新时代高质量发展下的创新型城市建设
——基于西安创新型城市的思考

武汉大学创新型城市研究课题组

(武汉大学国家发展战略研究院，湖北 武汉 430072)

1 创新型城市建设的时代背景与战略意义

创新型城市建设是实施创新驱动发展战略、建设国家创新体系的重要抓手，也是推动传统城市发展方式变革、提升城市自主创新能力和国际竞争力的重要突破口。我国高度重视创新型城市的探索与建设，注重发挥创新型城市在国家创新体系中的支撑作用。2005 年 10 月，中共十六届五中全会首次提出了 “建立创新型国家”的重大战略思想。2008年深圳被列为首个国家创新型城市试点，2010年西安、武汉等20个城市 (区)被科技部确定为2010年首批国家创新型试点城市 (区)。2016年5月 《国家创新驱动发展战略纲要》明确要求，打造区域创新示范引领高地，建设创新型城市。在2016年全国科技创新大会上，习近平总书记提出要建设若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。2018年4月，科技部、国家发改委支持吉林市、徐州市等新一批城市开展创新型城市建设。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，亟需深入推进创新型城市建设与发展，率先突破制约城市发展的主要瓶颈、以创新驱动引领城市高质量发展。同时通过增强创新型城市的引领示范与辐射带动作用,提升区域创新发展能力，加快创新型国家建设进程。

西方学者认为创新型城市包含七个要素：开放思想、多元化与宽容性、独立个性、空间可达性、富有活力的公共空间、高质量的人居环境以及基于本地身份认同的全球化导向[1]，他们还注重城市发展过程中创新文化以及人的创造性发挥,强调城市的创造力、创意性。更多学者倾向于将创新视为城市竞争力的源泉，创新型城市是一种以创新作为核心驱动力的城市经济社会发展模式，是对传统城市发展理念、发展动力、发展模式的变革。杨冬梅等[2]认为创新型城市是知识经济和城市经济融合的一种城市形态，是由多种创新主体之间的交互作用形成的知识与技术集聚扩散的创新网络系统。胡钰[3]认为自主创新是创新型城市的核心内涵，科技制度较完善、科技投入较大、科技基础条件较好、企业技术创新能力突出，创新驱动城市经济社会发展能力较强。洪银兴[4]认为创新型城市的基本要素包括技术创新、知识创新、服务创新和制度创新等，创新人才、资本与产业是促进城市发展的关键动力。从创新指数来看，各国的创新型城市一般技术对外依存度低于30%，技术进步对经济增长贡献率超过70%，发明专利申请量占全部专利申请量在70%以上，企业的专利申请量占全社会专利申请量的70%，企业研发投入要超过销售收入的4%以上，往往具有较高的自主创新能力。我们认为：创新型城市作为系统推进全面创新改革的试验区，通过知识、技术、制度、文化等各方面的变革，集聚和配置创新资源、形成创新机制与创新环境，催生新知识、新技术、新生产组织形式，最终成为区域新的增长极与具有创新示范带动作用的区域创新平台。深圳的创新型城市建设形成了独特的 “深圳模式”，创新创业生态系统比较成熟，是一个可以和硅谷比肩的城市[5]。西安是我国主要的创新型城市之一，从2010年开始拉开了创新型城市建设的序幕。雄厚的科教资源是西安建设创新型城市的主要优势之一，西安的高校密度和受高等教育人数在全国城市中位居前列。目前西安科技发展的环境不断优化，创新发展成效显著。2017年研发经费投入强度在全国主要城市中位居第二，科技支撑引领作用日益凸显。杭州、深圳提出了创新创业 “新四军”，西安在 “硬科技”发展方面也形成了自己的 “八路军”，企业的创新主体地位进一步确立，2018年西安在中国城市创新创业活力榜中位列第六。

2 新时代推进创新型城市建设的路径思考

当前推动城市发展方式转变、加快创新型城市建设，首先要处理好政府与市场的关系。创新型城市的建设和发展主要受到政府和市场两种力量的影响，市场机制是创新资源要素优化配置、激发创新主体活力的关键，同时政府在促进城市创新系统有效运转、城市各项功能有机协调中发挥着不可替代的作用。必须明确政府在城市创新系统中的地位和角色，同时强化政府在激励、竞争、评价、监督等方面的制度供给，着力突破制约创新发展的制度性障碍，激发创新活力、提高创新成效。其次要紧扣高质量发展阶段的新形势和新要求，在促进多主体协同共生、多要素集聚融合、创新环境优化升级、体制机制协调完备等多个方面取得更大突破。同时，创新型城市应该是一个开放式的创新系统，要在开放合作中提高吸纳和配置全球创新资源的能力。结合西安的实践，本文认为应该采取以下六个方面的举措：

(1)发挥研究型大学和科研院所在创新源头上的重要作用，增强城市创新发展的基础能力，深化产学研创新合作，促进创新成果 “落地”转化。研究型大学和科研院所是区域创新链的重要源头，在知识生产和传播、培养与引进多样化的创新型人才、促进科技成果转化中发挥着得天独厚的作用。斯坦福大学、加州大学伯克利分校等是硅谷区域创新体系形成和发展的关键因素，为硅谷提供了大量的科技成果与高素质创新创业人才。以色列号称 “中东的硅谷”，以色列理工学院与斯坦福类似，它是以色列创新的 “发动机”、高科技产业发展的 “脊梁”。西安不仅有很多创新能力强的知名大学，如西北工业大学在航空、航天、航海领域的实力出众，科研院所的实力也非常雄厚，特别是军工院所科研实力强劲。要充分发挥研究型大学和科研院所的创新引领作用，加大对基础研究、应用基础研究的投入和支持，提升城市源头创新能力。科学制定重大科技创新计划，推进各类高水平的研究机构、国家重点实验室、国家重点科研基地的建设,引进重大科研项目,培养、集聚高层次、多元化创新人才。探索高校、科研院所创新合作的新模式新路径，打造开放共享、具有活力的高校联盟，整合地区优质教育科研资源，增强城市创新发展基础能力。

有效改变城市创新发展中科技与经济的 “两张皮”，关键要明确大学、科研院所、企业以及政府之间的功能定位，形成产学研有效合作、紧密衔接的技术创新体系。要消除阻碍科技成果转化的体制机制障碍，鼓励产学研各创新主体通过共建研究开发基地、组建产业创新战略联盟等多种形式开展合作，完善利益共享、风险共担的利益分配机制，实现 “基础研究-应用研究-技术开发-生产经营”有效互动[6]。要完善地区科技服务和技术交易体系，搭建技术交易网络平台，建立一批技术交易中介服务机构，促进科技成果产业化、市场化。大疆创新科技有限公司是粤港澳大湾区产学研有效融合的一个成功案例。大疆无人机的核心技术来源于香港科技大学，但在深圳实现产业化。西安积极推进产学研协同创新，推广 “一院一所”模式，出台各项支持政策助推大学、科研院所的科技成果产业化，探索适用不同类型科研院所科技成果转化途径。特别是通过发挥西安科技大市场 “交易、共享、服务、交流”四位一体的功能，促进技术转移和成果转化。2017年西安技术市场合同交易额800多亿元，连续5年位列全国副省级城市之首，科技进步对经济增长的贡献率达到60%。

(2)发挥大企业的创新优势，吸引创新要素集聚，推动军民创新企业深度融合，提升区域创新发展能力。企业离市场最近，最能感受到市场动态、社会需求、技术走向，是技术创新体系的关键主体。大企业特别是科技型大企业获取创新资源能力强、研发实力强，具备相对完善的技术创新风险分散机制，是推动产业技术进步和科研成果转化的主力军，也是加快创新型城市建设的中坚力量。要使企业在技术创新活动中发挥主导地位，支持企业聚集创新资源，更多地依托企业建设国家工程中心、国家工程实验室以及国家级企业技术中心等创新平台建设。鼓励大企业加大研发投入强度，建立高水平的研发机构,健全企业内部技术研发、产品创新、成果转化的组织机制，提高自主创新能力。2017年华为的研发投入总量超过苹果，位居全球第六，研发投入强度在全球大企业中位列第四，研发员工占比达45%。发挥科技型大企业的创新辐射作用，增强创新孵化能力，培育细分领域的 “隐形冠军”和 “独角兽”。腾讯是大企业进行内部创新和 “裂变式创业”的典型代表，有超过1.5万名 “单飞企鹅”成为创业创新大军。

军民融合是发挥优势军工大企业创新辐射效应、吸收民用先进科技成果的重要方式。美国利用军工优势技术溢出，培育了一批军民两用的高新技术产业，核工业、航天、计算机、互联网等高技术产业发展最初都源于军工先进技术。以色列被誉为 “创业国度”，而以色列的军队被称为 “世界上最好的孵化器”。在以色列，大批军人离开军队后，带着宝贵的知识与经验，通常会创办高新技术企业或加入现有的高新技术公司，成为推动技术创新的重要力量。要加快军民技术创新成果双向转移，实现取长补短、优势叠加。系统推进军工企业和科研院所改革，让 “民参军”有资格、 “军转民”有动力，促进具有应用潜力的新技术加快市场转化应用。

(3)加强制度创新，强化产权对科技人员的有效激励，完善科技人员的创富机制，以高端人才驱动区域创新发展。人才是第一资源，是创新型城市的核心竞争力，让创新资源优势转化为经济发展优势，关键在人，特别是创新人才，重点在调动人的积极性与创造性。作为中国最早的供给侧改革，家庭联产承包责任制通过制度创新、制度供给，极大地调动了农民的生产积极性，使中国人告别了短缺经济，也为中国改革全面铺开做出了重要示范。纵观改革开放40年，中国实现了从站起来到富起来的历史性跨越，很大程度上得益于邓小平同志 “让一部分人先富起来”的政策主张。尊重人才就是创造新的资本，建设创新型城市必须以人才为依托，营造 “实业能致富，创新致大富”的环境，让创新人才大富起来。2017年以来，西安持续释放人才政策红利，相继打出 “人才新政” “户籍新政” “创新创业新政”引才育才 “组合拳”，逐步成为人才集聚高地。在引进国内外、省内外人才的同时，如何用才、留才，最大限度地激发人才的创新创造活力,非常重要的是建立科学有效的激励机制。要完善产权保护制度，强化知识产权的创造、保护和运用，实现对创新者的有效激励，防止 “劣币驱逐良币”现象。美国出台的 《拜杜法案》强调知识产权保护，强化高校与企业的合作，使科技成果的转化率在短期内翻了十倍， 《经济学家》杂志将其评为 “美国过去50年最具有激励性的立法”。要深入推进科技成果使用权、处置权、收益权 “三权”改革，推动高等院校和科研单位下放科技成果处置权、收益权，完善相关技术成果的评议、定价、收益分配机制，着力解决科技成果转化中动力不足、效率不高、分配不清的问题。西南交大科技成果 “三权改革”鼓励高校院所与发明人以股份等方式，对职务科技成果分割确权，规定按3:7的比例共享专利权[7]，有利于破除阻碍高校院所科技成果转移转化的 “枷锁”，是激发科技人员创新活力的 “小岗村试验”。要深化科技体制机制改革，支持和鼓励科技人员通过兼职、挂职、参与项目合作、技术转让、技术入股等形式，把科研成果转化应用 “下沉”企业，实现创新致富。20世纪80年代的上海 “星期天工程师”是我国调动科技人员积极性的成功经验，缓解了一边是科技成果 “被锁在保险柜中”，一边是企业缺乏核心技术 “嗷嗷待哺”的困局。

(4)大力发展天使投资、风险投资 (VC)和私募股权 (PE)等股权投资，吸引投资机构集聚，为创新型城市注入金融 “活水”。创新创业始于技术、成于资本。创新活动高投入、高风险、长周期、高回报的特点，使得传统的商业银行信贷难以满足其融资需求，促使创新型城市需要合理的金融制度安排。股权投资追求高风险背后的高收益，是建设创新型城市的关键要素和推动技术创新不可或缺的助推力量。风险投资是创造 “硅谷奇迹”的重要元素。据美国VC协会的数据统计，2010—2014年美国38%的创投量和43%的投资金额都产生于硅谷，苹果、谷歌、思科、甲骨文等高科技公司都得益于风险投资的支持。要完善股权投资链，满足创新型企业从种子期到初创期的融资需求，推动股权投资与高新技术产业发展良性互动，实现资金链、创新链、产业链深度融合。要营造良好的天使投资氛围，培育和壮大天使投资人群体,鼓励有资源、有知识、有经验的企业家和专业人士积极投身天使投资事业，加大对高校创新创业、科研院所科技成果转化的关注力度，筛选出优质的创新创业项目并重点培育。大力发展风险投资，拓宽风险资本来源渠道，扩大风险投资机构的数量和规模，优化风险投资结构，减少政府主导性和扶持性基金,更多激发社会资本的力量，培育更多关注企业长期发展前景的 “种树人”，拓展金融服务创新的广度和深度。深圳已逐步形成适应创新发展需求的金融支持体系，是全国创投最活跃、创业氛围最好的地区之一，上市公司的数量逾350家。西安近期推出的 “创投十条”政策，有利于吸引创投机构聚集、支持创投机构做大做强，加速科技资源与创投资本深度融合。要规范发展区域性股权交易市场，以科技型中小企业的需求为导向，推动区域市场的金融产品与服务模式创新，提高资本服务创新的有效性。推动陕西区域性股权市场积极融入多层次资本市场，搭建中小企业股权转让平台，让各种支持科技型中小企业的资金 “进得来，出得去”，与沪深交易所、新三板有序衔接、功能互补[8]，合力助推西安创新型企业发展壮大。

(5)打造创新要素集聚的空间载体，聚力培育创新型产业集群，营造良好的创新创业生态环境。城市间的创新发展竞争不仅是科技项目的竞争，更重要的是创新创业生态系统的竞争，需要 “软件”和 “硬件”的结合。硅谷之所以难以复制，因为它形成了一个独特的创新生态系统。要推动有利于城市创新创业的 “硬设施”建设，加强国家重大科技基础设施建设，完善科技公共服务体系，布局一批突破型、引领型世界级大科学装置，促进区域创新资源开放共享、合理流动和优化配置。加快高端创新平台的建设，吸引国内外一流的科研机构、创新型企业研发中心落户，打造世界领先的创新研发网络，提升城市的科研能力和创新能力，推动创新集群发展。创新活动需要创新文化和创新精神的支持，良好的文化观念、创新氛围是维系和促进城市创新活力的 “空气”。积极培育 “鼓励创新、宽容失败”的文化氛围，增强城市对创新活动的包容性，支持创新人才合理流动，提升对国内外创新人才的文化吸引力。适应高端领军人物 “候鸟式” “兼职式” “咨询式” “项目式”等柔性流动趋势，积极改革高端人才的柔性引进方式，强化城市创新发展的智力保障。要加强城市产业生态的构建，既要有参天大树，也要有小树小草，既要有 “航空母舰”，也要有 “蚂蚁雄兵”，深化产业链上下游企业创新互动。深圳各类创新资源高度集聚，产业体系发达，制造一个机器人在硅谷集齐零部件需要一个星期，而在深圳只需一个下午，且成本相当于硅谷的1%到5%。同时，深圳移民文化孕育出 “敢于冒险、追求成功、崇尚创新、宽容失败”的创新创业精神。深圳 “包容跳槽”的职业伦理，尊重人才、能力至上的人力资源理念和宽松自由的氛围,激励人们敢于创新。

西咸新区是中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，是中国城市发展理念创新、发展方式转变、发展动能转换、发展路径探索的重要 “试验田”。目前西咸新区集聚了西部科技创新港、西工大无人机、大疆无人机、中科创星等一批 “硬科技”企业。推动西咸新区创新发展，构建具有地方特色创新创业生态系统，加快创新要素集聚融合，需在塑造城市特色、优化城市空间布局、提高城市宜居宜业度等方面实现重要突破。要坚持差异化发展战略，发挥自身优势，将 “长板”做长，注重特色品牌塑造，走有特色、有内涵、有个性的城市建设与发展道路。要加快政府职能转变，优化营商环境、提高办事效率，形成一流的投资创业兴业制度环境，吸引更多的企业入驻，加快产业集聚式发展。要注重城市空间规划管理的科学性、前瞻性，完善城市公共基础设施，实现城市建设与人的发展需求相统一。妥善化解城市建设中的空间制约问题，避免过高的房价对创新人才产生 “挤出”效应，让人才 “来得了、干得顺、留得住”。

(6)构建开放式创新体系，全面提升对外开放水平，积极融入 “一带一路”建设，打造全球区域创新高地。习近平总书记明确指出，绝不能关起门来搞创新，而是要 “聚四海之气，借八方之力”。创新型城市建设也必须坚持对外开放，积极构建与国际接轨的开放型创新体系，主动融入全球创新网络，在全球范围内集聚、整合、配置创新资源，提升区域创能力。陕西提出要设立 “立体丝绸之路”，通过打造国际机场、开通中欧班列，打造国际物流网络，推动 “一带一路”基础设施互联互通。西安是古丝绸之路的起点，也是丝绸之路经济带的重要节点城市，在对外开放和参与 “一带一路”中具有巨大优势。西安咸阳国际机场通达25个国家的48个城市，包括14个 “一带一路”国家的26个城市，以 “空中丝绸之路”联通世界。要充分利用西安天然的区位优势，加快实现交通基础设施互联互通，疏通 “一带一路”的血脉，促进沿线国家间人流、物流、资金流、信息流自由流动，以开放创新助力互利合作。要营造自由高效的国际化创新环境，鼓励本土与海外高技术企业和高水平研发机构联合共建一批实验室、技术转移中心,促进国际创新资源与区域创新需求有效对接。要深化国际科技交流合作，搭建 “一带一路”科技交流合作平台和科教资源共享平台，通过多种形式的活动，提高与沿线国家的创新人才开展学术交流、科研合作的便利化和经常化程度，做到各展所长、优势互补。可探索将境外合作区打造为创新资源、创新主体 “引进来”与 “走出去”的重要平台，逐步提升园区产业创新能力与产业层次，加强园区内各类创新主体的互动交流。陕西积极推动与沿线国家共建产业园区，如中俄丝路创新园、中哈现代农业示范园和 “一带一路”中欧合作产业园等，加快了国际产能合作，有利于西安建立开放型区域创新体系。

3 结语

当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，着力推进创新型城市建设、以创新驱动引领城市经济与区域经济高质量发展是时代的客观要求。创新型城市内涵丰富，一般体现在城市发展理念、发展模式、体制机制、对外开放以及内部管理各方面的创新。从国内外创新型城市建设实践来看，主要包含了工业创新型、文化创新型、服务创新型以及科技创新型城市四大类型，不同类型创新型城市的核心特征具有差异，但是创新型城市必然是一定城市空间内创新资源、创新主体、创新机制与创新环境有机组成的经济社会综合体系。本文总结了西安创新型城市建设主要成功经验，认为推进创新型城市建设，要立足比较优势与创新潜力，强化大学和科研院所、创新型企业等创新主体的中心地位，提高人才、技术、资本等创新资源的集聚程度，积极推动城市创新空间载体建设、优化城市创新创业生态体系，同时要坚持 “自主创新”与 “开放创新”并重的创新模式，探索出符合中国特色、地方特色的创新型城市建设道路，为新时代的城市与区域创新发展赋能。同时应看到，城市是一个国家与区域经济产出最重要的基地，是各类要素和资源的集聚地，在国家与区域中发挥着独特的政治、经济和文化作用。除了创新功能，城市还承担着生产功能、服务功能、管理功能、协调功能、集散功能。建设创新型城市要以增强创新能力、创新动力为核心，推动城市的创新功能与其他功能协调发展、互为促进，全面、系统地推进城市发展方式转变与高质量发展。