新加坡基层治理模式的经验及启示

□吴美

治理特点

新加坡在“居者有其屋计划”、组屋与邻里中心的社区文化、执政党对基层社会治理的渗透、多元的社会状况、地缘政治以及东西方文化融合碰撞等原因的影响下，发展出一套以政府主导人民协会结合社会组织共同治理的模式。政府在法律法规和资金保障等方面给予人民协会特殊的待遇，人民协会以半官方的姿态发挥着政府的职能。人民协会表面上不具有独立性，但实际上在巩固人民行动党执政地位、调解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥了极其重要的作用。在这套基层治理模式中，存在组织架构系统化、管理流程制度化以及运营模式企业化等特点。

系统化的组织架构。新加坡的社会治理是以人民协会构建一套嵌入社区居民生活的机构和活动展开的。人民协会管理着公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等主要的基层社会组织。公民咨询委员会负责整理汇总所在地民众的意见，保障政府能及时获取基层的信息，对区域内的各种社会矛盾负责并提出解决方案，及时传达政府制定的政策。民众联络所作为政府与基层群众间沟通的桥梁，一方面要向政府传递基层民众的申诉与意愿，另一方面要协助政府向社区居民解释宣传政府政策，通过实际的措施打消他们对新政策的顾虑。居民委员会负责协调解决社区居民生活中的各类问题，通过活动与宣传，保障社区居民居住生活的获得感，培育居民对社区的归属感与认同感。

制度化的管理流程。新加坡政府颁布了《人民协会法令》，通过立法给予人民协会合法地位，将人民协会的任务规定为培养国家认同，维护社会稳定，促进社区居民团结，密切民众之间以及民众与政府之间的联系，宣传政府政策，促进政策实施。人民协会在管理公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等主要的基层社会组织的过程中，形成了一套严密的管理制度。新加坡先后出台了《社团法令与条令》《互惠组织法》《慈善法》等一系列法规制度，对基层社会组织的成立、运行、监管等活动进行规范。

企业化的运营模式。新加坡的邻里组团建设是以开发企业为主体覆盖摘地、建设、卖房、经营全流程的运营模式。人民协会及其下属大量的组织属于半官方性质。各组织往往会设立类公司化的组织机构，设有理事会等管理单元，理事会成员往往有社会和企业家名流，对接洽社会资源助推基层治理有很大的带动作用。社区管理岗位人员进出自由，招人的主要通过面试就可以进入，中途离职不存在身份转换的心理障碍，也可以随时无障碍重新入职。机构每年都要像公司一样发布年报，接受社会的监督。社区基层组织还可以按需成立实体公司，服务创收贴补组织运营。当然，这些公司本身必须和该组织的特点与目标结合，不会无边界发展，与民争利。通过以上类公司化特征的运行机制，新加坡基层治理实现了高效运作。

内在机理

组屋及邻里模式的先天影响。新加坡通过实施“组屋”计划对传统社区形式进行改造，重塑了国民现代生活模式。目前，83%的新加坡人口居住在政府建设的公共住房里，住房自有率达到87.5%。政府严格规划各项社区治理事务并逐渐落实，最终形成了以人民协会为社会基层组织管理中枢，以民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会为基层社会组织的高效社会组织管理体系。“组屋”计划推动了传统社区形态急剧变革，多元的新型邻里关系在政府的引导下逐渐形成，基层组织也逐渐发展壮大并承担了社区治理的大多数内容。

执政党重视基层治理是共建共享的内生动力。新加坡政治体制是议会共和制，而政党制度的特点是一党强势、多党并存。执政党十分注重发挥基层组织在维护社会稳定、帮助党取得群众支持等方面的作用，将基层社会组织视为巩固执政合法性与权威性的得力助手。通过给予必要的资金支持和政策支撑，新加坡建立严密的基层社会组织管理体系，实现了对基层社区的有效治理。而基层社会组织在参与社会治理时，也帮助人民行动党执政政策在社区建立共识，并为人民行动党传递基层政策需求，为人民行动党培养政治精英。

多元的民族与宗教文化是共建共治的客观环境。为了让来自不同种族、不同宗教信仰、不同语言文化传统的新加坡人团结成为一个整体，新加坡政府必须通过人民协会和基层组织充分联系基层民众并在规划层面严格配比组屋种族比例，提供合适的公共服务，解决沟通问题，调解居民种族、宗教矛盾，满足生活需要。正是新加坡基层治理长期引导民众参与，将不同民族、不同语言和不同文化的居民凝聚成一个整体，遵守共同的价值观念，建立起独特的社区文化，使新加坡人有了共同的生活和奋斗目标。

东西文明碰撞与地缘政治是共享共治的文化内核。新加坡是一个由华人移民为主的国家，新加坡大多数社区治理都受东方传统文化的影响。东方传统文化强调“德治”，倡导治下人民安居乐业。人民行动党通过建立完善的基层社会治理体系，借助各类不同的社会组织满足了民众的实际需求，保障了人民宜居宜业。同时，因为殖民地时期形成完备严苛的法制传统和完整的司法体系让新加坡人非常重视“法治”，新加坡人习惯在法制的框架下规范自身行为。随着两种理念的交融与社会经济的发展，今日民众自我管理的意识增强和参与社区治理意愿增加，也促使新加坡政府不断改良基层社会治理体系。

经验与启示

完善的社区治理顶层设计。在打造共同参与、联结互动的社区治理体系时，政府一方面通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区建设的方向；另一方面，应当充分给予社会组织发展空间，支持其分担政府和社区居委会的管理和服务工作。在社区运营主体方面，既有官方保障，又注重多元参与；既存在多类主体，又职责明确，密切配合。从功能发挥和实施效果上，社会组织如果能和社区居民体现出良好互动与活力，将会形成政府治理与居民自治的良性互动，有效完成治理机制下沉。

柔化的社区治理服务。我们应当在社区推行包容自治、以人为本、服务至上的治理理念。在治理过程中要善于吸收不同的意见和建议，不断推进社区居民依法直接行使权利，让每个人都有参与社区活动与自我表达的机会。比如在建设层面保障各类无障碍设施与无动力游憩系统，把维护居民的根本利益作为社区建设和管理的出发点，把居民的满意程度作为检验社区建设和管理工作成效的第一标准，从而实现居民自治、社区管理与服务的有机统一。

一流的社区治理团队打造。新加坡为了不断提高社区管理水平，专门成立了国家社区领袖学院，每年有2.5万名基层领袖和人民协会职员参与包括管理冲突、调解技能等课程的培训，强调“用手”“用脑”“用心”三个层面培训基层领袖。目的是让他们掌握做基层领袖需要具备的基本知识和技能，让他们了解社区愿景、基层组织使命，以及国家政策，使基层领袖在更大范围内清楚自己扮演的角色，让他们能够激励、鼓舞居民，全情投入积累社会资本的基层工作。通过打造一支一流的社区管理队伍，有力地促进了社区治理水平的提高。

完善的社会募集和义工服务。新加坡政府完善的社会募集和义工服务体系是推动社会力量参与基层社会组织建设的重要制度保障。在新加坡，企业和个人的资金赞助是基层社会运转的重要资金保障；志愿者通过基层社会组织提供的义工服务体系为新加坡民众提供了不可或缺的公共服务。可以借鉴新加坡经验，建立社会赞助的配套奖励制度，完善社区义工的培训和管理体系，转变以往单纯将社会志愿者数量作为社会组织考核的硬性指标的落后观念，丰富管理手段，充分调动社会力量参与基层社会组织建设与活动的积极性。

完备的法制体系建设。完备的法制体系是新加坡基层社会组织能够稳定发展并壮大的重要保障。党的十九大报告强调：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以良法促进发展、保障善治。”社区处于党同群众连接的“最后一公里”，要推进社区治理体系建设，除了把更多资源、服务、管理放到社区，更好地提供标准化精细服务之余，必须有完善的法治措施保障。基层社会组织是社会治理体系的重要组成部分，建设、发展就更需要法律的规范和指引。实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，必须要有一批贴近群众、健康发展的社会组织，发展壮大这些组织，才能兼顾到社会治理各方面，打造充满活力、和谐有序的社区。