国际民用航空业碳抵消与减排计划综述

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

1 国际民用航空业碳减排的目标设定

航空运输的高速发展是当代世界经济全球化的一个重要特征。全球民用航空业支持超过6300 万个就业岗位，占全球GDP的3.5%。但我们必须正视，民用航空带给我们经济利益的同时，也导致了温室气体排放的激增与环境恶化问题。2016 年，民用航空业整体排放约8.14 亿吨二氧化碳当量，约占人为温室气体排放量的2%。作为应对，全球民用航空企业正在积极行动起来应对气候变化。2009 年，国际民航组织制定了三个雄心勃勃的全球性目标来应对气候变化影响。其一，从2009 年到2020 年，将航空飞行器的年均燃油效率提高1.5%，各大航空公司正按计划实现这一短期目标。其二，通过了碳中和增长目标，即将二氧化碳净排放量稳定在2020 年的水平。在全球范围内采取基于市场的措施（MBM）作为主体，并通过技术革新、可持续航空燃料、运营管理和完善基础设施等措施，来保障全球民航业能够实现2020年碳中性增长的这一中期目标。其三，到2050 年将航空业的二氧化碳净排放量减少到2005 年的一半。要实现这一宏伟目标，需要继续投资新技术和强有力的支持机制，并深度推广和应用可持续航空燃料。

2 国际民用航空碳减排的战略应对

国际民用航空业正在通过四个主要战略实现其长期、中期和短期的应对气候变化目标。首先，通过开发设计效率更高的飞机和发动机来大幅减少二氧化碳排放。采用新技术的民用飞机平均燃油效率比其所替代的机型高出了15-20%，一些机型已经在某些商业航班上使用了可持续航空燃料，将有可能减少高达80%的排放量。其次，采用新的运营管理措施使飞机燃烧更少的燃料。航空公司一直在投资轻型座椅和座舱设备，甚至用平板电脑取代重型飞行员手册。其他运营措施包括单引擎滑行、空转反推力和空中交通管制程序，以及机场连续下降和交通流管理，以防止不必要的空中滞留。再次，通过导航改进、更好地利用空域、简化飞机飞行路线来缩短飞行时间、优化机场布局，以便提高吞吐量和防止不必要的滞留。又次，通过技术升级、改良运营措施和更好的基础设施将提供长期解决方案，通过行业和政府之间的合作关系确保航空业的可持续发展。在其他措施完全生效之前，民航部门也需要一个基于全球市场的机制来填补缺口。

3 国际航空碳抵消与减排计划（CORSIA）的启动

2016 年10 月6 日，第39 届国际民航组织大会通过了一项全球基于市场的措施方案，以解决国际航空的二氧化碳排放问题。国际民航组织协议表明，航空业决心履行其承诺，并在实现国际减排目标方面发挥作用。国际民航组织制定的计划是一项全球性的补偿机制，称为“国际航空碳补偿和减少计划”（CORSIA）。该计划旨在帮助解决国际民用航空业的二氧化碳排放总量在2020 年之后达到有效控制。国际民航组织认为，CORSIA 的实施并非用于取代民航部门正在进行的技术革新、运营改善与基础设施升级，也不会影响到提高燃料效率作为减排的最优选项。恰恰相反，CORSIA 可以作为这些主要减排举措的补充选项，帮助全球航空业在短期和中期内实现应对气候变化目标。

近年来，世界各地都在应用碳定价工具（碳税或碳交易）来应对气候变化。但国际航班如若被纳入国家碳市场或被某个国家征收碳税，将会导致过高的实施代价和国际争端，欧盟航空碳市场就是一个鲜明的例证，而实施CORSIA 将避免在区域或国家层面对国际航空排放采取新的碳定价措施。CORSIA 中的市场手段是要求航空公司通过购买在其他地方减的自愿减排量来抵消其排放的行为。虽然碳抵消并不要求企业“内部”减少其排放，但它为那些减排潜力有限或减排成本过高的行业提供了一个有效的选项。自愿减排市场是全球、区域和国家减排政策的基本组成部分。几十年来，该机制一致推动碳市场合规和自愿减排发展，并继续成为支持应对气候变化行动的有效机制。CORSIA 计划中的碳抵消制度与国家碳市场所采用的总量控制与交易模式相类似，后者允许控排企业从其他公司或行业部门购买配额与一定比例减排量，而CORSIA 明确要求纳入的航空企业直接购买更具有明确减排价值的自愿减排量。此外，碳抵消方式也比碳税更有效，因为后者只要求企业为其排放支付费用，而不能保证支付的费用会导致任何排放减少。

考虑到各国的特殊情况和各自的能力，CORSIA 机制将分阶段实施。从2021 年到2026 年，只有自愿参加试点以及第一阶段的国家之间的航班需要履行碳抵消要求。截至2018 年3 月1日，已有73 个国家自愿加入。从2027 年起，所有国际航班都将受到抵消要求的制约，除了往返最不发达国家（LDC）、小岛屿发展中国家（SIDS）、内陆发展中国家（LLDC）和占国际RTK 数值不到0.5%的国家的航班，当然他们自愿参加的除外。然而，所有国家的民航运营商必须自2019 年1 月1 日起围绕其所有国际航班的排放量进行曝光，包括往返豁免国家航班也不能排除在外。

4 国际航空碳抵消与减排计划中的合格抵消项目

可以用作碳抵消的项目包括风能、清洁炉灶、沼气捕捉林业和其他减少或避免排放的项目。国际民航组织正在研究合格标准和碳抵消项目类型的评估程序，但这项工作尚未完成。

4.1 抵消项目的环境完整性问题

为了确保CORSIA 的环境完整性，国际民航组织理事会通过一份可用于合规的排放单位清单。委员会决定将由一个技术咨询机构提供建议通知，确保排放单位实现预期的二氧化碳减排。国际民航组织尚未采用的拟议标准是基于现有排放交易下普遍适用的原则以及公认的碳抵消认证标准。其中一个关键的要求是，作为抵消的二氧化碳减少量或移除量必须具有“额外性”。抵消还必须是不能逆转的永久性减排量。同样，产生抵消的活动不应导致其他地方的排放量意外增加。要量化抵消项目产生的温室气体减排效益，必须确定一个基线。减排将需要使用准确的测量、有效的协议进行量化，并进行审计。产生的自愿减排量需要建立跟踪单位流转的程序，并避免排放减少或重复计算，此外还需要有适当的保障措施来应对环境和社会风险。

4.2 抵消项目的充足供应问题

由于CORSIA 机制完全依赖自愿减排量来满足抵消要求，因此入选项目有必要提供足够的合格排放单位。根据国际民航组织估计，在2021 年至2035 年间，航空业将抵消26 亿吨二氧化碳当量，这个数字超过了清洁发展机制（CDM）下签发的或在自愿减排交易的自愿减排单位总量。为确保有足够数量的合格排放单位，项目运营商必须能够从现有的抵消计划和项目中获得广泛的符合国际民航组织资格标准的单位，同时国际民航组织应及时通报项目供应方的资格标准。从最初的投资、项目部署到最终认证，新抵消项目的开发和排放单位的认证的交运行周期是非常重要的。此外，项目商必须保障减排单位的合格标准，并明确保证为新项目融资和开发或继续运营现有项目提供资金。

4.3 自愿抵消标准和REDD+机制

国际民航组织大会通过的决议规定，根据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》建立的机制所产生的减排单位，只要符合国际民航组织理事会的决定，就有资格在CORSIA 中使用。此外，一些自愿抵消标准和REDD+也可以考虑纳入航空碳市场中。根据自愿减排标准获得减排量认证的项目包括风能、垃圾填埋场沼气、小型社区能源效率和清洁烹饪炉项目。REDD+机制是《气候变化框架公约》缔约方为减少毁林和森林退化造成的排放而制定的自愿机制。根据REDD+机制产生的抵消量为各国减少林地排放和投资低碳可持续发展所创设的财政激励。除了减少排放外，森林的保护和可持续管理也带来了广泛的社会、环境和经济效益，例如保护生物多样性、支持当地社区以及保护森林的重要生态系统功能。在过去的十年里，REDD+机制已经建立了强有力的方法来量化减排，并建立了由经验支持的现实基线。“缓冲”碳抵消量也通常被留出来解决与永久性有关的问题，并覆盖REDD+项目中的像森林火灾这样的潜在损失。

5 国际标准和推荐做法（SARPs）

2018 年6 月27 日，国际民航组织理事会通过了附件16 第IV 卷第一版，其中包括了国际标准和推荐做法（SARPs）。文件中包括了MRV、可持续燃料、抵消以及各国实施等内容。

5.1 排放监测、报告和合作

根据新标准，所有二氧化碳年排放量超过10000 吨的航空运营商必须每年报告其排放量，并从2019 年1 月1 日开始进行监测（仅限国际航班）。2018 年，运营商需要制定一个排放监测计划，详细说明监测燃料使用、计算排放量和管理数据的程序。SARPs 要求运营商根据每个国际航班的实际燃油使用情况，按照五类批准的燃油使用监测方法之一，对其二氧化碳排放进行监测。在某些情况下，运营商可以有资格使用CERT 估算工具进行简化监测和估算其排放量。为了保证运营商向其管理部门报告数据的准确性，在向国家提交年度排放报告之前，需要由独立第三方核查机构进行核查。

5.2 排放量的抵消要求

在每三年的合规期结束时，运营商必须证明其已使用合格的排放单位满足抵消要求。根据国际民航组织第A39-3 号决议，国际民航组织理事会将决定哪些排放单位符合资格。除经理事会批准的单位外，所有经营者均得不得购买其他减排量进行抵消，这对于避免市场扭曲至关重要。减排量的单位资格标准将为补偿计划和项目类型的评估提供一个强有力的框架支持。

5.3 可持续航空燃料标准

如果相关燃料符合规定的可持续性标准，并经批准的认证方案完成认证，航空运营商将有权要求使用替代燃料来减少排放。为了符合CORSIA 要求，替代燃料必须至少提供10%的温室气体减排量，并且替代燃料不能够从高碳储量土地上的生物质提取。国际民航协会支持制定一套更广泛的可持续性标准，以满足CORSIA 要求的燃料，并支持在国际民航组织继续开展工作补充核心要求。全球统一的可持续性方法将提供清晰的信息，有助于消除使用替代燃料的障碍，并支持对这一重要新部门的投资。

5.4 各国针对SARPs标准的实施

SARPs 作为《芝加哥公约》附件16 的新第IV 卷被采纳是至关重要的，这将确保民用航空运输业所需的、并在《芝加哥公约》第37 条和国际民航组织大会第A39-22 号决议均认可的法规统一性。标准统一不仅是防止市场扭曲的关键，而且也是保障CORSIA 环境完整性的关键。如果任何一个国家企图适用与SARPs 规定的不同的标准，则可能会破坏附件16 第IV 卷规定的严谨结构，并对方案的适用完整性带来不利影响。SARPs 是国际民航组织航空环境保护委员会（CAEP）技术专家多年工作的成果。国际民航组织正在敦促成员国在各方面遵守附件16 第IV卷的规定，并确保其本国的法规完全符合SARPs 标准。为了避免给民航运营商和管理当局带来任何不必要的行政负担，国际民航组织建议各成员国尽早将现有的民用航空业的MRV 规则与CORSIA 中的SARPs 标准进行对标。

结语

国际民航业业已成为全球碳排放增量的重要部分，对民航业采取有效的减排措施势在必行。国际民航碳抵消与减排计划（CORSIA）的启动标志着第一个全球范围内基于行业市场机制的碳排放交易制度投入运行。国际民航组织（ICAO）是重要的市场规则制定者与实施者，与欧盟所实施的区域民航碳排放交易机制所依靠的域外管辖相比，CORSIA 依靠《芝加哥公约》及其附件对所有缔约国产生法律约束力，公缔约国拥有国际航线的民航公司将被分阶段纳入CORSIA，并购买经过CORSIA 认可的合格自愿减排量进行抵消履约。环境完整性与减排目标制定的科学权威性，是CORSIA 成败的关键，这需要在制度设计中充分考虑全球项目运营商所提供抵消项目的适合性与充足性，同时出台一套致力于统一各国民用航空的排放监测、报告与核查（MRV）规则。我国是最大的温室气体排放国，也是民用航空业增长最快的国家之一，随着参加CORSIA 的时间表邻近，我国民航企业及决策部门更需要进行相关规则研究，应对民用航空业全球碳约束时代的到来。