新型城镇化背景下区域规划的特点分析

文/刘艳 四川省达州市达川区城乡规划局 四川达州 635000

1、新型城镇化的提出与内涵

1.1 新型城镇化的提出

新中国成立以来，城镇化经历了曲折发展、快速发展和科学发展的过程。按照诺瑟姆曲线，1998年我国进入了城镇化发展的中期阶段，城镇化率达30%以上，农村人口开始大量入城，城市人口快速增加，城市规模扩大，数量增多，一直持续到城镇化率达60%-70%，工业开始占主导地位[1]。在此情况下，及时调整政策以适应新形势是当务之急。

十六大首次提出新型城镇化的概念，明确“走中国特色城镇化道路”。十六届五中全会和十七大确定了新型城镇化的内涵，提出新型城镇化的指导思想和建设路径，逐步形成了新的城镇化发展思路[2]。“十二五”规划明确以新型城镇化指导城乡建设，全国各地的建设实践开始。十八大提出了新四化融合共进，十八届三中全会全面定调新型城镇化，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的发布，标志着我国进入全面建设新型城镇化阶段。

1.2 新型城镇化的内涵

新型城镇化是以人为核心的城镇化，它不仅着眼于城市人口的增加和城市规模的扩大，更重要的是在产业发展、社会体制、人居环境、社会保障、服务设施，甚至生活方式和精神文化生活等方面产生由“乡村”到“城镇”的转变。新型城镇化的目的是通过协调人口、经济、资源和环境的发展，统筹城市、城镇与乡村的发展，匹配人口市民化规模与公共服务设施的规模，达到城乡一体化和可持续发展，最终实现人的无差别发展。

2、区域规划的由来与新发展

2.1 区域规划的由来

区域规划是以国民经济和社会发展规划为指导，以区域的自然、社会资源和现有经济技术条件为依据，综合考虑地区发展潜力和优势，确定经济发展方向、规模和结构，通过合理配置工农业生产和城市居住区，并安排区域基础和公共服务设施，建立合理的区域生产和生活体系，获得最佳经济、社会和生态效益。

区域规划是上世纪二三十年代在城市规划和工矿区规划的基础上发展起来的；20世纪60年代开始，随着工业的迅速发展和城市化过程的加速，为解决人口集聚、交通拥挤、环境污染等一系列城市问题，区域规划逐渐受到重视。我国开始区域规划源于20世纪50年代中期大规模的新工业基地和新工业城市的规划建设；随后《城市规划法》于1990年实施，以城镇体系规划为标志的区域规划被视为法定内容[3]。

2.2 区域规划的新发展

2.2.1 由以单个城镇为中心向去行政区划化发展

以往的区域规划过多的将研究视野局限于单个城镇，随着全球经济、交通及网络技术的迅速发展，区域一体化成为各地区空间演化的主导趋势，经济发达地区的城乡界限日益模糊，城镇密集区、都市连绵区、城乡混合区等空间形态的出现，将城镇与乡村的发展紧密联系在一起。区域规划的研究对象也从单个城镇演变为更广泛的地区，甚至是跨行政区划的城市群，如粤港澳大湾区、长三角城市群等。

2.2.2 由目标导向问题导向转变

随着市场经济的发展，经济社会的许多因素处于瞬息万变之中，无法被掌控。面面俱到的区域规划不仅浪费人力物力财力，而且不能适应市场经济的发展。区域社会经济是一个处于时空复杂变化中的综合体，区域规划只能是立足于解决当前背景、当前时段主要问题的规划。

2.2.3 公众参与度提高

计划经济时代，区域规划作为政府调控地方经济社会发展的工具，属强制性的政府行为。但是这种自上而下强制性的规划大多难以适应社会需要，缺乏可操作性。新的区域规划需要自上而下与自下而上各种力量的协调与平衡，即在规划正式公布之前，通过公示、听证等途径，吸收政府、部门、社团、企业、群众等不同利益群体的意见，从过程中寻求解决利益冲突的方法和手段，制定具有较高公众认可度的区域规划。

3、新型城镇化背景下区域规划的特点分析

新型城镇化是为解决城镇化过程中，区域发展不均衡、人口过度集中、资源消耗过大、生态环境恶化等问题而提出，其发展初衷和内涵要求与区域规划的时代要求不谋而合。在此背景下，区域规划呈现出以下新特点：

3.1 统筹兼顾城乡发展

新型城镇化要求努力解决城乡二元结构问题，这使人们逐渐意识到城市的持续发展是建立在乡村健康发展的基础上，特别是经济的转型升级，农村地区已经实现多种生产要素的流通，传统城市以外的空间极有可能得到优先发展，从而改变由城市至乡村的单一扩散方向。区域的发展从根本上改变了城市与乡村的关系，乡村不再是城市的依附地和牺牲品，乡村的经济、社会、生态价值被重新发现和理解，城镇和乡村的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争同在的格局[4]。因此，区域规划应注重城乡统筹、协调发展。

3.2 注重人与自然和谐共生

新型城镇化强调以科学发展观为指导，突出生态文明建设的重要作用。同时，市场经济的理性发展特征决定了城市对经济资源的优化配置作用发挥得淋漓尽致，而对生态环境、社会文化、公共服务等非经济型资源的配置有限，甚至是牺牲了某些公共资源而发展城市。在此情况下，区域规划为协调各方利益需求，平衡生产、生活和生态，就演变成一种统筹配置各种资源要素，实现区域有序竞争和可持续发展的契约，以促进人与自然的和谐。

3.3 强调公平公正

经济发展为根本驱动的体制下，区域规划更多强调生产力布局，而对社会发展和生活布局大多放在次要位置。随着粗放型经济增长带来的诸如文化冲突、差距分化、需求多元化等一系列社会问题，人们越来越意识到区域规划的内容应该由单目标的物质文明建设转向综合目标型规划。尤其是在城镇化发展速度较快、“市民化”速度相对较慢的现状下，仍有2.5亿农民工无法享受与城市居民相同的公共服务待遇，此外还有7000万流动人口也面临着公共服务不足的差距[5]。新型城镇化要求必须解决好“农民”转“市民”的问题，即保证外来人口享受与本地城镇居民平等的教育、医疗等公共服务待遇，真正实现农民的“市民化”。

3.4 强化过程实施管理

新型城镇化的发展要求提高城镇化质量，强调区域经济社会的发展不仅要和产业布局紧密衔接，还要与资源环境承载能力相适应。在此基调下，区域规划作为指导地区经济社会发展的综合型统领性规划，不仅要加强与其他规划的衔接，强化对规划实施步骤、措施等的研究，而且要通过空间管制、资金分配、政策倾斜、年度计划安排以及提高公众参与度等措施，强化规划的过程管理，提高规划的可行性。

结语：

新型城镇化是我国城镇发展的客观趋势，在中央提出新型城镇化的背景下，区域规划势必要关注城镇化发展过程中的问题和矛盾。本文希望通过剖析新型城镇化和区域规划发展的内在联系，为新型城镇化背景下区域规划的编制提供参考借鉴。