社区股份合作公司改革方向和路径探析

谢志岿

股份合作制的前身多是农村社队，是以农村集体土地为基础，以身份和地域为资格和条件形成的经济组织形式。深圳是最早在农村实行股份合作制的地区之一。从1980年代开始，为适应城市化和产业发展，深圳将农村集体经济改造为股份合作经济，至今已走过了30多年的历史。股份合作制有利于维护城市化过程中农民的权益，对促进原农村地区经济发展和社会稳定发挥了积极作用。①产耀东：《深化改革 规范发展 推进稳步转型——以西乡街道为视角浅析社区股份合作公司的改革与发展》，《特区经济》2010年第2期。但目前股份合作经济也出现了诸多问题，加强股份合作公司治理，是改革发展面临的一个重大课题。当前，关于加强股份合作公司治理有各种主张， 其中一种主张值得引起特别的讨论，就是仍然期望依赖股份合作制这一企业组织形式来解决股份合作公司目前面临的种种问题。本文认为，股份合作制本身与现代企业制度存在内在的冲突，它可能难以担负起这一使命。本文在长期调查研究的基础上，将对当前关于股份合作公司的一些改革主张可能存在的风险进行辨析，并对股份合作公司改革的终极方向与当前的重点工作提出思考。以深圳股份合作经济为案例的研究，也将为不同发展阶段的股份合作经济发展提供有益的借鉴。

一、股份合作制是一种相对落后的企业制度，以巩固这一制度为方向的改革难以为继

相比于传统农村集体（社队）经济，股份合作制无疑是一种进步，但是，相比于传统的城市集体经济，股份合作制在产权设置和经营管理上则要显得更为落后。①传统的集体经济，一般都有自主经营的产品或服务，在竞争的环境下都比较注重经营效益，人才和经营能力较强，管理也相对规范高效。这种落后，注定了其发展中存在的各种问题。其一，股份合作制难以解决其经营效益问题。股份合作公司基本上跳不出物业经济的窠臼，物业经济发展存在与生俱来的天花板。在物业开发达到极限后，公司的收入增长也就达到了极限。另一方面，股份合作公司高企的管理费用（人员薪资和经营管理费用等管理支出与主营业务收入的比率多年来一直高达70%左右）②深圳市福田区福田街道办：《关于股份合作公司改革和发展的思考》，《城市化与股份合作经济发展研讨会文集》2002年7月。以及贪污浪费现象，会加剧其经营困难，注定企业的经营效益和分红难以保障和持续。其二，股份合作制难以生长出“现代企业制度”。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学是现代企业制度的核心特征。以土地为基础，以地域和身份为条件，以封闭和血缘宗族关系为基础的股份合作制，在产权设置和管理上与现代企业制度均存在内在的冲突。③查振祥：《深圳市城中村集体股份合作公司变革研究》，《特区经济》2008年第5期；叶文香：《浅谈深圳集体经济组织的发展与改革》，《当代经济》2014 年第20 期；伍凤兰、郭启华：《深圳社区股份合作公司治理结构缺陷的原因分析》，《特区经济》2004年第12期。保留目前的股份合作制，就难以建立现代企业制度；反之，建立现代企业制度，就不能将股份合作制作为公司的核心架构。其三，股份合作制难以从根本上解决管理层的道德风险和腐败问题。股份合作制管理层一般都具有深厚的地缘和家族关系背景，是一种以传统的初级社会关系而不是现代契约关系为基础形成的治理结构。这种治理结构，难以建立起规范的管理，而股民也往往难以及时发现和制止管理层的道德风险和腐败问题。④杨巨帅、王保红：《深圳深入治理社区股份合作公司腐败问题——全程监管守好集体家底》，《中国纪检监察》2017年第7期。

总之，作为一种相对落后的企业组织形式，股份合作制注定难以支撑其长远发展。实际上，自股份合作公司成立以来，深圳对股份合作经济发展即进行了大量探索，包括鼓励股份合作公司开展多元化经营、改善股份合作公司治理等等，⑤宋晓东：《深圳社区经济转型发展的模式探讨》，《特区实践与理论》2012年第3期。但全市上千家股份合作公司，除了少数取得了一定的进步外，真正超越物业经济、成功实现多元化经营或者在经营管理上成功建立现代企业制度的公司，可谓凤毛麟角。事实证明，围绕巩固股份合作制的改革，不可能根本解决股份合作公司发展中存在的问题，也不可能真正建立起现代企业制度。因为股份合作制难以承载起引领股份合作公司发展的使命。根本解决股份合作公司问题，最终有赖于消解股份合作制这一制度本身。

从我国市场经济体制改革的历史经验来看，过去集体经济在我国经济生活中占有相当的比重，在市场经济体制改革的过程中，传统的集体经济一般都进行了市场化、股份化的改造，那些没有成功进行产权和治理结构改造的集体企业，无论曾经多么风光，都很难在激烈的市场竞争中立足，基本上都走向了没落。作为一种比传统的城市集体企业更为落后的企业组织形式，我们不能指望股份合作制本身能够引领股份合作公司走向持续的发展与繁荣。

股份合作制的消解，有两条路径。一是对股份合作公司进行现代企业制度的改造，通过产权和治理结构的根本变革，引导股份合作公司逐步走向现代企业制度，这是股份合作公司发展的理想状况。二是解散股份合作公司。对难以建立现代企业制度或经营不佳的股份合作公司，在清产核资的基础上，允许乃至引导其按照相关公司法规解散。股份合作公司的资产主要是不动产，股份合作制消解的具体实现路径是在适当的时机，将公司主要资产进行清理核实后分配给全体股民，而不再由公司持有。具体而言，可以城市更新为契机，在城市更新过程中，在尊重股民意愿的基础上，引导股份合作公司将公司除村落宗祠、⑥股份合作公司解体后，村落宗祠及少量留用公共物业可成立村落宗亲会之类社会组织管理，以留住原住居民的乡愁。公共服务设施和少量留用物业外的主要资产整体转让给政府或大型开发商，再由政府或开发商以实物、货币、股权和保险资金（替代股份合作公司代缴社保等福利功能）的形式，全部兑现给全体股民，股份合作公司这一组织不再保留。通过逐步消解落后的股份合作制，一劳永逸地解决股份合作公司存在的问题，使城中村在经济、社会、城市建设和管理各方面彻底融入城市，也将政府从股份合作公司无休止的内部纠纷之中解脱出来。①谢志岿：《村落向城市社区的转型》，北京：中国社会科学出版社，2005年，第312页。这可能是难以实现向现代企业制度转型又经营困难的股份合作公司的最终出路。

二、对当前股份合作公司改革一些具体主张的讨论和评估

当前，对股份合作公司改革提出了种种政策主张，涉及股权改革、公司治理、政府监管等各个方面。②宋晓东：《深圳社区集体经济存在的问题及改革》，《特区实践与理论》2014年第3期；孙宝强：《社区股份合作公司需以改革激发活力》，《深圳特区报》2016 年12 月20 日，第B10 版；刘建柱：《宝安区社区股份合作公司治理研究》，http://www.bajj.gov.cn/gcsk/lltt/201102/t20110225_361146.htm。这些主张有的对解决股份合作公司问题有一定作用，有的则可能造成新的问题，需要审慎推进。这里重点对一些代表性主张进行讨论和评估。

（一）关于股份合作公司的股权改革

1.关于给股份合作公司增量人口配股的问题

主要主张：针对当前股份合作公司合作股僵化，新增人口（包括新生代、户口回迁人员和户口迁入本村的股民配偶及其子女等）配股要求强烈这一现实，分别情况给予其配股。③黄基昌等：《关于促进深圳市社区（原农村）股份合作公司股权改革的提案》，http://www1.szzx.gov.cn/content/2017-12/30/content_18222910.htm。

本文认为，对增量人口配股将带来诸多问题，必须十分慎重。第一，初衷和依据。建立股份合作公司的初衷是解决征地后原农村集体组织成员的生计问题。按照1958年和1982年国家征地条例，征地需要解决被征地方的非农就业指标（吃国家粮），在快速城市化和经济市场化的背景中，深圳无力解决如此众多被征地农民体制内非农就业，于是采取了留地和建立集体经济组织（股份合作公司）的安置办法。这是在当时历史条件下的权宜和合宜之举。在城市化完成十数年后新出生和成长的人口，已经完全属于城市人口，理应像其他城市居民一样，通过有机融入城市实现就业，没有理由再依赖非城市化的途径，即依赖农村集体经济组织就业或维持生计。从股民的资格依据来看，股份合作公司股民的身份来源于股份公司成立之初的农民身份和集体土地资格。城市化后，新增长的人口，没有了农民身份，也没有了与他们身份相联系的农村集体土地，因而也没有了再获得农村集体土地的资格。

第二，公平问题。对增量人口配股，会给增量人口带来利益，但是会稀释（事实上是侵占）家庭增量人口较少的股东的股权，损害这一群体的利益，可能形成新的矛盾。

第三，配股后患。给增量人口配股后，存在的后患或风险至少有三个：一是股权稀释后的分红风险。股民人数增多后，股份合作公司的分红压力更大，使朝不保夕的分红更加难以为继，分红减少随时会激化股份合作公司内部矛盾。二是循环配股，永无休止。原住居民人口的更替变化是持续不断的，解决了这批增量人口，往后年年都会有各类新增人口，那股份合作公司每年都要配股？因此，给增量人口配股的先例一开，将使股份公司陷入无休止的股权争议和配股争议中。三是经营风险。分红压力增大，将进一步恶化、异化股份合作公司的经营行为和经营状况，给股份合作公司带来危机。

2.关于募集股的开放问题

主要主张：为解决股份合作公司股权的封闭性，向社会公开募集股份。

主要问题：这实际上是一个很难操作的改革。如果按照较市场估值低得多的价格对全社会募集股份，股份合作公司的现有股民可能不会同意，同时也存在损害现有股民利益的问题；但是如果完全按照股份合作公司现有资产的市场价格对外募集股份，有资金的企业和个人大概也不会愿意投资这类由村民控制、管理极不规范的公司。而没有足够的社会投资，股份公司股权和管理的封闭性就很难被打破，所谓的开放股权就是一句空话。

3．关于集体股的股权虚置问题

相关主张：由社区综合党委等组织代行集体股股权，解决股份合作公司集体股权虚置问题。

主要问题：一是依据问题。股份合作公司集体股属于股民集体所有，由社区综合党委之类的组织代行股权，没有依据，也容易导致股份合作公司抵制。二是经营效率和责任问题。社区综合党委会构成对股份合作公司的牵制，导致股份合作公司经营的独立性降低，影响股份合作公司经营效率。同时，无论经营好坏，社区综合党委都难以对股份合作公司负责，如果因为社区综合党委导致经营失误，社区综合党委也担负不了责任。三是可能的腐败问题。社区综合党委负责股份公司的事项，也可能形成新的利益关系，造成新的腐败，等等。这些都是需要考虑的问题。

（二）股份合作公司治理层改革主张及其问题

相关改革主张主要有：（1）健全完善股份合作公司治理班子。针对当前股份合作公司董事会、经理班子、集体资产管理委员会、监事会等交叉任职，管理不规范，难以各司其职的现状，提出将董事班子、经理班子、监事班子、集体资产管理班子分开设置，使之各司其职，各负其责。（2）针对股份合作公司治理层动力不足，提出业绩导向的薪酬激励制度。（3）针对股份合作公司治理层存在的缺乏制约和腐败等情况，提出股份合作公司治理层任期不超过2-3届的建议等。①宋晓东：《深圳社区股份合作制企业的改革路径》，《特区实践与理论》2011年第3期。

这些主张或许可能改善治理，但是，问题也很明显。（1）大幅提高公司管理费用率，降低分红水平。股份合作公司管理层目前采取交叉任职，管理层人数一般都在10人以下，对于规模不大，利润不高的股份合作公司而言，这是一个比较精简的安排。如果每个班子都配齐人员，即便每个班子仅配备5名成员，均会导致公司管理层人数大幅膨胀，从而大幅增加行政运营成本（估计每个公司至少增加数十万甚至逾百万管理费用），势必直接导致股份合作公司分红大幅减少，这是股份合作公司难以承担的，也是股民所不能接受的。（2）短期经营行为。将管理层薪酬与公司业绩挂钩的主张，可能助长管理层在任期内通过短期经营行为（杀鸡取卵）而获得高额报酬的做法，这对股份合作公司的长期发展和股民利益存在潜在的威胁。（3）经营持续性、稳定性问题。股份合作公司是企业，不是官僚机构，任期制可能导致短期行为，也可能影响股份合作公司经营的持续性。一些旧改项目动辄十年八年，频繁的换届，不利于股份合作公司的持续经营。事实上，国有企业和私有企业管理层一般都没有任期限制。

（三）加强政府对股份合作公司监管的主张及其问题

相关主张：建立健全市区股份合作公司监管机构，从行政上全面加强股份合作公司人财物管理等。

存在问题：（1）政企关系困境。股份合作公司是企业，按照相关公司法规进行管理，在市场经济体制改革和政企分开的背景下，除了完善游戏规则，政府对股份合作公司监管的空间有限。为什么管、管什么、怎么管等问题，都需要予以明确，但并没有充分法律依据。政府对集体企业的监管，要么可能构成对股份合作公司不适当的干预，要么可能会遭到股份合作公司拒绝。（2）负担困境。为了取得股份合作公司支持，当前区级股份合作公司管理机构的管理多是以“扶持”换“支持”，客观上增加了政府财政和管理负担。（3）责任困境。通过改革股份合作公司治理、党建、政策扶持、改进财务管理、完善资源交易平台等方式，加强对股份合作公司的监管。这些措施对改善股份合作公司治理具有一定作用，但也导致政府与股份合作公司的关系过于密切，既影响了股份合作公司的自主经营，也使得政府深陷股份合作公司内部经营管理造成的民事纠纷的泥潭中，使政府难以从中脱身，成为公司经营行为的最后买单者或兜底者。

（四）对股份合作公司资产进行信托经营及其问题

主要主张：针对股份合作公司落后的管理，通过将股份合作公司的资产（物业）委托给专业公司进行经营管理的办法，提升股份合作公司的经营效益。

这一思路很难行得通，原因如下：（1）多数股民都在本股份合作公司就业，信托经营会导致管理层和员工均失去工作（一般而言，信托经营方不会雇用村民）。（2）与信托理财等不同，股份合作公司资产主要是物业，信托经营的专业公司在经营上并没有多大优势，反而需要股民负担高额的管理费用。（3）股份合作公司的土地和房产多数都不具合法手续，专业机构短期内开展市场化运营的空间有限。因此，信托经营总体上难以为股民带来更多的收益，反而需要股民承担额外的信托成本，甚至还需承担其他的经营风险。一般而言，股份合作公司也不会同意如此安排。

（五）关于股份合作公司土地遗留问题和城市更新的容积率问题

相关主张：落实股份合作公司返还用地，提高股份合作公司城市更新的容积率。

主要问题：（1）固化物业经济发展路径。留地安置是城市化初期解决农民生计的安排，如今仍然采取这一办法，会强化村民在生产关系上依然依赖土地而不是城市社会分工，不利于村民融入城市。在深圳土地紧缺的情况下，宜通过非土地补偿的方式解决股份合作公司的土地返还问题。（2）加剧城市病。目前全市各区城市更新过程中存在的突出问题是碎片化、高容积率和配套严重缺乏，原特区内城市更新项目容积率普遍达到了10倍左右。这种高容积率的城市更新模式有可能会加重城市病，而不是缓解城市病。因为城市更新会将目前的低收入人口置换为高收入人口，从而极大地增加片区的车辆数量和公共服务需求，令已经捉襟见肘的城市交通和教育、医疗、文体、养老、青少年及其他各类公共服务面临更大压力。如果不把交通问题和各类公共服务问题预先解决好，高容积率、碎片化的城市更新模式可能会使城市进入一个更加拥挤并且没有回旋余地的境地，更新后的城市整体人居环境质量可能进一步恶化。

（六）关于股份合作公司承担社区管理的问题

相关主张：目前股份合作公司承担了社区治安、卫生等社会管理事务，应该实行政企分开，使股份合作公司从这些事务中解脱出来，减轻股份合作公司负担。

对股份合作公司政企分开问题存在误解。股份合作公司作为业主单位和以物业开发、租赁为主业的企业，负责区内的保安、卫生事项，是其本职工作。按照《深圳经济特区社会治安综合治理条例》《物业管理条例》《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》的规定，社区（小区）内部的治安、环卫等物业管理类型的职能均由业主、土地所有者或相关权益人负责（谁受益、谁管理），社区（小区）外部的公共区域的社会管理，则由政府负责。因此，作为社区土地的实际使用者和物业的拥有者、作为私房业主代表者的股份合作公司，理应是社区（小区）内部保安、卫生、园林绿化工作事项的责任人。如同住宅小区、工业园区由其业主负担的物业管理不属于行政事务一样，股份合作公司负责其物业范围内（含其股东私建住房）的保安、卫生等事务，本质上也属于物业管理事项，而不是通常所说的行政事务。如果股份合作公司及其股东只负责开发物业和收取租金，而不负责其物业范围内的保安、保洁，反而是其失职。因此，股份合作公司承担其用地范围内的物业管理事项不属于政企不分，以政企分开为理由将物业类的保安、保洁事项从股份合作公司剥离出来，实际上是对“政企分开”的一种误解。而由公共财政负担村改居社区内部物业的保安、保洁等物业类管理事务，在体制上是不合理、不合法、不应该的。当然，对于经营困难的股份合作公司，政府可以在明确责任的前提下，给予这些社区在保安、保洁管理上的扶持，以保障这些社区的正常秩序。股份合作公司负责具体的社区（小区）保安、保洁范围，以土地和房屋权属关系的地理边界确定。

基于上述改革主张可能存在的风险与问题，对股份合作公司的改革要十分慎重，否则，将来制造的矛盾和问题有可能超过它所能解决的矛盾和问题。

三、当前股份合作制改革的重点：改善公司内部治理结构和治理方式

解体股份合作制，建立现代企业制度是股份合作公司改革的最终方向。但目前多数股份合作公司经营状况尚可，问题尚不突出，村民对股份合作公司还有一定的依赖。因此，在终结股份合作制的机会窗口（如城市更新）开启之前，改善型改革仍然是必要的，以解决股份合作公司目前面临的一些问题和诉求。

（一）改善股份合作公司治理

除了继续完善现有的管理措施（包括资产交易平台、企务公开等等外），重点可加强如下工作：

改革股份合作公司决策体制，真正落实股东的决策权。当前股份合作公司在管理上最大或最根本的问题是管理层控制了公司事务，股东难以参与公司的重大决策。按照《深圳经济特区股份合作公司条例》规定，目前股份合作公司的决策机构主要是公司股东代表大会和董事会，但股东代表大会的周期是每年一次，董事会的周期是每半年一次。如此规定，使得其他股东甚至普通董事很难影响到公司的日常经营行为，公司权力基本控制在董事长等少数人手中，由少数人说了算。作为社区股份合作公司，股民数量不多，完全可以进行直接管理。因此，建议建立完善股份合作公司重大决策细则，加强股民直接参与管理的制度安排，将股份合作公司的权力重心放在股东大会，其次是股东代表大会。公司重大决策和重大开支事项，必须经由全体股东大会审议表决，以改变当前股份合作公司管理层自由裁量权力过大导致的腐败和经营失误问题。通过将公司重大决策权落在股东大会或股东代表大会，真正落实股份合作公司的一股一票权。由股东通过股东大会作出的决定，责任在股东自己。即使出现失误和经营问题，股民也没有理由像过去完全由董事会决策时，动辄就找政府解决。

研究制定更详细的股份合作公司管理层权责清单。在强化股东和股东代表对公司事务参与的同时，进一步明确董事会和经营班子在公司事务决策和开支方面的权责边界。

加强股份合作公司财务和公章管理。股份合作公司财务和公章管理不够规范，为股份合作公司管理层的一些违规行为提供了方便，尤其是股份合作公司相当多的资产没有合法手续，大量资产交易均未经由公共资源交易平台而是通过私下交易渠道进行，研究完善股份合作公司的财务和公章管理办法，对限制管理层滥用权力，遏制腐败行为具有重要作用。

（二）引导股份合作公司因地制宜完善股权设置，解决股权争议

股权设置本质上是股东的利益安排，是股民内部的民事行为。无论集体股改革、合作股的流通转让还是募集股的操作办法，均应由股东大会以少数服从多数的原则（如三分之二多数）自行决定，政府可在政策法规方面做原则性的规定和引导，但不宜进行硬性规定。前面已经分析，股份合作公司是在社队经济基础上建立起来的，合作股的资格是与特定的身份和条件相联系的，这些条件限制有其历史合理性，不宜轻易改变，否则，可能会引致新的更多的矛盾。当前股权改革的重点之一是制定好存量合作股的流通转让制度，也就是解决存量合作股的固化问题，以保持股份合作公司活力。存量合作股的流通转让，应充分尊重和体现持有人的权利和意愿，具体而言，可由持有人以法定形式优先在其家族范围内决定其股份的代理人和承继人（1人或多人），以此实现合作股权利的转移。总之，要本着尊重历史、尊重法律、尊重市场规则、尊重大多数人利益的原则，推动股份合作公司的股权改革。

（三）理顺政府与股份合作公司的关系

政府与股份合作公司需要保持较为良性的关系。股份合作公司掌握了大量土地资源，政府在征地拆迁和城市建设中需要取得股份合作公司的支持。政府要关心支持股份合作公司的发展，必要的时候，政府可通过完善政策法规、给予一次性的项目和经费扶持的办法，引导和促进股份合作公司发展。

遵循市场规则。政府不应过多直接介入股份合作公司经营管理事务，一方面发挥股份合作公司的主动性，一方面避免政府成为股份合作公司民事行为的背锅者。

保障股份合作公司及股民的合理权益。一是妥善解决股份合作公司的历史返还用地问题。基于建设用地严重匮乏、政府财政资金较为宽裕和降低股份合作公司对土地的依赖的考虑，建议通过货币化或实物折价补偿而不是返回土地的办法，解决股份合作公司返还用地历史欠账问题。即将需要返回的用地进行合理估价，然后以货币化或者实物（商品房）的方式赔偿给股份合作公司，也可以按照所占份额，由政府直接赔付给股民。二是继续给予股份合作公司适当的扶持。在明确由股份合作公司下设物业管理公司作为社区内保安、保洁等物业类管理主体的前提下，政府可视社区经济发展水平，对村改居社区物业管理予以差别化扶持。对居民人均可支配收入（综合计算房租收入、分红收入、工资收入及其他收入）超过深圳市人均可支配收入水平的股份合作公司，由业主居民全额负担物业管理费用，政府可通过非经常项目的形式，对这些社区（股份合作公司）予以扶持。反之，政府给予适当的物业管理费补贴，以维持其物业管理工作的开展，在股份合作公司股民收入达到或超过全市居民人均收入水平时，逐渐终止补贴。加强对股份合作公司经营管理层的指导和培训，加大对股份合作公司经济发展项目的指导和扶持，为股份合作公司发展提供必要的政策、资金和管理支持。