检察公益诉讼调查核实权分析*

● 天津市河西区人民检察院课题组/文

2017年检察公益诉讼制度正式确立，随后进入全面实施阶段。为了更好地履行公益保护的崇高使命，适应改革的要求，最高人民检察院成立第八检察厅专门负责公益诉讼工作，如何深入推进检察公益诉讼工作成为一项重大课题，而如何正确并充分运用调查核实权是其中重要一环。

公益诉讼案件案情复杂、专业性强，为了查清案件事实，夯实证据，检察机关有必要运用调查核实权。对调查核实权的具体规定主要体现在最高人民检察院监督规则、检察机关内部办案指南中，规定不完善且缺乏权威性和制度保障。本文旨在对检察公益诉讼调查核实权的法律依据、特征和实践中存在的问题作出分析的基础上，提出制度完善的对策。

一、检察公益诉讼调查核实权概述

司法活动以事实为根据，以法律为准绳，法律事实的认定需要证据依托，证据的来源离不开获取手段与方式，检察公益诉讼主体和性质决定了其证据来源有别于刑事公诉、民事和行政诉讼，唯有赋予检察机关调查核实权，方能实现立法目的。

（一）检察公益诉讼调查核实权的法律依据现状

2018年“两高”制定的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条正式确立检察公益诉讼调查核实权。而从国家法层面予以明确则体现在2019年1月施行的《人民检察院组织法》第20条第（4）项及第21条的规定，但均属于原则性规定。对调查方式、准备工作、调查的内容及保障等操作性规定则集中体现在2018年最高人民检察院民事行政检察厅印发的《检察机关民事公益诉讼案件办理指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办理指南（试行）》（以下简称《办案指南》）中，但只是检察机关内部适用的工作文件，不属于司法解释，效力层级较低。

可见，检察公益诉讼调查核实权虽有高位阶的法律依据，但比较概括原则，而具体规范却只是内部文件，缺乏权威性。

（二）检察公益诉讼调查核实权的特征

传统的民事行政诉讼监督和新兴的检察公益诉讼中的调查核实权存在差异。

1.两者目的不同。民事行政诉讼监督适用调查核实权是为了审查案件是否存在抗诉事由，或法院是否有违法行为，不在于查明案件真相或者侦查刑事犯罪。［1］而检察公益诉讼中的调查核实是为了查明公益性侵权的情况。

2.两者调查范围不同。诉讼监督中的调查核实围绕检察建议、抗诉事由和事实，包括诉讼法中应予再审的情形，违法调解、执行及其他违反诉讼法的行为。而公益诉讼调查公益性侵权责任的构成要件，比如民事公益诉讼调查侵权主体情况及主观过错、损害公益的行为、公益受损情况、违法行为与损害结果之间的因果关系；行政公益诉讼调查行政机关的职权范围、行政机关不作为或违法行使职权的情况、公益受损情况及行政机关违法行使职权与公益受损的因果关系。

3.两者运用时段不同。诉讼监督调查核实用于诉讼的事后监督。检察公益诉讼调查核实是检察机关通过诉前程序和诉讼程序来实现对公益性侵权的事中或事后监督。

二、实践中检察公益诉讼调查核实权存在的问题

（一）传统办案模式和制度规范不明确导致调查方式运用不均衡

检察机关调查核实的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制性措施之外的措施，即调阅复制卷宗、询问、收集书证物证视听资料，咨询专业意见、委托鉴定评估审计、勘验等，但实践运用不均衡。

一些办案人员长期从事诉讼监督工作，面对检察公益诉讼这一新业务，尚不适应其证据广泛性、专业性等要求，容易陷入固有的办案模式，习惯选择保守、业已成熟的方式，比如查询、调取、复制证据材料和询问，而对勘验、鉴定、检测、损失评估、价值评估等方式较少使用，其中有欠缺操作程序、经费来源因素，还有检察机关单方委托的效力等问题，应完善和细化检察公益诉讼调查核实权的制度设置。

（二）证据效力和证据收集标准不明

检察机关在检察公益诉讼中具有双重身份，既承担提起诉讼的职责，又履行监督职责。目前主流观点认为公益诉讼中的举证责任分配明确，应遵循现有民事、行政诉讼关于举证责任的分配规则。［2］但检察机关调查取得的证据是否有优先效力？收集证据的程序是否有特殊之处，应遵循哪些证据规则，是否应严格规范证据的形式内容？证明标准是否必须达到最高标准“案件事实清楚、证据确实充分”？是否需要适用非法证据排除规则？假如检察机关已完成评估、鉴定，被告提出再次评估、鉴定，该如何处理？是否浪费资源？这些问题尚无定论。

（三）缺乏程序规定和保障措施

因缺乏程序规定、保障措施和责任追究机制［3］，调查核实权缺乏强制力和威慑力，常有相关人员和机构不配合。公益诉讼中利益博弈较尖锐，仅向行政机关调阅执法档案就需要检察机关与行政机关多方协调才能达成，同时检察机关难以通过检察建议有效破解行政机关不配合的难题，也难以要求有关单位和个人配合。［4］

当前已推行检察机关内部的法警队配合办案部门开展公益诉讼调查核实。这不仅优化资源配置，也有一定威慑作用，但这只是检察机关内部协调机制的发挥，并非法定职责［5］，并且法警对拒不配合的人员能否采取必要的限制措施暂无规定。

（四）办案人员、经费和设备不足

办理公益诉讼案件以办案组为单位，应配备相适应的人员，但多数检察院尤其是基层院的办案人数有限，配备不合理，无法满足公益诉讼的发展需要。

以往办案以阅卷、询问为主，设备需求不大，但是公益诉讼案情复杂，常会使用执法记录仪、航拍器、车辆、配长焦镜头的单反相机等设备，目前大多检察院设备不足。

经费短缺也常会影响办案效果，尤其是环境污染和资源保护类案件，高昂的检测、评估费用往往使案件陷入僵局。

三、检察公益诉讼调查核实制度完善对策

检察公益诉讼调查核实制度的构建应符合四项基本要求。第一，有规范，细致周密可操作性强，有一定前瞻性。调查围绕公益性侵权的主体、行为、结果及因果关系等要件事实展开，内容多，证明要求更高，应该有周密的规范指引。第二，有队伍，配齐复合专业性人才。公益诉讼牵涉面广，不仅需要法律等专业知识，还需要有双赢多赢共赢的理念，善于沟通协调的软实力。第三，需有一定的保障措施确保履职的刚性，维护履职的权威性。第四，有节制，有所为有所不为。审慎行使调查权，防止不作为和滥作为。总体而言，应在综合理论研究和实践经验的基础上，从立法的高度完善调查核实制度。

（一）明确调查核实的原则和启动程序

1.行使调查核实权应遵循比例原则、合法原则和效率原则。围绕维护公益、履行监督职责的目的依职权主动启动调查核实。即恪守目的正当的前提下，方式方法合乎正当目的［6］，严谨、规范、理性地行使权力。

2.明确调查核实的阶段。根据调查任务不同，可以分为立案前初查、立案后调查、提起诉讼前调查、公益诉讼监督调查四个阶段。立案前初查旨在评估线索、处理紧急情况固定证据，因未正式进入办案程序，应限缩性地使用调查方式。立案后应查明侵害公益各要件事实，提起诉讼前应调查诉讼主体和行政机关整改情况，公益诉讼监督则调查诉讼中法院审判权行使情况。立案之后可使用全部调查方式。各阶段调查时长根据案情具体确定，确保准确、充分和灵活地行使调查核实权。

3.明确并简化启动程序的设置，避免影响办案效率。启动调查核实由检察官办案组集体讨论决定。立案前若需要调查核实应报主管检察长批准。涉及特殊调查方式时应报主管检察长批准。调查人员至少两名，其中至少一人为检察官。

（二）明确证据效力和证据收集标准

1.检察机关调查核实的证据，不必然成为定案依据。［7］检察公益诉讼应遵循民事、行政诉讼法的诉讼规律，包括最具特色的平等规律，即“两造”平等地位和平等的诉讼权利义务。［8］调查取得的证据应质证，由法院审查客观性、关联性、合法性。

2.设立证据收集的基本规范，辨别瑕疵证据和排除非法证据。若调取的证据因形式、内容非法或瑕疵处于劣势，比如执法记录仪影像中办案人员未着装和出示证件，或有类似钓鱼执法等行为。可借鉴刑事诉讼证据收集标准并吸收《关于民事诉讼证据的若干规定》中调查证据的规定，收集不符合法定程序，应当予以补正或者作出合理解释，不能补正或者作出合理解释的，应当排除该证据［9］。

3.明确证明标准。公益诉讼应遵循诉讼法的证明标准。民事公益诉讼起诉主体多元，检察民事公益诉讼的证明标准可以与民诉法保持一致，基本采用“优势证明”标准。行政公益诉讼起诉主体只有检察机关，其享有调查核实权，证明标准应高于“优势证明”，略低于刑事诉讼的“案件事实清楚，证据确实充分”标准。

（三）明确调查核实的程序规定

细化程序和操作规程可以提高办案的精细度。应提升《办案指南》效力层级并细化完善。

1.建立同步录音录像制度。勘验物证、现场、询问违法行为人、证人等时实行同步录音录像。

2.规定执法记录仪等必要设备的操作规程和相关电子证据收集程序和要求，应明确录像内容编辑、保存、提取要求，规定防止电子证据篡改、污染和病毒感染等内容。

3.建立全国性或省级专家库，整合现有专家库并加强各类专家库间的互联互通，避免重复建设，广泛开放专家库使用权限，更多联系基层实践，充分发挥作用。

4.聘请有专门知识的人参与办案，加强与第三方服务机构的合作。第一，遵守最高检《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》聘请有专门知识的人参与办案，避免第三方服务机构独断认定。第二，严格挑选第三方机构，避免权力寻租。明确第三方人员的出庭义务和保障。第三，费用由办案经费负担，及时请示上级支持。

（四）明确调查核实的保障措施

1.确立法警参与调查核实的依据、职责及采取的措施。有学者指出检察机关应有权采取强制性手段和措施调查取证，若有妨碍，检察机关可以采取诸如罚款、拘留等措施实施司法制裁，排除妨碍。［10］一定的强制措施可以增强调查核实的刚性，故应由至少两名法警保障调查核实的进行，可全程使用执法记录仪拍摄。对拒绝或妨碍调查核实的，责令其履行协助义务，并予以警告和训诫，应邀请被调查人所在基层组织或单位有关人员作证并录音录像，也可以采取现场口头做出并录像或事后书面向有关单位和行政机关提出检察建议，建议相关部门的监察部门或上级部门予以处理。在证据存在灭失风险或以后难以取得的情况下，可依照民诉法、行诉法相关规定办理证据保全，但不得采取限制人身自由的强制措施。［11］

对于干扰阻碍调查活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害检察人员的，根据《保护司法人员依法履行法定职责规定》第17条协助公安机关处理。涉及违法犯罪的，移送线索至有关机关追究其法律责任。

2.建议各省级院积极寻求党委、政府和人大的支持，本着“全省一盘棋”思想制定文件完善沟通协调机制，增强刚性，避免检察院逐一与各行政机关会签文件，降低协调成本。会签文件应包括线索摸排、调查取证、沟通协作、信息共享移送、技术咨询等，并明确规定调阅复制行政执法一手案卷的范围、程序等内容。

3.加强上级院的指导，整合跨区域办案力量。公益诉讼调查核实需要消耗较多的司法资源，仅凭某个院“单打”存在难度也可能浪费司法资源，比如同一违法行为人在多区域内存在损害公共利益的行为，或者同一类案件，依靠各辖区检察院分别办理会重复调查。应由省级或市级院通过立案、诉前等环节整合跨区域案件，上级主导、下级联动，通盘解决跨区域案件和类案的调查核实。

（五）加强人员、经费和设备配备

1.增加人员、设备和经费配备，或者整合当前人才资源，组建复合型人才队伍。可由最高人民检察院确立人员、设备和经费的基本配置方案以指导基层实践，每三年或五年调整一次。比如要求各基层院至少有两个办案组，各办案组2名检察官和1-2名检察官助理，每个办案组配备1套常用设备。经费及设备情况每两年由办案部门、技术部门联合向上级院汇报。

2.加强检察系统内部合作和协调，优化资源和经费配置，确保在勘验、鉴定、检验、技术咨询等方面给予办案部门充分的技术支持。

3.增强人员素质，采取聘请专家授课、调研、人员互派交流等方式，针对性地加强相关人员培训，包含环境保护、国土资源等专业知识及证据收集、保护和保密等内容。

（六）设置被调查人救济制度

为避免调查核实权的膨胀和滥用，应为被调查人设置相应的救济途径。明确被调查人的权利和义务，设定权力边界。设置被调查人的异议、复议制度，由办案检察院的上级院审查。并将该制度与瑕疵证据辨别、非法证据排除制度联系起来。

注释：

［1］参见颜卉：《增强检察机关调查核实权的可操作性》，《人民检察》2013年第10期。

［2］最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年第一版，第89页。

［3］参见王振、孙秀明、冯桂波：《公益诉讼中检察机关调查核实的问题与对策》，《检察调研与指导》2018年第4辑（总第23辑）。

［4］参见张贵才、董芹江：《公益诉讼调查核实程序有待完善》，《检察日报》2016年9月18日。

［5］《人民检察院司法警察条例》第7条关于人民检察院司法警察依法履行的职责中主要是刑事检察方面的职责。

［6］参见李强：《民事诉讼中检察机关调查核实权研究》，南京师范大学2016年博士学位论文，第174页。虽其主张的是民事诉讼调查核实权，其观点也可适用于公益诉讼中。

［7］参见王杏飞：《优化民行检察监督，亟待健全检察机关调查核实制度》，《人民政协报》2014年2月25日。

［8］参见张雪樵：《〈最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，《检察日报》2018年3月17日。

［9］最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第7条规定。

［10］参见汤维建：《公益诉讼的四大取证模式》，《检察日报》2019年1月21日。

［11］参见任建炜、张源：《细化行政公益诉讼调查核实机制》，《检察日报》2019年1月21日；沈冰川：《借鉴行政调查制度完善公益诉讼调查方式》，《检察日报》2019年1月21日。两篇文章均提出可以赋予检察机关一定的强制性措施。