河北省大气污染法律治理机制研究
——以京津冀一体化为视角

贾 维

（唐山学院 河北唐山 063000）

1 问题的提出

2018 年中共中央出台了 《关于建立更加有效区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》），明确提出建立绿色协同一体化的区域发展理念，该理念强调区域发展需要打破原有藩篱，突出地区发展之间的协同性及一体化，而京津冀一体化作为三大国家区域发展战略之一，在区域协同发展中理应贯彻该理念，这就要求三地在制定各自地区发展政策时要与其它地区相协调。由于历史及产业问题的原因，河北省一直是大气污染较为严重的地区，虽然河北省花大力气进行治理，成果仍然是有限的。京津冀协同发展纲要提出了三地在区域一体化中的定位，河北省定位为生态环境支撑区，同时生态环保也是三地一体化优先发展的重点领域，河北省更应该加大大气污染治理的力度，“科学、有效的区域协同立法是营建京津冀区域和谐有序法治环境的首要突破点”[1]，而当下三地法律治理机制的不健全在一定程度上制约了污染治理。

2 三地一体化发展下河北省大气污染法律治理机制存在的问题

2.1 大气污染防治立法不一致

京津冀三地地处三个不同的行政区，按照现行的行政管理体制，各地对政策的制定有很大的自主权，主要是依据本行政区内经济社会发展目标而制定。北京作为首都，着力打造全国政治、文化、国际交往、科技创新中心，着力疏解非首都功能，必然存在产业转移等一系列的需求，而天津聚焦全国先进制造基地、航运核心等功能，河北主要建设物流、产业转型升级实验区、生态支撑区等。由于三地在经济社会发展目标及定位上存在一定的差异，这就导致在生态环境立法上存在不同，对大气污染的治理要求也存在差异。国家层面的立法比如《环境保护法》、《大气污染防治法》规定了重点区域协同立法，省级层面也有《大气污染防治法》的各种实施方法，包括三地立法机构存在着协调立法的一些机制，但是由于缺少更具有权威性的立法协调机构，使立法协调在现实实施中较难实现。大气污染治理是一个系统工程，涉及较多方面，比如标准、信息共享、公众参与等，在这些方面仍然存在立法不统一的情况。

2.2 大气污染联合执法有待加强

大气污染本身存在着扩散性强、污染源众多且不易确定等治理难题，在“大气十条”、京津冀一体化纲要及相关制度安排中要求三地联合执法，比如在2017 年出台《京津冀交通运输行政执法合作办法》等文件，但是联合执法仍然有待加强。首先，联合执法的范围有待扩大。大气污染源众多，移动污染源较难治理，但现行联合执法不能达到完全覆盖；其次，联合执法主体要进一步明确；最后联合执法的标准要统一。同时还需要加强相关配套措施比如违法信息的共享、联合执法队伍人员的统一培训及使用等。

2.3 大气污染案件纠纷解决不畅

首先，跨域立案工作推进力度有限。由于人员安排、技术支撑等方面存在滞后，立案工作进展不顺利；其次，跨区大气污染案件集中管辖制度落实不畅。大气污染案件的分散性特征，决定了这类案件涉案主体可能较多，地区较为分散，如果严格按照传统地域管辖制度来处理会带来诸多不便，这就需要三地在处理这类案件中有较为统一的标准。最后在审理程序的掌握、案件执行方面三地仍没有达到较为统一的效果。三地在跨区大气污染案件审理中的合作仍然有待加强。

3 京津冀一体化视域下河北省大气污染法律治理机制的完善

3.1 进一步推进一体化立法，实现有法可依

京津冀三地在大气污染防治中一体化立法是大气污染法律治理的前提。虽然三地在大气污染防治中形成了一定的立法协同，但是在立法的层级、机构的设置、立法内容重点项目的安排上仍然有差距。在立法重点内容安排方面，首先应更多关注减排标准的一致化上。由于大气污染源比较多，且相对分散，这就要求在减排标准上根据污染源进行科学分类，同时季节的变化也可能影响大气污染的强度，因此不同季节的减排标准也可能存在差异，切莫出现减排标准一刀切的情况，同时在制定标准时应当考虑到三地的经济发展水平的差异；其次，鼓励市场化减排。推进减排指标的跨省交易。京津发展的定位决定了其产业结构调整的方向，河北省作为产业承接方，虽然在承接京津两地产业转移中不是“囫囵吞枣”，但部分符合标准的排污产业仍然进行了转移，这就出现了在大气污染排放中京津的排放量减少，而这种减少可以通过碳排放交易的方式进行转移，碳排放交易的价格设定一方面应当符合市场对资源配置的基本要求，同时应该注意交易的价格在形成上体现出对河北省利益转移，因为河北省在建设生态支撑区的过程中做出了一定牺牲，需要进行补偿。

3.2 强化联合行政执法，形成执法新格局

基于京津冀三地协同规划纲要的不同定位，各地的利益重点也有不同。北京和天津作为直辖市，经济、社会、科技、创新等要素具有很强的吸引力，“虹吸”效应明显，这就使得河北省在各种资源要素的获得上具有先天劣势，但是河北省自身也存在着发展经济的强烈需求，这就会使河北在大气治理和经济发展上存在一定的矛盾。这种矛盾在大气污染行政执法中可能会出现比如选择性执法、柔性执法等情况。法律是一套从组织到行为、从静态到动态、从局部到整体用以降低交易成本，促进社会发展的制度系统[2]。三地一体化联合行政执法首先组织上应该有所保障，可以考虑在三地设立跨行政区的联合行政执法机构，其他省份试点建立的类似跨区环境督察中心可以成为很好的借鉴；其次，执法的标准应该统一，只要达到行政处罚标准应该刚性执法，杜绝选择性执法；最后，强化行政执法责任，试行责任终身制，对于侵害行政相对人合法权益等行为要严格追究责任。

3.3 畅通大气污染纠纷解决，落实污染者担责

现行大气污染纠纷解决方式有私益纠纷解决方式，即受害者通过提起侵权诉讼要求污染者承担侵权责任，另一种是大气污染公益民事诉讼，即法律规定的机关和有关组织提出，还有一种是由检察机关提起大气污染行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。在京津冀一体化大气污染纠纷案件解决中，这几种方式都可能运用到。问题的关键是当出现跨地区大气污染纠纷案件时，如何突破司法管辖区域实现纠纷的快速处理。由于司法管辖区域和行政区域是重合的，当出现跨区纠纷时就可能存在管辖争议，这种争议或是积极争议或是消极争议，这样就不能快速处理纠纷，可能导致大气污染纠纷解决时间长，而大气污染的扩散性不允许拖延时间，因此要建立一体化的审判系统。首先，要建立跨区专门法院，在各地抽调精干法官组成专门审理组织；其次，加强跨区一体化立案制度的落实，实现远程快速立案；再次，责任承担方式的创新。大气污染案件责任承担方式在侵权法、民法总则及最高院相关解释中多有提及，但在京津冀一体化背景下可以适当创新责任承担方式。通过畅通大气污染纠纷解决，真正实现污染者担责。

结语

河北省大气污染法律治理机制的建立有利于河北省生态支撑区的建设，同时对京津冀一体化治污也有巨大的促进作用。因此，这种机制的建立也成为区域大气联动治污的必然选择。