“互联网+”社区治理的创新评价分析：基于无锡与合肥两案例的考察

□ 文 秦思雨 吕承文

我国的电子政务从20世纪90年代至今,已有了20多年的发展历程。从1993年的“三金”工程到现在，电子政务基础设施已具规模。1999年“政府上网工程”启动,十几年来，中国政府网站建设突飞猛进，目前，所有的国务院组成部门和省级政府、99.1%的的地市及85%以上的县(区)政府都已建成政府网站。“互联网+”是互联网进一步实践的成果,为传统行业改革创新提供了网络平台,使实体经济变得更具生命力。“互联网+政务”即是在传统电子政务基础上利用互联网的创新驱动力,把“孤岛式”电子政务信息重新连接起来，推动电子政务进一步发展。本文以无锡与合肥的两社区治理创新案例为研究对象，尝试从中发掘一定的行政规律。

一、理论回顾与分析框架

全球展开的信息和信息技术革命，正在以前所未有的方式改变着社会。“互联网+”，既是在信息时代中国产业转型的绝佳机遇，同时，也将促进政府职能转变。在现代经济社会快速发展的条件下，社区治理通过一定的创新，可以实现提升治理效果的目标。“互联网+”给社区治理带来了网络技术优势，在一定程度上催生了各种社区治理创新。

（一）理论回顾

社区治理是一种旨在维系社区秩序、确保社区民众公共利益需求得到满足的治理活动。在社区治理的类型上，魏娜（2013）把社区治理模式分为行政型社区；合作型社区；自治型社区。关于社区治理的现状，耿曙、陈奕伶（2007）认为中国的城市基层治理中，国家依然拥有极强的主导与控制能力，因此社区中的主要的制度创新均由政府部门来发动，或在取得一定成效后，由政府部门予以承认。

由是，当前的转型期社区治理存在着创新的冲动与必要。郑杭生、黄家亮（2012）认为我国的社区治理模式应当转变为能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。严志兰、邓伟志（2014）认为社区治理可以从涵养治理资源、重构治理结构、建设参与机制、建立组织保障四个方面进行社区治理创新。

互联网时代给我们带来了网络技术的便利。赵联飞（2015）认为互联网环境下社会发展的一个基本分析框架是利用新的信息技术提升社会治理水平将成为重要的议题。王国华、骆毅（2015）认为“互联网+”时代社会治理面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势；应在开放性和合作创新两个方向实施治理的转型，以促进社会的“善治”。沈士光、魏苗苗（2016）发现上海市金山区朱泾镇率先采用“互联网+”的创新思维模式给我国广大基层提供了可资借鉴的经验。

（二）理论基础

社区治理，指的是政府、社会组织、自治组织、辖区单位和居民等相关主体基于市场原则，为了维持社区的正常运转，满足社区不同类型居民各方面需要，在政府的指导下，对社区各项事务进行统一化、标准化的公共管理活动。社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，是对社区范围内公共事务所进行的治理。这些活动的主体不一定是政府部门或其下属机构，如社区居委会等，也不需要通过国家权力以强制的方式来实施。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构，社会、市场等），依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。总体来看，社区治理基于市场原则、公共利益和社区认同，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，协调合作，优化社区秩序的过程与机制。然而，从传统的社区管理到当下的社区治理，至少存在以下四大差异：

第一，在传统的社区管理体制中，由于政府是其唯一的主导者，因此保持信息的不对称优势对其而言是必然的选择，但是在新的社区治理体系中，治理主体的多元化使得这种信息壁垒的存在不仅毫无必要而且相当有害，各方治理主体的相互制衡也必然不会允许信息资源不对称的情况出现，因此，最终在新的社区治理体系中，公共服务必然首先要顾及到信息资源的实时交互与充分共享，并在此基础上扩展出新的公共服务流程，这也将实实在在的惠及每一个社区居民，因为信息的充分交流才会反应出准确的需求，并有可能得到恰如其分的服务。

由于政府一直以来都是社区治理的主导方，政府行政机关拥有独有的政策信息、社会信息的倾斜，使得社会信息资源一家独大，而社区居民与社会组织能获得的信息相对而言较为贫乏，往往在治理模式中处于被支配的弱势地位，构建起了所谓的信息壁垒。因此出现信息的不对称，是政府长期主导社区管理体制的重要因素。

第二，在传统的社会管理体制中，政府与社区的其他成员之间基本没有平等交流的空间，这也导致了很多因为沟通不畅而引发的社会问题，但即便是没有政府部门的阻碍，现实生活中的人际交流也很容易受到身份、地位等外在因素的影响，而互联网所提供的平台，却是在当前的技术条件下，最可消弭身份的差距和阶层的鸿沟，实现不同社区成员和治理主体之间平等的交流，这也使得更加民主和充分的协商成为可能，有利于形成一种更为积极的合作形态，对于实现社区的“善治”，具有重大的意义。

在传统的社会管理体制中，政府的行政力量占主要的地位。正是由于政府高高在上的地位，政府与社区成员之间基本没有平等交流的空间。强政府-弱社会背景下的政府主导模式是目前我国大部分城市社区普遍采取的治理模式。而互联网所提供的平台，在一定条件下可以消除身份的差距和阶层的鸿沟，提供主体间的相对平等性。

第三，社区事务承载主体是社区居民，居民参与就是指社区居民参与筹划、决策、组织、安排社区活动、社区事务，有计划的进行社区建设，每个社区居民都将社区的事看成是自己的事，不能旁观，要将社区发展与自身利益、自身发展紧密联系起来，居民共同努力，为社区发展贡献力量。社区治理创新当然也离不开社区居民，而社会组织就是由居民们自发组成的一种重要的参与形式。

当借助互联网的力量就可以轻松的实现人际交流与协作的时候，社会组织的出现和壮大就会更加容易，这种在线上聚集，酝酿之后再向线下发展的模式显然更具有可行性，也更有利于社区居民对于社区治理的参与和监督。

随着各种社会力量的不断壮大,社会的自治能力不断的增强,使得社会成员的参与意识不断提高，互联网作为先进的科技手段为人与人之间的合作与创新提供了前所未有的便利，网络通信工具的发达，移动互联网的普遍覆盖，使得城市居民可以方便的实现“零时差”的交流沟通，打破了居民之间协作的时空界限。

第四，所谓真正的治理创新是一种可持续的、长效化的治理活动。真正给“互联网+”技术参与社区治理方面带来实际治理绩效的才是真创新。地方政府全面、持续、有效的治理创新是对全面深化改革阶段实现国家治理体系和治理能力现代化新战略的能动性回应,同时也体现了通过渐进性自我改革,政府的职能和行为方式从统治型到管理型,再到善治型演化发展的总体逻辑。创新的本质是突破，即突破旧的思维定势，旧的常规戒律。而治理创新的实质是调整，即调整治理活动中相关利益格局、传统管理路径来适应发展。

不少地方政府在治理创新中程度不等的存在着脱实务虚，文字创新；不求实效，形式创新；难获推广，孤独创新；难以持续，短命创新等治理创新实效性不强”等现象。通过构建以服务为导向的绩效评估体系，可以引导和推动社会治理方式由过去的“强管控、弱服务、重行政、轻法治”向现代治理方式转变。通过引入公众参与社会治理绩效评估，还可以促进民主政治发展。在云计算、大数据、移动互联、物联网等新兴信息技术浪潮的推动下,互联网对社区治理的变革将更具开创性。

（三）分析框架

“制度是行动的指南针”，建立良好的制度来给改革行动一个明确的方向，指引改革行动的实施。无所不在的互联网技术覆盖者生活的方方面面，这成为促进改革的新力量，并且为改革提供了一个良好的契机。

用社会科学的角度来理解，制度泛指以规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构。好的制度可以抑制人们的坏念头从而来促进整个社会的效益，而坏的制度则会限制人们好的想法让人们的利益受到损失。制度是这个社会必不可少的一个行为准则，不仅如此我们还应极力追求建立一个良好的制度，让行动者能够以一个良好的行为准则来推动整个社会的发展。

首先，社区治理创新作为一种微观的制度变迁过程，也要遵循制度变迁的框架结构。诺斯在分析产权结构、国家及意识形态的基础上建构出了有关制度变迁动力机制的一般分析框架，即制度变迁需求和供给分析框架。由该框架可知，制度的社会需求是产生制度变迁的前提，但是这种需求要得到制度制定者的认同时才会产生制度供给。国家（政府）在制度变迁中占据着重要的地位。只有充分发挥政府的积极作用，制度创新才会成功。

同时，诺斯也特别强调了组织在制度变迁中的作用，他认为制度是游戏的规则，组织是角色，制度变迁是制度与组织的互动过程及其结果。这也就突出了非政府组织和社区居民参与的必要性，尤其是政府和其它社会性组织的互动。

其次，行动者就是有利益关系的，以推动社会发展为目的而进行的调整人和社会关系的主体。地方政府作为相对独立的、理性的行为者,必然根据外部制度的激励机制来设定行为预期,选择创新策略。地方政府通过外部规则、制度、文化的方向引导、动机激发与行为强化，调动自身的主动性、积极性和创造性来设定行为活动。制度激励是一种内生动力机制，在利益驱动下，政府也会自我变革来更好的调整与社会的关系。

再次，地方政府在治理创新中对制度进行适应性调整时，由于受信息限制、利益导向和路径依赖的影响,有可能阻碍某些创新性治理理念、行为和技术的学习和推广。源于人的逐利本性和有限理性，地方政府“有强烈动机来做出机会主义行为，最大化参与政府决策过程的人的租金”，谋取经济利益，产生寻租行为。路径依赖理论来自于道格拉斯·诺斯《经济史中的结构与变迁》一文，路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径（无论是好是坏)就可能对这种路径产生依赖。地方政府一旦形成治理模式会导致该模式沿着既定的方向不断得以自我强化。由于上述影响，缺乏持久动力，创新投机和创新失败的现象在地方政府在治理创新中会不断发生。

二、案例样本与创新分析

在“互联网+”的发展推动下，我国城市社区治理取得了不错的成效。然而，随着我国城市社区中利益主体和社区需求的多样化发展，现代社区治理模式在实施过程中与传统社区管理模式之间仍然存在着诸如体制机制、平台建设和资源保障等方面的矛盾。在当前“互联网+”的背景下，研究如何利用“互联网+”实现社区的协同治理，发挥“互联网+”在社区治理现代化发展中的创新推动力量，是一个重要的理论与实践问题。

（一）案例样本

（1）无锡市朗诗社区位于江苏省无锡市南长区金星街道，成立于1999年，其前身为中星苑社区。目前总户数为1698户，现有常住人口5322人。社区下设四个党支部，在册党员144名。整个社区面积约98215平方米，辖五个小区，总户数为4103户，现有常住人口8079人，是一个典型的“新+老”混合型社区。其特有的“互联网+”智慧社区模式在互联网社区治理创新上具有重要代表意义。

（2）合肥市滨湖世纪社区是2013年2月1日合肥市市委政府批准设立的全市第一个街道级的新型社区服务机构。滨湖世纪社区的人口结构较为特殊，老龄化率只有4%左右，根据社区的大数据统计情况来看,滨湖世纪社区总人口18万,常住人口12.7万,网民数7.86万,占比常住人口61.88%,网民人数还在处于不断增加的状态。主要成员年轻化程度高、资源共享程度高，网络覆盖率高。网络是年轻人发表个人观点的主要平台，也是他们适应的生活方式，这其实为“互联网+”智慧社区的建立提供了良好基础。该社区已实现高水准的数字化城市管理，由传统街居管理模式向现代社区治理模式转变。

（二）主要做法

（1）金星街道朗诗社区

2009年,温家宝总理视察无锡时提出要在无锡加快建立“感知中国”中心,无锡随后投入近百亿元大力发展物联网产业,自此开启了无锡进军智慧城市建设的征程。

2014年3月,无锡市发布了《智慧无锡建设三年行动纲要(2014-2016年)》,明确指出了无锡市开展智慧城市建设的总体思路和发展目标。

金星街道朗诗社区就位于无锡市，是智慧无锡城市建设下的一部分。互联网技术在现今社会中的相当广泛和深入的应用让温总理作为行动者的代表提出互联网与城市建设相结合来改善民生服务，优化政府职能。

1、精准化社区服务：每一户对应一个电子房间，居民的基本情况、活动参与情况、意见建议、办事资料等数据都可在电子房间中查询，将收集到的社区信息资源纳入数据库，对民意需求、活动参与情况等信息进行统计分析，归类需求；

2、大数据系统：依托云端建立大数据系统整合信息资源，绘制社区三维地图，构筑了“社区-片区-楼栋-房间”四级服务网络，融合“基础数据”、“智慧管理”、“智慧服务”，实现信息高效共享；

3、线上互动平台：开通了社区政务微博和微信公众号，设置多个线上栏目，鼓励居民线上共同讨论社区话题、上传日常活动记录、对社区提出意见和建议。

（2）滨湖世纪社区

2012年初，省委省政府下发了《关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》。市第十次党代会也提出，“要充分发挥社区在社会管理中的基础性作用，创新社区管理模式，探索推进社区综合管理体制改革”。顺应这一要求和社会管理服务的现实需要，包河区在滨湖新区范围启动社区管理体制改革试点工作，滨湖世纪社区服务中心由此应运而生。滨湖世纪社区2013年2月1日正式运转，是合肥市委市政府批准设立的全市第一个新型社区服务机构。

1、多媒体平台：目前在社区内设置了七块大型电子LED屏幕。除了互联网传播信息的功能，这七块大屏会实时连接智慧中心监控中心,监控社区内的其他区域。

2、网格化管理平台：绘制了辖区内的3D地图,详细显示商家、居民楼等建筑。117名网格员每个人有一部定制的手机,可以实时定位网格员的所在位置和巡查路线。一旦发现问题可以通过手机与智慧中心控制平台联系,也可以通过手机拍照上报问题,每天智慧中心会把网格员所发送的问题及时交给所辖部门,把问题解决。

与此同时,网格员会将所采集的数据记录在该平台中,系统整理数据分析特別诸如大病忠者、残疾人家庭等类的特殊人群,社区会及时更新数据并定期走访、慰问。

3、“世纪早茶”微信公众号和“世纪早茶”A PP：每月平均文章阅读量20万人次，浏览人数11万次，平均阅读587.4次，利用网络平台打造自治社会。让信息发布、在线服务、公众参与极大地简化与高效。

（三）创新评价

正式制度和非正式制度作为制度的两个不可分割的对立的统一体，同时影响着经济社会绩效。但人们往往更多地注意到正式制度的制度形式，而忽略制度实质效力。信息时代使政府越来越清楚的看到了互联网具有无限想象空间和发展潜力，在各个地区蓬勃开展的机制创新“互联网+社区治理”形式，让合法拥有制度制定的国家行政机关不得不制定合法正式的制度出来规范这一现象，以求“互联网+社区治理”有法可依。

从本质上来说，无锡与合肥两大社区的创新案例事实上并非真正意义上的创新。两者只是有效地利用了互联网技术，而并未真正触及到行政体制的制度内核。无锡市发布了建设智慧无锡的纲要受到了国家大力支持。安徽省政府也探索社区治理的创新模式，批准设立滨湖世纪社区服务中心。在国家的支持制度的保障下，越来越多城市的社区治理创新机制确立下来，它们往往是被参照社会治理的具体行为方式进行简单化模仿，徒有机制外壳而缺乏创新灵魂。由于行为方式的模仿性过于简单，远远达不到自主创新的条件，在一定程度上制约着真创新。

尽管我们的社区治理开始趋向多元化，但是政府、社区、公众、非营利组织之间多元互动网络远远没有形成，政府主导的困境仍然存在，这种地位差距带来的困境是以政府为圆心，社区组织和公众迎合政府的政绩，政府难以对公众的需求做出快速高效的反应。无锡市金星街道朗诗社区智慧城市和合肥市滨湖世纪社区的建设都是在城市治理体制改革的背景下，由市政府批准设立的。在唯政府绩效的情况下，政府难以捕捉到公众的公共需求，例如在金星街道朗诗社区中涉及到的居民隐私泄露和经济利益的敏感问题以及滨湖世纪社区硬件设施欠缺，信息交流平台效率低下等情况。且居民委员会在法律上是基层居民群众自治组织，实际上国家权力对社区的渗透和控制，社区成为政权组织的行政“附属物”，其自治性和独立性无法剥离出来。政绩导向和附属关系的影响，直接阻碍了某些创新性治理理念和行为推广。

与治理创新相关的利益行动者，不论是政府还是非政府组织，甚至是公众，都在利益驱动下积极规范调整行为方式选择创新策略，但在中国法制建设的道路上，社会治理的创新必然是有法可依，依法而行的。多元治理创新主体通力协作的社区治理新机制缺乏合适的正式制度规范，即使出台的正式制度囿于效力困境还是停留在非正式制度层面。

关于互联网社区治理创新只是广义上的正式制度，触及不到制度规范的更深层次，在制度的设计下到底应该如何治理创新？金星街道朗诗社区利用大数据系统精准化社区服务，滨湖世纪社区的网格化管理平台使治理简化与高效。案例社区的自我创新经验借助数字化城市管理实现信息高效共享，可是这仅仅是经验，还上升不到法律的高度，社区创新的行为逻辑依然缺乏合法性，是亟待解决的问题之一。

三、主要结论与相关探讨

面对“互联网+社区治理”新模式的蓬勃发展，集体行动者利用社会资源，对政府制造外部压力，而执行者面对压力时，往往会基于“维稳”的心态，积极快速地制定应对政策，满足社会诉求。行动者们没有意识到正式制度的出台并不一定带来积极效果。就社区治理制度而言，基于各个地区的经济技术差异性，正式制度只能是地区之间的共性行为规范，对其特殊性无从治理。同时，有了正式制度保障，越来越多城市参照社会治理的具体行为方式进行简单化模仿，仅仅照搬治理形式，对其社区治理创新的特有性并无深究，导致这些制度的法效力十分低下，甚至仍停留在非制度层面，对社区治理创新造成掣肘。现实中政府主导的困境仍然存在，政府垄断社区资源的现状还没有得到明显改善，社区成为政权组织及其派出机构的“附属物”，是国家权力对社区的渗透和控制，其独立性和法律所规定的自治性都受到了一定程度的抑制。这种地位差距带来的困境是以政府为圆心，社区组织和公众一昧迎合政府的政绩，导致政府难以快速的捕捉到公共需求，难以对公众的需求做出快速高效的反应。另一方面,社区非营利组织进入社区难度较大，政府对其进入存在疑虑。社区组织尤其是具有一定独立性的非营利组织的发展受到了限制,在经济上和组织运行上无法摆脱对政府的依赖。

尽管社区治理开始趋向多元化，但是社区、公众、政府之间的互动联系不是很有紧密，多元互动网络远远没有形成，治理组织体系仍保持垂直科层结构。在法治国家里,社会管理必然是依法治理，这是做好社会管理的根本要求,也是做好社会管理的的基础和保障。只要依照法律和法规进行治理,就是一种合法治理,可以得到法律和法规的保障,也会得到广大民众的支持和拥护。尽管相关利益行动者积极地探寻合法的社区治理创新方式，对政府外部施压，使合法拥有的制度制定的国家行政机关不得不制定正式制度出来满足公众诉求，但是由于正式制度设计流于形式匮于效力，案例社区治理创新的经验仅仅停留在非正式制度，上述行动者们并没有在合适的制度下把一些有效经验上升到法律和制度的层面。这恰恰导致社区治理创新的特例合法性不够，社会管理创新不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新,其后果必然失去合法性基础。

法治使社会管理创新具有合法性，使行动逻辑合理化。我们那么多社区治理创新的有效经验成果仍停留在非正式制度层面，缺少制度合法性基础，造成成功经验的资源浪费。为了推进治理创新的可持续化，通过经验的归纳和总结，要让更多群众自创的社会管理经验，特别是群众自治的经验法律化、制度化，通过正式制度的形式供给出来，确保社区治理创新的有法可依、有制可循，形成公开持久的规范，从而推动社区治理创新的长效进行。

我们应努力探索建构于平等关系之上的社区治理创新行动者互动网络机制，让社区、政府、公众各自发挥自身的优势。首先社区方面，作为政府与公众的联系平台，要充分发挥其沟通桥梁的纽带作用，把政府组织的意见向公众传达，把公众的意见自下而上向政府组织反映，强调了通过社区让政府信息在组织与公众之间双向互动，从而起到上情下达和下情上达的作用。其次公众方面，在政府信息公开逐步成熟、不断规范的过程中,随着公众政治素养的日益成熟，公众的权利意识也在快速觉醒,公众表达自身的利益需求，主动参与社区治理的意愿越发增强。对公众表达的利益需求做出快速而高效的反应，与公众的互动是善治政府的一项重要任务。最后的政府层面，国家权力机关的地位优势，可以动用一切有利因素集中提供创新资源，再利用社区这一平台发挥主观能动性进行治理创新。同时政府不能保持高高在上的角色定位，要充分认识在社区治理主体地位上，和社区组织和公众是平等的。谋求政府、社区与公众的合作型治理创新是归宿。■