2019财政增与减

刘琳

2019年伊始，国务院常务会议便推出了新一轮针对小微企业的减税大礼包。1月9日的国务院常务会议决定，对小微企业实施一批新的普惠性减税措施，包括大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准，加大所得税优惠力度等多项措施。

在这批减税措施下，小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元、100万元到300万元的部分，分别减按25%、50%计入应纳税所得额，使税负降至5%和10%。“这轮小微企业减税是对2019年财政政策强调加力提效的一个有力诠释。”中国财政科学研究院副院长白景明对《财经国家周刊》记者说。

那么，在加力提效的积极财政政策大方针下，2019年中央和地方将面临怎样的财政形势？财政支出又会如何安排主次重点？《财经国家周刊》记者采访发现，未来的财政政策和财政形势，在总量和结构上都将围绕增、减二字调整。

增长减速

财政收入增长减速，可能成为财政政策进一步发力的客观结果。

“加大减税降费的力度，对财政收入的增长显然会带来压力。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌对记者说，“但这是主动为之的结果，是在经济下行背景下为企业和个人带去红利、增加微观主体活力的表现。”

这一趋势在2018年四季度就已经体现出来。2018年前三季度我国中央财政收入一直保持了较快的同比增长，但进入10月份，全国一般公共预算收入增速由正转负。

95%

调整后的小型微利企业的企业所得税优惠政策，将覆盖95% 以上的纳税企业，涉及企业1798 万户，其中98% 为民营企业。

“财政收入增幅下降，有经济下行压力带来的因素，但也是从2018年上半年起一系列减税降费措施开始起效的一个体现。”白景明说。

财政部部长刘昆近日表示，2019年减税降费在制定方案时，将把握三个原则：突出普惠、简明易行、尽早实施生效。

以1月9日国务院常务会议推出的新一轮减税政策为例，调整后的小型微利企业的企业所得税优惠政策，将覆盖95%以上的纳税企业，涉及企业1798万户，其中98%为民营企业。

此外，一揽子的新年减税礼包，还包括对小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人的增值税优惠，对增值税小规模纳税人在50%幅度内减征资源税、教育附加费等税费，以及扩展投资初创科技型企业享受优惠政策的范围等。

“这些都是直接提高标准、放宽范围，实打实、硬碰硬、强调普惠，而且都是从1月1日起就开始实施，见效早。”白景明说。一揽子减税礼包预计每年可再为小微企业减负约2000亿元。这意味着2019年的减税政策也将更早、更明显地传导至财政收入增速上。

而在主动为之的财政收入增速下调之外，被动因素在2019年可能也将凸显。中国人民大学于2018年12月发布的《2018～2019年中国宏观经济报告》认为，经济下行压力的进一步加大使得2019年政府收入增速可能出现明显回落。

中国人民大学教授刘元春认为，2018年前三季度政府性基金收入累计同比增长28%，是政府收入的一个有力支撑。但上述报告预计，进入2019年后，随着房地产土地市场的调整，政府性基金收入增速也将出现明显下滑。

支出增减分化

收入放缓之下，支出如何安排，政府收入如何划分，就成为财政政策中更加关键的看点。

财政收支和央地债务的增减之下，地方债务的风险聚集在2019年可能会更为突出，防风险将继续成为2019年财政工作的重点。

记者发现，2019年不同领域的财政支出将体现出增减分化的特点。2018年底召开的全国财政工作会议，在谈到2019年财政政策加力提效之后的第二点，便提出要优化财政支出结构，树立过紧日子的思想，严格压缩一般性支出，加大对重点领域支持力度，提高资金配置效率，有效降低企业负担。

“减的方面，主要是一般性支出，更明确一点，则是指‘三公支出。”国家信息中心研究员牛犁对记者说。

刘昆则于近日给出了2019年“三公”经费预算的压缩目标。刘昆表示，要严控“三公”经费预算，一般性支出要压减5%以上，取消低效无效支出，对于不该花的钱财政部门就要做“铁公鸡”一毛不拔。

“增的方面将主要体现在经济形势稳增长所需要的各方面支出上，聚焦重点领域和薄弱环节，以及民生支出。”张斌说，脱贫攻坚、三农、结构调整、科技创新、生态环保、民生等方面的投入，均在其列。

“在财政收入增长压力不断增加的情况下，過紧日子将该省的钱省下来，加大对重点领域的支持力度，才能使财政更好服务于经济社会发展的大局。”牛犁对记者表示。

值得注意的是，“过紧日子”不仅仅是少花钱那么简单，背后是财政预算改革的进一步深化。

刘昆近日表示，除减税降费外，2019年财政政策加力提效的另一大体现，就是提高财政资金配置效率和使用效益。

2019年我国将通过扩围、优化、融合等多项举措，实现财政资金使用效率的提高，比如将预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端，扩大中央部门和单位整体绩效评价试点范围，建立分行业、分领域、分层次的预算绩效指标和标准体系，研究出台绩效评价结果与预算安排挂钩的激励约束机制，推动重大政策和项目绩效评价结果报送同级人大，并向社会公开等。

另有多位专家建议，随着精准扶贫和乡村振兴战略的深化，2019年还应加快扶贫资金动态监控机制建设，从而保证扶贫资金的配置和使用提高效益。

新增发债额度

收入放缓、支出压力增大，除了节省“三公”经费、提高财政资金使用效率之外，另一个保证合理支出的途径，便是加大发债力度。

加大发债力度，首先就体现在提前发债上。2018年底召开的十三届全国人大常委会第七次会议决定，在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年新增地方政府债务限额1.39万亿元，其中新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元。

刘昆近日表示，目前，这些新增债务限额均已下达到地方。

“仅仅下达还不够，下一步更为重要的是如何安排资金、启动发债工作，并确保债券资金有效使用。”白景明说。

据记者了解，目前财政部要求各地在2019年1月份就开始启动发债，决不允许出现因新增债券迟迟不能发行影响重大项目进展情况。部分一季度不具备施工条件的地区，比如东北地区等，才可以结合实际适当延后。

在债券资金的投向上，结构性特征也十分突出。刘昆近日表示，提前下达的2019年部分新增地方政府债券资金，要重点支持国家重大战略，落实易地扶贫搬迁、贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础设施、污染防治、棚户区改造等领域，并推进重大铁路项目、高速公路、重大水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农村基础设施等方面的公益性基础设施建设。

除了地方政府债券的增发之外，中央财政赤字率同样受到市场关注。

2018年，我国中央财政赤字率为2.6%，中国人民大学《2018～2019年中国宏观经济报告》认为，考虑到国内外经济形势压力，2019年中央财政赤字率可以达到3%左右，并建议中央财政要积极利用国债发行规模的提高，来增加政府支出能力，以加大改革推行的力度。

不过，有多位专家对记者表示，2019年中央财政赤字率即使提高，也不可大幅提高。

“按照目前的政府债务统计口径，地方政府专项债是不计入赤字的。”张斌说。

2018年底召开的中央经济工作会议指出，要较大幅度增加地方政府专项债券规模。因此即使不考虑中央财政赤字率的变化，仅从地方专项债的角度考虑，2019年央地财政的新增债务总规模也将呈上升趋势。

力防风险

财政收支和央地债务的增减之下，地方债务的风险聚集在2019年可能会更为突出，防风险将继续成为2019年财政工作的重点。

刘昆近日表示，积极财政政策加力提效，绝不是要搞“大水漫灌”式的强刺激、突破债务风险底线，或是搞政府大包大揽，而要平衡好稳增长和防风险的关系。

刘元春认为，2019年地方政府及融资平台的债务风险可能将加大，甚至局部地区的风险可能会集中暴露。

比如，一大风险点可能来自地方政府土地出让金的增长压力。2018年11月，地方政府土地出让金收入占地方政府性基金预算本级收入的比重超过90%。土地出让金收入的增速在2018年呈现整体下降趋势，2019年这部分收入增长势头如果继续下滑，那么部分地区的还债能力将捉襟见肘。

在这种背景下，多位专家对记者表示，2019年应加强关注局部区域财政收入的问题，特别是基层财政收入下降带来的各种民生问题。

1月9日召开的国务院常务会议在部署一揽子减税措施的同时，也对因此可能造成的地方财政压力做出安排，会议指出，为弥补因大规模减税降费形成的地方财力缺口，中央财政将加大对地方一般性转移支付。

中國人民大学《2018～2019年中国宏观经济报告》建议，还可以考虑扩大财政平准基金的规模，设立过渡期基层财政救助体系。

刘元春认为，财政政策目前已经确定的多种举措，都对防风险具有积极效力。比如对于那些创新活力强、升级压力大的行业进行全面减税，虽然会对财政收入带来压力，但是却可以促进就业，有助于实现“稳就业”的目标。再比如，增加地方专项债券规模，可以起到“堵后门、开正门”的效果，防范地方隐性债务的积累。

上述报告还建议，要防范部分地方政府通过非税收入等方式变相加大企业负担，同时可以考虑利用积极的财政政策加大养老产业、健康产业以及中高端服务业的发展，释放相应的需求。