未成年人检察工作的发展*
——以未成年人权利保护为导向

● 苗红环 张寒玉*/文

发展是永恒的主题。自1986年上海长宁区检察院成立第一个“少年起诉组”以来，我国未成年人检察（以下简称未检）工作历经了33年的实践探索。2018年12月，在中央和有关部门的大力支持，以及最高人民检察院党组和张军检察长的重视下，成立了专门负责未检工作的第九检察厅，标志着未检专业化建设进入了一个新的发展阶段。当前，站在新的起点之上，探讨未检未来的发展问题正是恰逢其时。“不管是什么情况，不论是什么天灾人祸，一定不要让下一代受到伤害，这是我们的责任。”习总书记的讲话让未检工作者思考：未成年人检察工作要始终不忘保护未成年人权利的初心，忠实履行保护未成年人权利的职责，促进我国未成年人法律体系、司法机构、社会预防等机制的完善。

一、未检（少年司法）的初心和使命：保护未成年人

日前，央视节目《一线》五集系列片之一——《少年法庭》中介绍：上世纪八十年代初，我国未成年人犯罪的比例不断上升，为了更好地落实“教育、感化、挽救”方针，使失足未成年人走上正确人生轨道，上海市长宁区人民法院于1984年在原有的五个审理刑事案件的合议庭中，安排了其中的一个专门用来审理未成年人犯罪的案件，并指出：“回望我国各级法院少年法庭的发展历程，改革和创新一直是其中的主旋律。从单纯审理涉少刑事案件，到对涉少民事案件、行政案件的综合审理，少年法庭的法官们始终秉持儿童利益最大化的根本原则，不断创新审理方式，不断尝试帮教策略，使得我国少年司法的内涵和外延得以不断拓展。”少年司法的初心是保护未成年人不容质疑。

1985年11月，《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）在北京通过，其中倡导“应建立适合少年司法的机构，以满足少年犯的不同需要，保护他们的基本权利”的理念，这对我国未成年人刑事司法理念与实践产生了重大影响。各地人民检察院纷纷建立未检专门机构，按照当时彭真同志提出的：“教育挽救那些失足少年，要像父母对待子女、医生对待病人、教师对待学生那样，满腔热情地教育、感化、挽救他们”来办理未成年人犯罪案件。正是在这种理念之下，未检工作模式由捕诉交叉到捕诉合一、捕诉防一体化，再到2012年最高人民检察院确立“捕诉监防一体化”［1］，未检受案范围由未成年人犯罪案件扩展到未成年人权益受侵害案件，再到2015年最高人民检察院成立未成年人检察工作办公室（未检办），将涉及未成年人权利保护的民事、行政、刑事执行监督等案件也纳入未检职责范围，证明了未检工作是向着全面综合保护未成年人的方向发展。正如上海政法学院姚建龙教授总结的：“最高检成立未检办，意味着未检工作正式成为了检察业务的一个独立组成部分，也标志着未成年人保护正式成为了检察机关的一项专门的职能。”

二、未检职责的来源：未成年人权利的特殊保护

我国《未成年人保护法》确立了未成年人的四大权利，即生存权、受保护权、发展权（对受教育权作出特别强调）和参与权，并明确了对未成年人的特殊、优先保护等原则。相应地，也规定了履行保护义务的责任主体，包括家庭保护、学校保护、社会（政府）保护和司法保护。其中司法保护处于未成年人保护的最末端，是不容突破的底线。而在司法保护中，正如姚建龙教授指出的，未检处于少年司法“脊梁骨”的地位。对此，龙宗智教授指出，在我国的少年司法中，检察机关发挥着重要作用，这不仅与其处于前承公安、后启审判的枢纽地位有关，也与检察机关法律监督地位以及侦查、批捕权的享有及公诉权的独占相关。检察机关行使批捕权与公诉权，对于未成年人刑事政策的贯彻，包括非罪化、非监禁化的实现，发挥着关键的作用。同时，检察机关的法律监督角色与权能，为拓展工作空间、争取各方面支持创造了有利条件。总之，检察机关在少年司法改革与司法政策的贯彻中应当而且也能够发挥重要的功能和作用。［2］

在未成年人保护和犯罪预防方面，检察机关处于特殊地位，不仅承担着重要职责，而且具有自身优势。2012年修改的《刑事诉讼法》专门增设了未成年人刑事案件诉讼程序（特别程序），确立了“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”等原则，规定了法律援助、社会调查、合适成年人到场、严格限制适用逮捕措施、附条件不起诉、犯罪记录封存等一系列特殊制度、程序和要求，体现了立法对未成年人的“特殊关爱”。正是由于法律规定了对未成年人的特殊保护，未检才具有了独立存在的价值。同时，也说明未检的职责来源于未成年人权利的特殊保护。

三、以未成年人权利保护为导向推动未检工作的发展

习近平总书记曾在讲话中强调：“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿。党和政府要始终关心各族少年儿童，努力地为他们学习成长创造更好的条件。”“不管是什么情况，不论是什么天灾人祸，一定不要让下一代受到伤害，这是我们的责任。”这是关爱更是责任承诺。我国最高领导人代表国家发出的政治意愿值得未检深思。

发展的根本标志是优化自身及与相关事物之间关系的要素与结构，提高存在的价值。未检是以未成年人这一特殊主体为标准而建立的独立的检察业务类别，［3］以未成年人权利保护为导向发展，有利于彰显其不同于其他检察工作的特殊性和独立存在的专业价值；也有利于影响、带动负有未成年人保护职责的相关政府部门、公安、法院等机构开展工作。实践证明，许多地方正是在检察机关的推动下，建立了由各个部门和社会组织参与的未成年人保护和犯罪预防的联动机制（有的公安机关也设立了专门办案机构），取得了良好效果，获得了社会高度评价，使很多专家学者对检察机关推动少年司法制度、未成年人保护制度建设寄予厚望。在新时代下，未检工作面临新的机遇和挑战。人民群众对于未成年人保护必然会提出更高的要求，尤其是在近年来未成年人人口数量下降的情况下，保护未成年人健康成长，更是涉及国家安全的战略性全局性问题。有关专家直言，我们的下一代是决定我们与世界大国的竞争力、实现中华民族伟大复兴的关键力量。因此，未检应当继续沿着未成年人权利保护方向前进。

首先，未检要做儿童权利保护的实践者，在办案和工作中切实保护儿童各项权利，使处于困境的儿童获得帮助和教育。如昆明市检察院联合市公安局、市中级法院、云南同行公益基金会等7家单位共同发起设立了“关爱青春基金”，为救助未成年被害人等提供资金保障。去年市院办理的一起6岁男童被泼硝酸致重伤的案件中，为被害儿童争取了28万元，用于解决医疗、监护、就学及生活保障等问题，充分践行了儿童权利保护。又如深圳“大爱福田”项目专注于涉案未成年人的帮教、回归的探索，采用融合了心理学、犯罪学、教育学、行为学等多学科知识于未检办案的“精准帮教法”，使未检干警和司法社工得到全面培训，未检办案的司法保护水平和精准帮教能力也得到极大地提升。

其次，未检要做儿童权利保护的倡导者，影响带动各责任主体和成人社会承担起保护未成年人的责任。未检不仅要自己坚守保护未成年人的原则和立场，一切工作均以少年司法理念为指引，还要身体力行地担任宣传倡导角色，呼吁市民大众尤其是从事未成年人保护相关工作的人员，尊重、保护未成年人合法权益，担当起成人的责任。未检机构进学校、社区、单位等进行宣传演讲时，要将核心放在保护未成年人权利方面，而不是一味的讲述未成年人违法犯罪事件。因为在现代法治社会，权利和义务是密不可分的，正如马克思指出的：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”权利应当作为义务与责任的导向，从而形成良好的社会秩序。

再次，未检应当积极推动形成少年司法共同体、未成年人保护共同体。目前我国未成年人保护职能部门和组织很多，如教育、民政、社保、共青团、关工委、妇联、未保委等，存在政府和社会力量如何整合，使“政法一条龙”和“社会一条龙”相互衔接与配合的问题。未检可以通过使命召唤、呼吁解决现实问题等方式，推动形成少年司法共同体、未成年人保护共同体，使从事未成年人保护的组织及人员变得更加强大。如昆明市盘龙区检察院通过检察建议等方式，推动公安机关成立全省第一支少年警务中队，并在英国救助儿童会及盘龙区未成年人司法项目办的支持下，与公安、法院、司法以及共青团、关工委、新天地未成年人保护中心、社工服务中心、社区儿童救助中心、医院、司法鉴定中心等共同筹建了性侵害未成年人案件“一站式”取证与保护中心。通过制定一系列规范性文件，如《性侵害未成年人案件“一站式”取证与保护运行规则》等，不仅有力地解决了该类案件取证难和未成年被害人保护难的问题，而且各责任主体在实践中不断加强了使命意识。如昆明公安在警力不足、女警稀缺的情况下，仍然成立了盘龙分局女警特别调查队，专门负责询问工作。

最后，未检要努力推动我国《少年法》的立法工作。目前由于我国还没有独立的《少年法》，少年司法制度严重依附于针对成年人的法律规定，在成人司法制度框架下难以对未成年人制度作出具体规定，因而不可能充分反映少年司法的特殊性。有鉴于此，应创设一部符合未成年人及少年司法自身特殊性的、独立的《少年法》，明确儿童最大利益和国家亲权等少年司法理念和原则。把未成年人保护及不良行为、违法行为、犯罪行为的干预、治理整合于一部法律之下，涉及未成年人民事、行政、刑事等领域相关事项，融合实体法、程序法及组织法等内容，使保护、预防思想与具体制度机制相对应，司法、行政权力与社会力量有效衔接互动，从而形成以未成年人保护为核心（适当惩罚也是为了更好地保障未成年人的健康成长）、系统应对未成年人权利维护和犯罪预防、帮教、矫治等工作的良性循环机制。构建集保护、教育、预防、矫治、观护于一体的少年司法制度体系，确保少年司法理念与制度协调发展，提高未成年人保护与犯罪预防、治理的水平。

注释：

［1］ 参见张寒玉、陆海萍、杨新娥：《未成年人检察工作的回顾与展望》，《预防青少年犯罪研究》2014年第5期。

［2］ 参见龙宗智：《未成年人司法改革的意义与方向》，《人民检察》2011年第12期。

［3］ 参见岳慧青：《司法改革背景下的未成年人检察体制改革》，《青少年犯罪问题》2015年第1期。