海绵城市PPP模式研究与探讨

文/苏凯、陈茂福、王振华 北控水务（中国）投资有限公司 北京 100102

海绵城市建设对指导新时期我国城镇化发展、提升城镇化质量和生态文明建设水平具有重要作用。PPP模式的推行尚面临许多问题和挑战，海绵城市PPP融资与收益模式的确定、项目的整体策划与打包、责权归属、绩效评估和考核、风险承担的约定等许多关键要素，都存在诸多的不确定性，因而使得各城市海绵城市PPP模式的推进进度和效果不一，甚至一些企业对其望而却步。

1、推进海绵城市 PPP 模式面临的问题

1.1 投融资机制及相关配套制度问题

无法解决长期配套资金问题。当前，海绵城市建设项目主要依靠政府补贴，而雨洪设施的建设需要巨大的资金投入，政府的公共投入仅能实现一部分的设施建设，大部分的资金需要社会资本的投入。

1.2 绩效考核难度问题

从实践经验看，绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市 PPP 项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不对应，绩效考核方案难以达到，对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制，考核方式简单等。

1.3 长期运营维护问题

按照财政部要求，PPP项目签署的合同至少具有10年服务运营期，因此长期的运营维护管理也是海绵城市PPP项目考核的重要一环。即便方案设汁合理、施工建设到位，若没有长期稳定的、良好的运营维护作为支撑，其建没成效仍难以保证，这也是我国环境领域比较突出的问题。海绵城市PPP项同的后期运营维护工作本身较为复杂，再加上这类项目又容易受自然气候变化、上游开发或污染、城市整体的管理水平和市民环保意识等各种综合因素影响，维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题，甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷，因此，不同海绵城市PPP项日运营维护内容的划分、责任主体的界定、维护费用的计算、绩效评估及考核办法等，都需要在PPP项目策划初期依据实际情况予以充分考虑和合理安排。

1.4 管理缺位与监督机制不健全

有效的管理与监督体系是PPP成功运作的组织支撑。我国缺乏统筹政策制定与项目管理的中央PPP机构、负责具体项目论证与监督的地方性PPP机构以及跨层级、跨领域、跨部门的PPP协调机构。较为混乱的组织结构、不够明晰的职能定位加之复杂的海绵城市工程建设，无疑是一项巨大的挑战。此外，我国缺乏类似英国的准入竞争对话标准，很多具体流程未做到真正的公开透明，不同项目阶段的监管能力有待提升。

1.5 项目策划的系统性和科学性问题

海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系，具有很大的不确定和灵活性。从目前掌握的海绵城市PPP项目情况看，由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析，部分海绵城市PPP项目汇水区关系复杂或混乱，建设内容针对性和系统性不强，造成治理方案各子系统之间的分割，缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。

2、关于海绵城市建设中PPP模式思考

2.1 制定合理有效的绩效考核体系

作为PPP项目服务的购买者，政府部门将制定明确、易计量、可监测的考核指标，根据企业完成情况进行付费。海绵城市PPP项目的绩效考核体系是保障项目成功的核心要素，也是最难以制定的内容，必须根据项目特点以及水系统综合方案“量身定制”。合理的绩效考核体系应充分考虑流域和项目边界的划分，海绵城市整体建设项目的拆分和打包等，并根据水环境提升的长期性影响综合考虑运营期与试运营期的时间、达标难度、主要考核指标、监测点等绩效考核体系。

2.2 因地制宜科学论证

每个城市的自然地理条件和气象水文条件都有其各自的特点，要因地制宜科学论证具体项目立项的可行性，以分区目标、用地分类目标、用地控制指标为基础，综合考虑现有的灰色基础设施的运行能力与拟建的绿色基础设施的运行能力，在此基础上统筹考虑海绵城市所涵盖的灰色基础设施与绿色基础设施有机融合的问题。因此要设立协调机构，协调住建、水利、财政、环保、交通、农林、气象、规划等部门，建立区域协调管理机制，推进海绵城市建设。

2.3 规范监管机制，保障项目的可持续性

海绵城市建设项目的系统性复杂性要求监管主体对项目的全生命周期进行管控，引入并建立PPP全生命周期管理机制有利于保证海绵城市建设项目实施。因此从监管主体及监管领域的角度出发，必须加强监管机构建设，建议成立由相关政府部门、行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构，承担整个项目的各项监管工作，同时通过政策法规约束，强化其独立性。建立规范系统的监督管理体制，必须加强市场准入方面的监督以及项目实施过程中的绩效控制。一是做好立项监管，在全方位的发展规划以及我国现行可行性研究制度的基础上考察项目的必要性，规范PPP的各项要求，避免借PPP之名，行变相融资之实。二是政府要加强自身能力建设，并可通过与专业咨询机构的合作，为PPP项目的物有所值评价寻求智力支持，同时通过构建PPP数据库与信息平台，采用公开透明的竞争性招投标方式选择合适的合作对象，提高合作的成功率。三是要建立中期的绩效评估机制，完善绩效评价方法，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系对项目运作、公共服务质量等方面进行评价，作为项目调整纠偏的依据，保障项目质量与可持续性。

2.4 优化PPP模式，探索多元化的模式创新

地方政府可以在综合考虑财务承受能力与PPP项目规模上限的基础上根据本地区的社会环境状况以及项目具体特点，尝试各种形式的PPP模式创新与模式组合，以求更好地调动社会各方的积极性，满足项目建设的不同需求，提高PPP模式运营效率。

结语：

综上所述，随着经济的发展和社会进步，城市化进程的步伐越来越快。同时，经济的发展带来了许多城市环境问题，在这种情况下，海绵城市建设理念应运而生，并且在城市规划设计中得到了越来越广泛的应用。海绵城市属于大型工程，资金耗费量巨大，要想减轻国家财政负担，政府需要积极运用PPP模式进行海绵城市建设。国内海绵城市中PPP模式应用较晚，相关法律法规还不够完善，政府需要学习发达国家的先进经验，并结合实际情况用于国内海绵城市建设过程中，完善相关法律法规，制定公平公正的准入机制和科学合理的运行机制，以此减轻政府财政压力，为市场注入新的活力，实现城市的可持续发展。