整，它内在的要求“做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。因此，首先是“有法可依”，要求“全国人民代表大会及其常务委员会”将立法工作摆到重要议程上；其次是“有法必依、执法必严、违法必究”，要求“检察机关和司法机关”既要保持“应有的独立”，还要“忠实于法律和制度、忠实于人民利益、忠实于事实真相”，更要“保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”。即是说，法制在此时并非只是一个静态的概念，而有其动态的必然，更有平等、正义与合人民利益的价值意蕴存在。

党的十一届四中全会，叶剑英代表党中央、人大常委会和国务院在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上的讲话，首先回顾了社会主义法制“遭到严重践踏”的历史，强调现在的工作就是要“逐步加强”国家的立法、司法工作，“使党内民主和社会主义民主制度化、法律化”。这里，党中央认为社会主义法制应当保障民主权利，赋予法制权利保障的功能。其次，讲话强调社会主义现代化要求发展“完备的社会主义法制”，它是“社会主义现代化的重要目标”之一。

按党的十一届五中全会公报的意思，社会主义民主与社会主义法制的完善，能够让“类似于刘少奇同志和其他党内外的同志的冤案永远不致重演，使我们的党和国家永不变色”，能够“保证群众有充分的权利和机会，表达他们对国家大事的意见，对党政领导提出建议和批评”。从社会主义法制的角度讲，它能够制度化社会主义民主，保障民主权利，防止“文化大革命”的历史悲剧重演。

党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结了“建国以来正反两方面的经验、特别是‘文化大革命’的教训”，认为国家的宪法和法律是“任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”，是“维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器”。党中央认为，社会主义法制有两项最基本的功能，一是维护人民权利，一是保障社会秩序，对于防止“文化大革命”的混乱局面在任何范围内的重演都具有非常重要的作用。

因此，党中央通过对“文化大革命”的深刻反思，确立了法制在改革开放中的地位。党的十二大报告在重申历史经验与教训的基础上，要求“继续健全社会主义民主和法制”；党的十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》和党的十二届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，均强调对“党员进行社会主义法制教育”，并认为是“对党员日常的思想政治工作”的一部分。

也正是为了防止社会主义现代化建设重蹈历史覆辙，党中央在党的十二届六中全会《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中，特别阐释了社会主义法制对于实现社会主义现代化的重要意义。在党的十二届七中全会《政治体制改革总体设想》中，党中央将“法制完备”作为改革的长远目标之一，而对应的近期目标则是“逐步健全社会主义法制”。因为法制是改革的保障和推进机制，“法制健全”是我们治理国家趋于成熟的重要标志。而党的十三大报告除继续重申上述观点外，还讨论了法制与改革的关系，认为“法制建设必须贯穿于改革的全过程”，既要“加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识”，又要以法制建设来“保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固”。

与党的十三大报告对法制建设的要求相呼应，十三届中央历次全会对加强社会主义法制工作提出明确的要求。十三届三中全会通过的《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》，指出法制在改革开放事业中有着无可替代的作用，要求在法制范围内解决矛盾和纠纷。这表明，党中央对法制救济解决功能的信任，也表明其对秩序的认识是动态而非静态的。四中全会公报则谈到法制对于惩治腐败的作用，要求“大力加强法制建设”。五中全会通过的《关于同意邓小平同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定》在评价邓小平同志时，将完善社会主义法制作为其功绩之一，表明法制在邓小平理论中的重要地位。七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，要求坚持社会主义经济法制建设。八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，要求加强农村的立法工作。

党的十四大报告继续强调社会主义民主与社会主义法制的关系，要求二者必须“紧密结合”，以“积极推进政治体制改革”。因为“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。党中央认为，法制建设的重点是“加强立法工作”，即“抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”，这是“建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。此外，法制的运行也属于法制建设的内容，即党中央要求“严格执行宪法和法律，加强执法监督，坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象，保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察”。而法制教育也属于法制建设的内容，报告提出将“法制实践”与“法制教育”结合起来的观点，丰富和发展了法制教育的理念。

与党的十四大报告上述有关法制建设的内容相对应，十四届中央历次全会对加强社会主义法制工作重要性的认识更近一步。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，申论了法制的重要价值。四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出了法制建设的进一步要求。五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，从问题与对策的角度阐释了未来法制工作的重点内容。六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，认为法制观念是公民素质的主要内容，它包括公民的权利和义务，与其工作和生活有关的法律，以及“依法办事、依法律己、依法维护自身的合法权益、善于运用法律武器同违法犯罪行为作斗争”等，体现了人民的意志。简言之，法制观念的形成、巩固与发展，也依赖于法制本身。

综上所述，为了保障现代化事业的健康发展，必须完备社会主义法制，以保障社会秩序，维护人民权利并限制权力的滥用。因此，法制在此并非只是一个静态的体系概念，还是动态的运行概念。

（二）法制：残留部分动态性质

党的十五大报告强调，“建设有中国特色社会主义的政治”需要“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国”。法制构成了法治的前提和基础，即党中央是在与法制相区别的意义上谈法治的，将法制的动态部分分离出来形成法治。在法制建设方面，报告要求“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，仍然留存了法制动态的部分观念。当然，报告从立法、守法、执法、司法角度强调法制建设任务，还要求提高“领导干部的法制观念和依法办事能力”，这里的“法制建设”是与社会主义精神文明建设紧密结合且同步推进的。

党的十六大报告将更加完备的社会主义法制作为全面建设小康社会的目标之一。在具体举措中，报告继续坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，要求立法、执法工作要“维护法制的统一和尊严”，即“防止和克服地方和部门的保护主义”。此外，法制宣传教育要求增强公职人员的法制观念。此时，法制已经在使用过程中偏向于静态，但还在法制观念方面残留动态性质。因为党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“法制观念”是“坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”，要求守法（宪）而不违法（宪）；党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申“深入开展法制宣传教育，形成全体公民自觉学法守法用法的氛围”，即“法制宣传”的是“学法”“守法”和“用法”。

党的十七大报告继续要求“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”。与上述要求相对应，十七届中央历次全会进一步强调践行法治精神的重要性。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，贯彻了上述法制理念，要求“维护国家法制统一”。三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，则强调加强农村法制建设与宣传教育。四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，仅提到“提高反腐倡廉制度化、法治化水平”。五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，则谈到“完善中国特色社会主义法律体系，维护法制权威”。六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》，也仅谈到加强文化、网络法制建设，法制宣传教育等内容。总之，法制在此时仍然保留了动态意义，即法制宣传的内容既有作为制度的法律，也有作为实践的学法、守法、用法。

（三）作为静态概念的法制

党的十八大报告在使用“法制”时有两种用法，一是强调“维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”，二是“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”。这里，法制已经无法残留其动态性质，即它已经被法治精神和法治理念替换了。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”，“提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。这种提法进一步表明，法制概念已经只具有静态之性质。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》重申“必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，决不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法”，并提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”等。与之相对应的是，该决定将原先的“法制宣传”替换为“法治宣传”。因此，法制已经被限定在制度的范畴，是一个静态的概念。

在党的十九大报告中，法制只出现了一次，即“维护国家法制统一、尊严、权威”，对应的是“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。这足以表明，法制概念此时仅具有静态性质。

简言之，“法治”概念已经完全从改革开放之初的“法制”概念中脱离出来，二者具有完全不同的性质。

三、“法治”的本质内涵及话语建构

“法治”话语从治理概念逐渐向统治概念转变，从理念走向实践，提出了依法治国和以德治国相结合的观点，建构了社会主义法治话语体系。简言之，这是在社会主义法治道路上建构社会主义法治理论，形构社会主义法治话语。

（一）作为治理概念的法治

学界的普遍共识是，法治作为一个具有政治实践意义的概念出现在党的十五大报告中。但据检索，党的十三大报告中即已经出现了该关键词。党的十三大报告指出，“现行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷……管理制度不健全，用人缺乏法治”。该“法治”意为干部任用没有相应的管理制度来规范和约束。相比作为静态的“法制”，该“法治”意指法律治理，但无法判断其是否具有内在价值，进而是现代意义上的“法律统治”。

党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，在探讨建立“稳定的和规范化的财政税收制度”时指出，“逐步理顺税制结构，强化税收管理，严格以法治税，充分发挥税收在增加财政收入和宏观经济调控中的职能作用”。“以法治税”短语表明，用法律来治理税收，即法律是治理税收时所使用的工具。

上述“法治”使用于同一时期，表明“法治”与“以法治税”涵义相近，即“以法治……”是“法治”的深层结构，而“法治”则是其表层结构。③因此，该“法治”是在治理层面使用的。

（二）作为理念的法治概念

党的十五大报告在论述“社会主义初级阶段的基本路线和纲领”时认为，“在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国……发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”。就“依法治国”而言，是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。从“依法治国”与“法治”的表层结构和深层结构来看，其关系类似于“以法治……”和“法治”的关系，但是党的十五大报告特别提到“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，表明法治已经超越了法律治理的框架，进入了法律统治的范畴。④因为作为法律统治的法治概念，强调的并非只是对人民及其国家各项事务的治理，更重要的是法律也治理领导人——即政府各级领导干部，正是党的十五大报告所言——“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，且“法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“加强法治，保持农村良好的社会秩序和治安环境”“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。从这两处引文来看，前者强调法治的社会秩序营造和维护功能，后者则强调法制完善对于法治的重要意义。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》对“依法治国”和“社会主义法治国家”的论述，基本上没有超出上述范畴。党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，从中国共产党的立场解读“依法治国”时指出，“党的各级组织都必须在宪法和法律的范围活动。党员干部要努力学习和掌握党章党规和国家法律法规，做遵纪守法和依法办事的模范”。这表明，此时的法治有“遵纪守法”和“依法办事”两层含义。

（三）依法治国和以德治国相结合

党的十六大报告指出，法治建设首先是“推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权利”。其次，“坚持物质文明和精神文明两手抓，实行依法治国和以德治国相结合”。其三，“全面建设小康社会主义的目标是……社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”。其四，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。其五，“加强对权力的制约和监督”。其要点有二，一是强调法治保障权利是通过权力的制约和监督来实现。二是中国特色社会主义法治的实践路径，即既要坚持“依法治国和以德治国相结合”，又要坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”。“以德治国”的“德”应当是社会主义精神文明，它是中国特色社会主义的重要特征，即“立足中国现实，继承民族文化优秀传统，吸收外国文化有益成果，建设社会主义精神文明”，与“全民族的思想道德素质和科学文化素质”相联系。

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,从党建立场解读“依法治国”。首先，中国共产党“领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。其次，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证”。再次，“坚持依法治国和以德治国相结合，……发扬中华民族传统美德……反对拜金主义、享乐主义、极端个人主义，消除封建主义残余影响，抵御资本主义腐朽思想文化的侵蚀”。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，则创新性的将依法治国基本方略具体化为政府方面的依法行政，其关键在决策与监督的制度化。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将法制作为构建社会主义和谐社会的原则。其一，法治有公平、正义的理念，应当内涵社会主义精神文明之“德”。其二，法治保障人权和公民权利与自由。其三，法治的重点在于法治政府建设，要求权力应当严格按照法定权限和程序行使且追究责任。其四，法律服务构成了法治实践的重要支点。其五，法制宣传教育构成了法治环境塑造的一个方面。

党的十七大报告指出，社会主义法治国家建设的基本原则首先是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。其次，党依法执政，坚持“依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”。再次，作为公民意识的社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念应当得到进一步增强。因此，依法治国的关键在于全社会的法治观念，而核心要素则是法治政府。从法治理论的立场看，无论是对秩序的追求还是对权利保障的追求，法治都依赖于对权力的限制。简言之，党中央抓住了法治建设“牛鼻子”。

与党的十七大报告上述内容相呼应，十七届中央历次全会对加强法治建设作了具体部署。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，从法治政府建设方面提出了具体的安排。三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求推进农村治理的法治化。四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求提高党依法执政的能力，即坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”和解决“一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”的问题。五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在“推进行政体制改革”中要求加快法治政府建设，在社会主义政治文明建设中要求全面落实依法治国基本方略和加快社会主义法治国家建设。六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》则要求“依法治国和以德治国相结合”，这二者的结合点在于，“加强法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，提高全民法律素质，推动人人学法尊法守法用法，维护法律权威和社会公平正义”。

（四）社会主义法治体系

党的十八大报告指出，法治政府、司法公信力和人权保障是依法治国的关键，而人权是法治政府建设和司法公信力提高的根本目的。首先，依法治国要求“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。其次，党依法执政要求“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。其三，将法治作为治国理政的基本方式，要求领导干部必备“法治思维和法治方式”，且在深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定方面运用该项能力。其四，“依法治国和以德治国相结合”，党中央将“德”界定为“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”，既有“中华传统美德”又有“时代新风”。

党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，要求国务院组织机构在职能配置和运行方式方面法治化，从依法行政的角度加快法治政府建设，用法治思维和法治方式来推进法治政府建设。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求在国内贸易流通领域建设“法治化营商环境”；在政府职能转变方面要求建设法治政府；在社会治理方式改进方面“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，加强法治保障；在改革信访工作方面将“涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”，即建立“涉法涉诉信访依法终结制度”；在法治中国建设方面“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，既有维护宪法法律权威的制度安排，又有行政、司法改革的具体措施，还有人权保障的制度安排。简言之，该决定主张在宪法和法律范围内推进深化改革。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面阐释了党的法治观点。其一，中国必须“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”。其二，全面推进依法治国的基本原则是“依法治国、人民当家作主、依法治国有机统一”，是“依法治国和以德治国相结合”，是“从中国实际出发”。其三，决定出台了诸多的具体措施，如加强法治工作队伍建设等，保证全面依法治国的强有力推进。

党的十九大报告将“全面推进依法治国”确定为“新时代中国特色社会主义思想”的一部分，第一次将法治上升到指导思想层面。这表明，“全面依法治国”是未来工作的基本要求，不仅要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”，还要“建设中国特色社会主义法治体系”“社会主义法治国家”，发展“中国特色社会主义法治理论”，将“法治国家”“法治政府”“法治社会”作为一体来建设，将“依法治国”和“以德治国”结合起来，将“依法治国”和“依规治党”统一起来，提高所有国民的“法治素养”和“道德素质”。在两步走战略中，党中央要求在2035 年前实现“人们平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善”的目标。而今后五年的法治建设任务，则是一场“国家治理”的“深刻革命”，应当“坚持”并“厉行”法治，统一由“中央全面依法治国领导小组”来领导。

因此，无论是从法治的秩序功能，还是从法治的权利保障功能，抑或是权力限制的根本立场看，党的十九大报告均有非常明显的法治色彩。基于法治国家、法治政府、法治社会、法治观念、依法治国、社会主义法治体系、中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治理论、法治素养、依法治军、法治化、人权法治、法治中国、中央全面依法治国领导小组、法治文化、法治理念、法治保障、法治思维等语词，法治已成为一种话语，初步建立起了自身的话语体系。

四、“依法办事”及其话语内涵

“依法办事”始自1956 年9 月，董必武在党的八大所作的《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》讲话中提出的“有法可依，有法必依，依法办事是中心环节”的命题。[2]从董必武对依法办事的界定来看，“其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……其二，有法必依。凡属已有明文规定，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反”。[3]（P352）因为“不管哪一种法，也不管哪个阶级的法，它总是要贯彻实施的。如果有了法不能贯彻实施，即使最好的法也等于零”[4]。基于此，“依法办事”具有法治意义。

在党的层面，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》要求，“有关国家事务的重大决策”在“经过人大和政府通过法律程序变成国家意志”后，“党组织和党员都要严格依法办事”。首先，“依法办事”的主体是党组织和党员；其次，“依法办事”要求“有法可依”，即先将党组织有关国家事务的决策经法律程序变成为国家意志；最后，要求“有法必依”，即严格按照作为国家意志的法律操作。

在政府层面，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“各级政府都要依法行政，依法办事”。即“依法办事”的主体是各级政府及其部门，它是“依法行政”在1993 年的表达，强调各级政府及其部门在行政过程中严格依照法律办事。

在国家治理层面，党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》认为，“全体人民……依法办事，依法律己，依法维护自身的合法权益，善于运用法律武器同违法犯罪行为作斗争”。首先，“依法办事”的主体是“全体人民”，既包括党员领导干部，也包括一般民众。其次，“依法办事”既指依法律己，严格以法律来要求自身，根据法律预测行为后果并规范自身行为；又指利用法律来维护自身合法权益，特别是同违法犯罪行为作斗争，强调法律对于社会秩序与个体权利的保障功能。其三，“依法办事”的前提“有法可依”。其四，“依法办事”要求政府“有法必依，执法必严，违法必究”。

党的十五大报告在阐释依法治国时指出，依法治国是依法办事在国家治理层面的表述，反过来则是依法办事作为依法治国在具体问题和事务上的要求和表现，即依法治国是依法办事的必然和发展结果。报告还认为，“普法宣传教育”除“增强全民的法律意识”外，还应当“着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”。这种将依法办事作为领导干部能力的一个方面的提法，意味着它是领导干部的必备能力，要求领导干部在未来的学习与培训、工作中应当着重锻炼的一个方面，推动了领导干部学法、守法、执法和用法的决心和热情，是在领导干部层面推动法治的发展，对于法治国家的建设具有非常重要的示范意义。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，要求在农村搞好法制宣传教育及农村基层干部培训，“使农村干部增强法制观念和依法办事能力”。党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，则将“依法办事”作为建设有中国特色社会主义事业所必须的一种作风。

党的十六大报告两次提及“依法办事”，一是“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，二是法制宣传教育“尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力”。党的十六届三中全会公报在阐释宪法修改时认为，修改宪法必须严格依法办事。因为中国共产党和中国政府依宪执政，将增强宪法的权威和尊严，有利于法律统治的展开。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，在面对人民内部矛盾引发的群体性事件时，党员领导干部应当“坚持依法办事、按政策办事，发挥思想政治工作优势”。这是对“大闹大好”现象的一种否定，体现了一种法治思维和法治方式。它要求广大党员领导干部提高“依法办事能力”。从逻辑上讲，依法办事能力，一方面强调严格按照法律规定的要求办事，另一方面也要求在法律规定的范围内灵活运用多种手段和方式解决矛盾和纠纷。此后，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》、党的十八届二中全会通过的《关于国务院机构职能转变》均强调依法办事的落实。

在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，依法办事仍然是一个关键性的术语。首先，党中央认为依法办事既是一种存在于人头脑中的观念，又是一种能力，即只有存在依法办事的观念，依法办事的能力才会发挥其规范并约束人的行为的功能。从实践来看，依法办事与“知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象”相对立，严格依法办事需要消灭这些“知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象”。这要求“各级党委政法委员会要……带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”。其次，党中央决定，“在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。其三，“基层党组织……提高依法办事能力”。其四，“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，……促进依法办事，防范法律风险”。因此，从总体上看，党的十八届四中全会是将依法办事作为法治的资源在使用，即以依法办事来解释法治思维与法治方式的具体内涵。基于此，党的十九大报告不再提及“依法办事”，因为它已经内化入社会主义法治话语了。

依法办事无论是作为一种思维还是作为一种能力，是各级党组织和党员领导干部都应当具备的一项素质，对于发展工作、维护稳定、推进全面依法治国而言，具有非常重要的示范和引领作用，有助于防止决策过程中的法律风险出现。

五、中国共产党法治话语形成的规律分析

毫无疑问，中国共产党的法治话语始自对“文化大革命”的否定及其反思，在改革开放四十年的实践中，逐渐形成了具有中国特色的社会主义法治道路和法治理论，有一套属于中国的社会主义法治话语。从理论上看，这一形成过程有如下规律：

第一，它坚持社会主义性质。首先，它是在中国共产党的领导下展开理论与实践探索的。从宪法的角度讲，新修订的《中华人民共和国宪法》序言“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……坚持人民民主专政……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家”表明，中国共产党作为宪定执政党有义务领导全国人民展开法治话语的理论与实践探索。从现实层面讲，中国共产党作为我国执政党，基于执政的法律地位，它应当带领全国人民建设社会主义法治国家。其次，中国共产党是以“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导的政党，必然是坚定不移地走社会主义道路，因而以中国共产党为主导的法治话语也必将是社会主义的。

第二，它是由中国人民在实践中摸索出来的。首先，法治并非只是理论话语，而有其实践的品格。所谓法治，强调“国内的所有人以及机构，无论是公共机构还是私立机构，都应接受法律的约束，并且享有法律的利益，而法律则是公开制定的、公布之后生效的（一般而言），并且在法院公开执行的”[5]（P12）。即法治要求所有法律主体接受法律的约束，并以法院的公开执行为条件，它是“公正地尊重和保护每个公民的权利和自由，提供使人类精神能够自由而多样发展的条件”[6]。法治只有在实践中切实的保障所有法律主体的利益，也因此才能够获得世界的认可。[7]这应证了美国联邦最高法院大法官霍姆斯所说，“法律的生命不是逻辑，而是经验”[8]（P1）。其次，从上述分析来看，法治话语是在实践中逐渐生成的，因为该文献一方面总结法治实践的经验与教训，另一方面又不断提出新的法治实践要求。它是在中国共产党所主导的“改革开放”这一伟大工程实践中被不断总结的，是伴随着“摸着石头过河”与“白猫黑猫”论产生的。再次，从法治的人民性立场来看，它也必须是实践的。按照马克思主义的基本观点，人民始终是历史的创造者，那法治亦不例外。法治强调平等保护所有法律主体的利益即已表明，它需要在人民的利益受到损害的时候依靠人民的起诉实现对他们的保护。因此，作为中国共产党的法治话语，它有着极强的人民实践性。

第三，它以安定性为核心。首先，按拉德布鲁赫对法律理念的界定，其由安定性、正义性与合目的性组成。[9]法律被遵守，社会秩序才能得到保证，法律的目的才会实现，故而法律的安定性是法律存在并作为秩序稳定的一个重要因素。“如果谁都不能确认什么是正确的话，就需要有人来确认什么是法所应有的。这样，如果被制定出来的法根据具有权威的一个权力的命令应该完成消除相互对立的法律观抗争的任务的话，法律的制定就必须属于对于所有抵抗的法律观也能够贯彻自己的意思的权限。因此，法的实在性就不仅仅成为了其效力的构成要素，甚至成为了法的正当性的前提”[10]。故而，法治的一大目标即是实现社会秩序的稳定。其次，从历史心理学的角度讲，中国古代王朝兴亡更替的背后，固然有其超稳定结构的一面[11]，也有民众对秩序的渴求。黄炎培1952 年与毛泽东谈话的实质，即是民众对秩序或者说长治久安的期待。[12]再次，“稳定”尤其是政治稳定始终是世界各国政府普遍关心的问题，尤其是在文明转型时期。因此，现代化研究学者亨廷顿曾将政治稳定作为核心议题来研究。[13]（P1）而作为执政党的中国共产党首先需要稳定自身的执政地位，即需要以稳定为前提发展经济、政治与文化，无论是低水平的稳定还是高水平的稳定，稳定都构成了社会发展的一种重要条件。最后，中国共产党立基于稳定的发展来实现自由、平等与正义。以党的十四大报告的观点讲，社会政治谋求“稳定”，而经济则谋求“发展”；“团结稳定的政治局面”是以“经济建设为中心”的改革开放为前提，而以“经济建设为中心”的改革开放则有利于巩固政治局面的团结与稳定。按党的十九大报告的观点，则是“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”。简言之，自由、平等与正义的实现依赖于发展，而发展则依赖于秩序的稳定，通过法治来构建稳定秩序。

第四，它具有连续性。首先，中国共产党的法治话语续接了法治的“商鞅难题”，即《商君书·画策第十八》“国皆有法，而无使法必行之法”[14]（P152）。而为了解决该难题，历代士人都试图限制至高无上的君主权力，包括“格君心之非，重视太子、储君的教育，推崇祖宗之法”，“还有相权、御史、谏官、言官、史官以及整个官僚体系对君主的牵制”[15]。但是，这些限制都不足以保证“法之必行”，即“宗教、法律和制度虽然束缚君主，使他们不能完全任意行为，而就两千年中大势看来，它们的效力事实上并不久远重大，不足以动摇专制整体的根本……史书所载废长立幼、封赏无功、诛杀过罪、更动官制、横增赋役一类的乱政苛政，那有法律上的根据”[16]（P74-75）。在近代，梁启超找到了良方，“君民共守之宪法是已，而举其实必赖国会”[17]，而“欲法治主义言之成理，最少亦须有如现代所谓立宪政体者以盾其后”[18]，即需要一部君民共守的至高无上的宪法、民选的国会或议会制度、立宪政体，三者缺一不可。担负着中华民族伟大复兴使命的中国共产党，它毫无意外的承担了这项消解“商鞅难题”的工作。其次，从改革开放以来的文献看，中国共产党始终坚持“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”[1](P39）；从中国共产党与全国人大的关系来看，它通过组建以中国共产党员为主的全国人大主席团的方式在领导全国人大的运作，并通过设立全国人大常委会党组的方式在领导全国人大常委会的日常工作，确保通过这一最高权力机关使其执政党意志合法的成为国家意志；从宪法修改的历史来看，中国共产党通过全国人大常委会党组连通中共中央与全国人大常委会，使其宪法修改建议按照宪法规定的程序进行。简言之，中国共产党以实践方式在消解“商鞅难题”。再次，从上述“法制”“法治”“依法办事”话语的梳理来看，中国共产党法治话语的形成是连续而“内生”的。一方面是法治概念从法制概念中孕育并分离出来，另一方面则是法治概念吸收了依法办事的内涵，即法治概念并非凭空产生，而是建立在有关法制概念与依法办事概念基础上的，有其特定内涵。

第五，它具有发展性。首先，从马克思主义政治经济学角度看，经济基础决定上层建筑。在中国法治话语的发展过程中，是社会主义市场经济的发展推动了中国法治及其话语的发展。从其发生学角度看，党在十四大报告中提出“建立和完善社会化足以市场经济体制”后，党的十五大报告才提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，即“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世界的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，……建设社会主义法治国家”。其次，从中国共产党的立场讲，它始终代表中国最广大人民的根本利益。而人民根本利益的保障依赖于法治，它允许人民在利益遭到侵犯的情况下请求国家帮助，即以其权力限制、秩序安定为基础保障公民权利，是在法律统治的意义上代表最广大人民的根本利益。因而中国共产党是在代表人民根本利益的立场上认同并不断发展法治。再次，从文化角度讲，中国共产党一方面要带领人民实现中华民族的伟大复兴，另一方面则要代表中国先进文化的发展方向。这两者都同时指向了文化自信，强调“以马克思主义为指导，坚守中华文化立场，立足当代中国现实，结合当今时代条件，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化”[1](P41）。而法治作为一种价值，在“商鞅难题”的意义上是民族的，在限制权力并维护社会秩序的意义上是科学的，在保障公民权利的意义上是大众的，因而它是中国共产党必然追求的一种价值。最后，从理论与实践的立场讲，中国学术界无论是在上世纪八十年代法治起步时以“人治与法治”之争来倡导法治，还是在当代通过关注法治理论及其实践问题来推动法治，都展现了主流学术对于法治实践的知识贡献，为中国共产党法治话语的发展贡献了力量。总之，无论是基于经济、政治、文化抑或是理论学术，法治在中国均有强大的推动力，始终在不断发展。

[注 释]

①这三篇文献分别是程燎原的《清末的“法治”话语》，《中西法律传统》2000 年版；喻中的《新中国成立60年来中国法治话语之演进》，《新疆社会科学》2009 年第5 期；张斌峰与侯郭垒的《当代中国法治话语的修辞演变——法治话语的历史理性之探究》，《理论与现代化》2016年第1期。检索时间：2017年11月2日。

②因为中国共产党的领导集体既是少数服从多数的党委集体领导制度，又是贯彻民主集中制的领导制度，还是实行集体领导与个人分工负责相结合的领导制度。简言之，能够代表中国共产党的肯定并非个人，而是整个领导集体，因而其文献在党内应当是最具权威的。根据2017 年版的《中国共产党党章》第10 条第3 款之规定，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”。因此，改革开放以来历次全国党代会及中央全会的文件，本文界定为中国共产党的全国代表大会和它所产生的中央委员会会议所通过的文件。本文所用文献，皆来自于“中国共产党历次全国代表大会数据库”[D/B]http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index.html,访问时间：2017年3月1日。

③关于法治概念的表层结构和深层结构的分析，可参见程燎原，《先秦“法治”概念再释》，《政法论坛》2011年第2期。

④关于法治的法律统治内涵，可参见[美]塔玛纳哈著，《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第141—160页。