我国房地产税立法问题研究

文/贾明慧 首都经济贸易大学 北京 100070 北京市科学技术情报研究所 北京 100048

1、概念辨析：房产税与房地产税

1.1 从逻辑内涵上看

“房产税”与“房地产税”是包含与被包含的关系。

房产税，是指以房屋为课税对象，纳税人在保有房产环节，对于非出租房按照房产原值一次性减除10%～30%的后的余值为计税依据，对于出租房按租金计税征的一种财产税。

房地产税，是指房地产开发、流通、保有环节中所有税种的统称。也就是说，所有与房地产经济运动过程有关的税收种类，都是房地产税的内容。其中包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。

因此，房产税是房地产税中的保有环节，包含在房地产税范畴中，而房地产税是系统的、全面的税收体系。

1.2 从立法历程上看

从“房产税”到“房地产税”是房地产税收体系逐渐完善的过程。

1950年《关于统一全国税政的决定》、《全国税政实施要则》，1951年《城市房地产税暂行条例》，规定对房产征收房产税，对土地征收地产税；对房价、地价不易划分的，征收房地产税，房地产税收制度初步建立了起来。

1973年，受“非税论”和“税收无用论”的影响，我国开始简化税制，将国有企业的城市房地产税吸收进工商税，居民私有的房地产仍受《城市房地产税暂行条例》规范，从而形成“公私分明”的房地产税制。

在改革开放的进程下，1983年、1984年“利改税”和工商税制改革。1986年《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例》使得外商投资企业和外资企业仍按原规定缴纳城市房地产税，而国内的企业按照新规定缴纳，自此形成了一套“内外有别”的房地产税制度。

1994年进行了全面深刻的税制改革，初步建立了适应社会主义市场经济体制的税收制度、建立了房地产税收体系，由房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、耕地占用税、土地增值税、营业税、个人所得税、城市维护建设税、企业所得税、契税、印花税等税收种类，共同形成了复合型税收体系。

从2004到2010年，我国的税制改革逐步简化，税率降低、征管从严。取消了城市房地产税，将对内征收的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税也可对外适用，消除了内外有别的征收差异，体现了税收平等。

进入二十一世纪后，我国经济迅速发展、人民逐渐富裕，出现了房地产热、价格飙升、城乡差距拉大的情况。政府提出新一轮的房地产税制改革。2011年1月28日，重庆和上海两座城市首先进行了房地产税收制度的试点改革，对个人住宅部分有一定的规范，以此标准征收房地产税，从此真正的房地产税收改革开始。

2013年11月十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求在完善税收制度时“加快房地产税立法并适时推进改革”。这是第一次明确提出要加快房地产税收立法的改革，同时确定了“税收法定原则”。2015年8月，十二届全国人大常委会立法规划中，房地产税名列其中。另外，房地产税还在2016年和2015年同时被列入全国人大常委会当年立法工作计划，属于立法预备项目。

2018年3月5日十三届全国人大二次会议，国务院总理李克强在政府工作报告中强调“稳步推进房地产税立法”。

2、我国房地产税立法过程个中争议

2.1 土地国有与房屋私有下双重税负之争

我国土地的所有权属国家或集体，而房屋的所有权属个人。国家在出让土地时征收土地出让金，而对房产征税是否属于重复征税是学界的争议。所谓重复征税，是对同一对象多次征收相同性质的税收。 从法学理论上看，土地出让金的在性质上与房地产税不同。土地出让金属物权法上的用益物权，是出租的概念，受让者拥有占有、使用、收益的权利，房产税是针对房屋的所有权征税，二者性质不同，不属于双重征税。但是从经济支出上看，土地出让金与房地产税均在房屋保有的环节支出，税负实际上是重叠的。但这一争议会伴随房地产税收体系的完善而消失。

2.2 财政收入与调节分配的立法目的之争

一直以来地方政府的一大收入来源于“土地财政”。但土地一次租赁周期长、土地资源有限，以出让土地使用权为政府的主要财政收入已不现实。房地产税收改革中，有部分呼声希望通过税制改革，使房地产税成为地方政府财政收入的主要来源，并通过立法确保收入的合法、持续、稳定。而另一方面，一部分人呼吁通过税收调节分配。改革开放以来，经济快速发展，东、中、西部差距不断拉大，城乡收入差异明显，贫富差距大。富有的人持有更多、价值更高的房产，同时享受更多的社会服务，希望通过征收房地产税，达到调节收入分配、缩小贫富差距、稳定社会关系的目的。

2.3 量能课税与受益原则的立法原理之争

量能课税，是指以纳税人的能力为课税标准，收入越高、消费越多的人有能力承担更多的负税，反之则承担较少。具体到房地产税，量能课税考虑一个房产拥有者的负税能力，综合收入、财产、消费等因素，考虑对这个房产所有人进行纳税。因此，他需要将个人在整个社会的资金活动情况综合在一个体系内考量。例如家中人口数量、是否需赡养老人、抚育儿童、该房主房屋登记数量等因素，综合考虑负税能力。

而受益原则，是指以享受政府提供的公共服务的多少为标准进行课税。具体体现在房地产税上，是指根据该套房产所在的地区的自然环境、配套教育资源、交通便利程度等，对房产所有人进行纳税。而受益原则易体现在房价上，因为影响受益大小的因素可由市场调节，通过由市场考量而出的房价进行课税。

3、对于推进房地产税的立法展望

3.1 加快建立不动产登记制度

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享”，这是第一次以文件的形式提出。同年11月，国务院常务会议决定将国土资源部、住房建筑设部、农业部、林业部等部委的相关权责整合，统一由国土资源部负责。从国家的角度、文件的形式，将不等产登记制度归于一个机构，使得国土资源部行事合规、各部委按文件配合、责任担当明确。

2016年《不动产登记暂行条例实施细则》实施，我国以《物权法》为统领、以《不动产登记暂行条例》为核心、以《细则》等配套规章规范为支撑的不动产统一登记制度体系基本形成，为不动产统一登记制度的全面实施提供了充分的制度依据和坚实的法治保障。 国家土地总督察办公室自2016年开始督促地方的政策落实情况，并督促加快实施。截至2016年，全国已有170个地市、1400多个县区开始不动产登记。 这样的行政力度可以推测房地产税收制度改革将加快进程、尽早实现。

3.2 健全个人收入和财产信息系统

鼓励综合个人在社会中所有的收入与开支情况，进行房地产征税计算。国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出建立个人收入和财产信息系统。正在修订中的《税收征管法》已经明确建立自然人纳税识别号，这将归集个人工资、薪酬、证券、不动产、保险、银行存款信息，推动个人收入和财产信息系统建立。

不动产登记信息管理系统不是为满足一个单一的登记功能而存在的，其建立是要为房地产税收服务，再进一步可以作为政府建立全民大数据库的一部分。所以其自身算法的科学性、内容的真实性、信息的全面性、系统的安全性都是极为重要的，基础数据稍有差池，对于后续的统计、计算、分析将产生巨大影响。这需要财政予以鼓励和支持，对相关项目开设科研基金，予以经费保障，并要求科研项目与实际需求相符合，在实地调研、考察、模拟的情况下，进行科学研究，经过模拟实验成熟后，投入实际使用。这种关乎民生的政策，定是要科学性强、操作性强，切实实现二次调整收入、平衡收入分配的税收目的。

结语：

加速不动产登记制度、个人收入和财产信息系统两个系统的建立，统计房地产信息，明确房地产税的征收对象，全面掌握个人的收入、财产、消费情况，同时加大经费投入相关技术、算法研究，为税收征管时考虑量能课税提供保障，为加速建立房地产税的立法提供支持。