巨变时代的基层治理轨迹

吕德文

如果以“问题”意识为导向，很多人容易将基层治理面临的挑战当成是社会溃败的证据。但只要实事求是地回顾更长一个时期的社会变迁历程，就会发现这是一个误判。

远的不说，哪怕是在20世纪90年代，社会暴力发生的范围和烈度，或许要远高于21世纪之后的中国吧？在城管部门调研时，那些老队员们并不讳言当年“暴力执法”的常规化问题。更为典型的是，最近20多年警察执法的文明进程，堪称波澜壮阔—吊诡的是，恰恰是执法机关规范化程度不断提高的同时，对城管、警察等街头执法部门的舆论抨击迅速升级。

如果用传统中国治理的话语来衡量，过去几十年时间，城乡中国的治理轨迹很难用“治乱兴衰”来形容。真实的图景或许是，基层社会实际上是逐渐走向“治”的，个体暴力以及国家权力都受到了严格控制；但人们却越来越容易感知到暴力事件，以至于“这个社会很乱”成了时代标签。

出现这一悖论，也许是和基层社会正在经历的现代性转型有关。客观而言，今日中国城乡治理的某些突出问题，尤其是基层暴力泛滥问题，主要是城市化进程的产物。笔者曾将20世纪以来的社会暴力的爆发，称作是“城市暴力兴起大事件”。这是因为，最近20年的暴力发生的场域主要是在城市空间，且暴力发生机制亦迥异于熟人社会内部的暴力问题，它缘起于陌生人社会的不信任，嵌入于国家治理实践中。因此，某种意义上，城市暴力或多或少地会与争议性政治有关。

简言之，现代国家很难再以“仲裁者”的形象出现，往往本身就是社会争议中“议价者”，需要和风起云涌的社会力量争夺社会控制。故而，一方面，农村的地方性规范逐渐解体，基层社会的争议者不断援引正式权力，出现了“迎法下乡”的过程；另一方面，城市街头被各种力量侵占，市政权力被迫积极介入街头空间的治理。不幸的是，无论是城市还是农村，国家权力都面临了如何重构社会和文化网络，并实现治理有效的难题。在这个意义上，失去了共同体保护的每一个个体都自我感觉失去了安全感，每一个暴力事件都在刺激人们的感知，成为一种心理体验。

也许，回望过去是解释当下的一个好的路径。过去的20年时间，中国城市化率以平均每年一个百分点的速度迅速增长，在短时间内完成了从“乡土中国”向“城乡中国”的转型。非常有意思的是，尽管在这期间中国的基层社会出现了一波城市暴力兴起的大事件，但总体上保持了社会和政治秩序的稳定。某种意义上，这颠覆了亨廷顿悖论：现代性带来稳定，现代化却滋生着动荡。毋庸置疑，这一结果，是因为中国的城乡治理有其独特资源和路径依赖。

简单说来，在国家治理现代化牵引下，基层社会的治理越来越有法治化、社会化、智能化和专业化导向。但非常有趣的是，一些行之有效的治理傳统仍然在发挥重要作用。比如，中国历来有简约治理的传统，当前的城乡治理仍然使用当量的半正式行政人员，一线行政亦采取非正式策略。并且，行政理性化过程并未弱化行政体系内部的动员，恰恰相反，运动式治理的常规化程度逐渐加深。

人们往往习惯于从负面去看中国治理传统的不适应性，也寻找各个治理传统之间的冲突性，却忽视了一个可能性：恰恰是多种治理传统的存在，为治理转型提供了制度选择空间。这么说来，事情没有那么糟糕；所谓的现代性转型，也并非线性发展，很可能是多种线索叠加的结果。