抽象行政行为的法律责任探讨

摘 要 抽象行政行为所发挥的作用显而易见，尤其在行政管理方面发挥的作用更为显著，越来越受到社会的关注与重视。但受监督力度因素的影响，抽象行政行为发挥的作用有所弱化，经常经出现行政管理秩序混乱、行政相对人切身利益受到损害的现象，由此可见建立符合现实需求的抽象行政行为法律监督体制，加大抽象行政行为监督力度是当务之急。本文立足于社会实践，探讨了抽象行政行为的法律责任。

关键词 抽象行政行为 法律责任 法律监督

作者简介：申敏，河南警察学院，讲师，研究方向：行政法与行政诉讼法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.054

观察发现，现行立法缺乏操作性，抽象行政行为对行政管理的影响越来越显著，换言之，抽象行政行为是行政管理的主要依据，而现行立法在进行抽象行政行为法律责任明确的过程中考虑的相关因素存在一定的不足，导致责任形式相对缺略、责任主体相对模糊、责任内容相对滞后，进而影响到行政管理日常秩序与行政相对人切身权益，针对这种情况，我国提出构建监督体制的建议，并付诸了实践，但取得的效果并不显著，因此结合当前监督现状分析抽象行政行为的法律责任并提出相关建议至关重要。

一、 抽象行政行为相关概述

（一）抽象行政行为概念

简单地说，抽象行政行为就是行政机关约束与控制广泛对象或不特定对象的行政行为，这种行政行为具有一定的普遍性与适用性，不仅涉及国务院出台的行政法规、地方省级人民政府与获取国务院批准具有较大规模的市人民政府执行的地方行政规章，而且包括国务院部委针对部门制定的行政规章与行政机关贯彻落实的决定。受现行立法特征等因素的影响，抽象行政行为逐渐成为行政管理的主要依据，并对行政相对人切身利益起着至关重要的影响，所以不断完善抽象行政行为是当务之急。

（二）抽象行政行为特征

抽象行政行为主要体现出以下五个特征，具体来说：一是规范性特征，抽象行政行为作为一种行为规范，在约束行政相对人的同时进行行政主体约束，行政法律关系主体要想避免遭受法律制裁，则需要严格遵循行为规范；二是对象广泛性与不特定性特征，抽象行政行为是行政机关约束与控制广泛对象或不特定对象的行政行为；三是作用将来性，抽象行政行为强调未来将要发生的事情；四是应用重复性，抽象行政行为可反复应用；五是文件间接强制执行效力性，抽象行政行为构建的文件无法直接发挥强制性执行效力作用。

二、现行立法明确的抽象行政行为法律责任

就目前而言，我國现行立法共制定三种监督机制来提高抽象行政行为准确性与效率性：一是权力机关在抽象行政行为方面发挥的监督作用，宪法相关规定为权力机关提供了撤销与法律相违背的抽象行政行为的权利；二是上级行政机关在抽象行政行为方面发挥的监督作用，县级及县级以上地方人民政府可以结合相关法律法规进行所属部门决定与下级人民政府命令审查，一旦发现不符合要求的决定或命令可作出撤销处理，或结合实际情况进行调整与改变；三是抽象行政行为自我监督作用发挥，抽象行政行为文件的完善程度对抽象行政行为作用发挥起着直接影响，因此各行政机关应通过清理与完善抽象行政行为文件的方式来纠正与完善抽象行政行为显著问题。虽然现行立法制定的这三种监督机制发挥着不同程度的监督作用，但监督力度还存在一定的不足，未能全面阻止过错行为，究其缘由，一方面受监督方式的影响，未立足于微观层面制定监督方式，缺乏一定的操作性；另一方面受规定范围的影响，当前监督机制规定的抽象行政行为法律责任不够全面。

三、关于抽象行政行为法律责任的思考

（一）明确抽象行政行为法律责任的可行性

基于法律事实的抽象行政行为将来性行为规则才能在行政相对人实际权利义务方面发挥直接影响，受这一特征的影响，很多人在抽象行政行为法律责任认识与了解方面存在一定的不足，盲目的认为抽象行政行为与行政相对人实际权利义务无直接关系，并以此为由否定抽象行政行为作用并阻碍其法律责任作为法律救济途径。但从现实层面来说，抽象行政行为对行政相对人实际权利义务发挥着潜移默化地影响，明确其法律责任具有切实可行性。

1.对法治实行具有促进作用

权利与义务是法的重要组成要素，在法各方面发挥着至关重要的作用，可以说，权利与义务的合法行使是达到法治的保证。法律责任在法律运行过程中占据重要位置，是法治必不可少的重要环节，但法治的实现是一个过程，需要政府在了解与掌握宪法、法律特征与要求的基础上进行运作，宪法与法律对政府权力具有管控作用，而抽象行政行为是行使政府权力的主要方式，只有加强与法律责任的联系，构建符合现实需求的法律责任系统，才能更好地促进法治实现。

2.有利于维护维护行政相对人切身权益

行政相对人切身权益除了会受具体行政行为影响，也会受抽象行政行为影响，即抽象行政行为不规范导致权益受损，相对应的，责任主体应为抽象行政行为行为主体，而非具体行政行为行为主体，若抽象行政行为行为主体无需负担相应的法律责任，将会直接损害行政相对人切身权益，从而影响法治精神传承与发展及行政权力合法行使目的的实现。因此，抽象行政行为需要充分关注行政相对人切身权益，并加以维护与保障，行政法强调国家与行政相对方的权利是一种目的，而非方式，要想实现这一目的，则需要站在切实维护各方面的合法权益，如行政相对方、国家等。抽象行政行为是一个过程，在行使行政权的同时进行行政相对人切身权利维护，法律责任因自身特征与需要应采取违法主体违法行为纠正与制裁的方式进行行政相对人切身权益保障。

3.是推动行政机关依法行使职权的有效途径

抽象行政行为具有对象不特定性特征，其是依据性行为能够反复适用，这就决定了其损害的严重性，从现实层面来说，不追究行政主体法律责任是放纵抽象行政行为继续作出违法行为的行为。而明确抽象行政行为的法律责任，并构建符合现实需求的抽象行政行为的法律责任，有利于提高抽象行政行为制订过程科学性与规范性，推动行政机关职权行使。

（二） 抽象行政行为的具体法律责任

法律责任对法律运行具有促进与保障作用，是法律运行不可或缺的体制，是法治重要组成环节。要注意的是，法治实现并非一蹴而就的，需要政府依据宪法与法律要求规范运行，换言之宪法与法律对政府权力具有规范作用，对抽象行政行为运作过程的规范实际上也是对行政相对人切实权利的维护，法律责任以纠正与制裁主体违法行为促进行政相对人切身权益维护。

1.抽象行政行为法律责任的主要构成要件

抽象行政行为法律责任构成要件主要包括责任能力较强的行政主体、抽象行政行为构成违法、既定损害事实。首先就责任能力较强的行政主体来说，抽象行政行为法律责任主体是具有相应责任能力的主体，如国家行政机关、国家公务员，其中国家行政机关属于法人主体、国家公务员属于自然人主体，无论是法人主体还是自然人主体都具有一定的责任能力；其次就抽象行政行为构成违法来说，违法行为是导致法律责任形成的主要因素，只有发生违法行为，合法利益、合法秩序等都会受到一定的损害，这就决定了法律责任与违法行为的重要關系，抽象行政行为法律责任的明确同样需要以违法为依据，其违法主要指的是与法律法规与行政规章相违背的抽象行政行为；再次就既定损害事实来说，抽象行政行为对符合法律法规要求的基本权利与义务作出的侵夺行为即为既定损害事实，是抽象行政行为法律责任的主要构成要件，主要表现在于预设抽象行政行为的行为规范对科学行政法律基本关系起到了破坏性作用与预设违法抽象行政行为的行为规范对行政相对人切身权利与权益起到了破坏性作用。

2.抽象行政行为法律责任的主要内容

抽象行政行为法律责任主要涉及两方面内容，即对违背法律法规的抽象行政行为进行纠正、补救行政相对人基本权利义务即实施法律救济。相对人权利具有平衡性特征，从这层意义上来说，行政机关除了享受权力，还要负责相对人切身权益，避免其切身权益受到损害，因此抽象行政行为主体需要在关注行政相对人权益的同时实施受损权益补救，了解与明确抽象行政行为具体内容，并在实践中不断探索与总结其法律责任负担形式。

3.抽象行政行为法律责任的主要形式与免责状况

抽象行政行为法律责任主要包括六个形式，即一是发现错误并主动承担，作出道歉行为；二是恢复形象，增强名誉，提高影响；三是对违反法律法规的抽象行政行为进行撤销；四是返还行政相对人损害权益；五是恢复原状；六是结合实际给予适当行政赔偿，主要包括广义赔偿与侠义赔偿，其中广义赔偿即返还行政相对人损害权益及恢复原状，狭义赔偿即给予一定金钱赔偿。

不可否认的是，行政主体是抽象行政行为法律责任的主要承担者，但在具体的实践过程中，并非与抽象行政行为的法律责任的主要构件要件相符合的行政主体都必须进行法律责任承担。现代行政法强调法律价值的公平性，除了要切实保护行政相对人权益，还要在行政管理日常秩序方面下功夫，即明确抽象行政行为法律责任，并给予全面保障；在了解与掌握行政管理要求与规律的基础上结合行政质量需要进行免责事项制定，所谓免责就是明确其法律责任但对该责任履行无明确规定与要求。为了更好地避免行政相对人权益受损并有效提升行政质量，需要以其他法律相关责任免责经验与抽象行政行为法律责任规范特征为依据提出免责情形，即时效免责与不诉免责。首先就时效免责来说，行政主体进行抽象行政行为法律责任承担具有一定的时间规定，对于超过时间限制且权利人放弃对权利提出见解的情形，行政主体无需继续负责；其次就不诉免责来说，行政相对人应通过向相关机关请求的方式进行权利主张，相关机关既不起诉也不受理，行政相对人请求权利易受多种因素的影响，比如法律救济体制等，若行政相对人未应用法律救济体制，行政主体未将责任贯彻落实到实际，则有可能放弃权利请求，这种情况并不意味着行政主体缺乏法律责任。通过制定免责制度并贯彻落实到实际，在避免行政相对人权益受损的同时有效提升行政质量。

四、结论

总而言之，探讨抽象行政行为的法律责任具有极其重要的现实意义，不仅是完善抽象行政行为法律监督体制，提高抽象行政行为法律监督体制积极作用的重要需求，而且对维护行政管理秩序、保护行政相对人利益、推动行政机关发展及其职权行使具有积极意义。要注意的是，抽象行政行为涉及领域广泛，具有对象不特定性、作用不可替代性等特征，在具体探讨过程中需要综合考虑到相关因素，以全方面掌握抽象行政行为的法律责任。

参考文献：

[1]秦昆.论抽象行政行为的法律责任——对我国抽象行政行为司法审查的思考.法制与社会.2006（12）.

[2]王翠芝.论抽象行政行为的法律责任.当代经理人.2006（3）.