新型城镇化建设中产业结构调整的财政思考

闻涛

关键词：城镇化;产业结构;财政

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年10月24日

新型城镇化是以新型工业化为动力，以农业现代化为前提和基础，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以城乡统筹为原则，以推进城乡可持续发展为目标的历史进程。其以城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征。在这个进程中，城镇化与产业结构的优化相互关联、相互影响，并推动第三产业的发展，促进产业结构升级，而产业结构的优化升级又要求人口和其他生产要素向城镇集聚，从而推动城镇化的发展。但前提必须是协调发展，而反观我国城镇化和产业结构的发展进程，在某些城乡或区域是不协调的，且存在一些问题，笔者拟从财政的角度进行分析，并给出建议。

一、我国产业发展在城镇化过程中产生的问题

（一）土地城镇化快于人口城镇化提示出我国一二三产业发展协调不够

1、第一产业就业结构的演进滞后于产业结构的演进。改革开放以来，农业生产总值占GDP的比重，已由1978年的27.7%下降为2016年的8.6%，而农业从业人员的占比仍高达27.7%。大量的农业人口滞留在农村无法进入城市，一方面是由于户籍制度的限制，城市无法提供相应的就业机会和住房及社会保障，农民的素质也有待提高;另一方面是由于农业现代化建设还有待完善，农村土地流转机制还未建立，部分农民无法从土地上解放出来。按照发达国家的经验，农业就业人口的比重从工业化起步时期的70%左右一路下降到实现工业化后的10%以下，农业增加值的比重也从50%左右下降到5%。相对于就业比重的下降幅度，增加值比重下降平缓，说明农业生产率的提升较快。而农业生产率低却是我国农业的短板，原因是我国家庭农业生产经营分散、规模小，难以形成带动我国农业发展的规模经济，因此农业现代化改革必须加快推进。

2、第二产业在土地城镇化过程中，积累了大量过剩产能。这些过剩产能主要集中在以重工业为主的钢铁、建材、水泥、玻璃等行业。随着城市房地产业的过快发展，这些行业需求旺盛，在地方政府唯GDP政绩观的主导下，不受约束地遍地开花，而当房地产业进入瓶径期后，大部分陷入了亏损的境地，有的直接破产，有的成为了靠贷款维持生存的“僵尸企业”。这些行业本身在解决就业方面就弱于以轻工业为主的高精尖行业，现在又面临着以去产能、调结构、降杠杆、补短板为主的供给侧结构性改革，大量裁员不可避免，使人口城镇化更加雪上加霜。目前，供给侧结构性改革已初现成效，失业人员也得到妥善安置，未来应致力于发展以节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大产业为主的战略性新兴产业。这些产业具有知识技术资本密集、能耗物耗少、环境污染少、综合效率好、能带动高端服务业发展等特点，必将给人口城镇化的发展带来新的活力。

3、第三产业中传统服务业发展较快，新兴服务业上升缓慢，延缓人口城镇化的进程。借鉴发达国家第三产業的发展过程，经历了商业、旅馆业、餐饮业、交通通信业？邛金融保险房地产业？邛社会个人服务业（不含政府服务业）三个低级向高级、传统产业到新型产业的演变过程。而且，在经济增长过程中，生活性服务业在GDP中保持相对稳定的比重，生产性服务业在高收入经济体中呈现不断上升的趋势，如金融、信息和商务服务，发达国家这些行业的就业占比普遍在10%～20%之间，而增加值的比重在23%～35%之间，而新兴市场国家这一行业的就业占比普遍在5%～10%之间，增加值比重在5%～20%之间。所以支持这些行业的发展是提高城镇就业人口，加快人口城镇化进程的必然选择。

（二）城镇的集聚效应差，特别是一些空城、“鬼城”的出现提示出我国产业的布局规划不足。城镇的一个突出特征是集聚效应，即由于居民（要素的供给者、产品和服务的需求者）和企业（要素的需求者、产品和服务的供给者）在空间上集中加速了经济活动的密集化进而产生规模经济而带来的成本节约。在集聚区内，企业之间因为产品和服务内在的生产规律而彼此联系在一起，一个企业的投入品源自另一个企业的产出品，一个企业的发展为其他关联企业的发展创造了机会。最基本的是运输成本将大大降低。更重要的是知识的扩散速度与企业集聚程度成正比，空间上接近强化了知识的外溢效应，产品创新得以加速。而我国部分城市的产业园、开发区等由于规划不足，没有产生应有的集聚效应。如有的开发区圈了很大面积的地，但由于没有区位、交通等优势，且没有完善的配套基础设施建设，因此招商引资不足，入驻企业很少，无法形成规模经济。又如有的产业园以土地和税收方面的优惠引进了不少企业，而这些企业之间却缺乏产业关联，无法形成连锁，也就无法达到节约成本的目的。再如有些创业园区引进的企业并没有多少科技含量，也就无法取得知识外溢效应，产品创新缓慢甚至停滞。

（三）城镇化过程中产生的环境污染有向农村漫延的趋势，揭示出我国产业发展存在重量轻质且非绿色发展的问题。一些城市在由小到大发展中，其产业经历了从无到有的过程，但由于没有考虑到环境的承载能力，胡乱立项、盲目引进，致使产生了非常严重的环境污染，如雾霾天气、垃圾围城、水体污染等等。更严重的是一些企业开始向农村排污，从而造成农村的土壤和水体污染，给人的生命和农作物的生长带来危害。近些年来，国家意识到了这方面的问题，也加大了治理力度，并取得了明显的成效。但冰冻三尺非一日之寒，环境问题是经年累月无限制的排污造成的，要想改变这一现状，涉及政府执行力、排污企业的治理，以及人们的生活习惯和道德修养等问题，因此要改革存在不小的挑战。

二、促进产业结构调整，实现城镇化协调发展的财政对策

（一）加大财政投入，协调产业政策，推进土地与人口城镇化同步发展

1、推进土地流转、发展农业现代化与完善城市社会和住房保障、促进农村人口市民化并举，降低第一产业就业比例。一方面加大财政投入力度，完善土地流转制度，促进农业适度规模经营，并集中投入到相对高效的项目上，提高农业产出效益。在此基础上，促进农业产业化发展，并与农业工业化相协调，最终实现农业生产条件、生产技术和生产组织管理的现代化。同时，加大农业基础设施建设，如改革农村制度、建设农业生产服务体系、优化农业资源的配置方式等，为实现农业现代化夯实基础;另一方面逐步缩小与发达国家的差距，提高人均农民收入的同时，把大多数农民从土地上解放出来。之后，经过必要的培训，使其加入相应的第二产业和第三产业，成为产业工人。有条件进入城市的，地方政府应出台促进农村人口市民化的相关政策，继续完善社会和住房保障政策，鼓励农民进城购房、参加社保。

2、以供给侧结构性改革为引领，以建设七大战略性新兴产业为重点，重塑我国工业体系，为农民转为市民身份后成为新兴产业工人开拓空间。相比重工业，轻工业在解决就业方面拥有先天的优势，同时，发展高精尖的轻工业也和我国当前的产业政策不谋而合。而且，这和我国推进农村一二三产业融合发展的战略是相统一的。今后一个时期，要加大财政支持力度，改革我国的科研体制，使七大战略性新兴产业能有所依托，得到充分的发展。在钢铁、建材等传统重工业有所退出的同时，加大财政投入，重点发展轻工业，进一步提升农产品加工业，深入发掘农业的多种功能，推动农村产业环节和资源要素的融合互动，不断增加生态和文化产品的供给，既满足人们日益增长的消费需求，又增加了城乡就业机会，为新兴产业工人的培育提供机会，为农村人口市民化创造条件。

3、重点发展以新兴服务业为主的第三产业，为人口城镇化提供更多的就业岗位。新兴服务业是现代经济发展的先导，是社会运转的主要载体，其发达程度被看作衡量一个国家和地区经济结构是否合理、产业结构是否协调和城市现代化程度高低的主要标志之一。其主要包括计算机服务业、软件服务业、商务服务业、居民服务业、社会福利业、娱乐业和仓储物流业等，这些服务业发展将能够安置大量的城乡富余劳动力。因此，应加大财政投入，通过补贴和税收减免等财政手段支持这些行业的发展。具体的支持重点和力度可参照发达国家，如美国IT设备的投资占现代服务业设备总投资的75%以上，信息技术已成为服务型经济快速成长和发展的重要支撑和向导力量。

（二）做好产业布局规划，最大化发挥城镇的集聚效益。从我国的实际情况分析，第一产业发展不足、第二产业产能过剩、第三产业专业化不足等产业结构内部存在的矛盾对产业集聚效应的发挥起到了一定的阻碍作用。正如前文所述必须从产业结构内部破解上述障碍，才能充分发挥产业的集聚效应并推动新型城镇化的发展。具体措施包括农业产业化、新型工业化和发展新兴服务业等，前文已提及这里不再赘述。同时，发挥城镇的集聚效应，应从规划入手，实现产业的集群化。为此，首先应加大财政投入，完善产业的配套体系。产业集群通过内部的合理分工和协作，促使供应链、销售链以及物流链协调运转，能够充分发挥集聚效应作用，强化要素使用效率，引导经济向集约化发展，成为推动新型城镇化的重要动力;其次是培育和壮大龙头产业和龙头企业。龙头产业一般是主导产业或重点引进的新技术产业，龙头产业通过示范作用来引领其他行业发展。龙头企业则是产业集群的核心，决定了一个产业集群的核心竞争力以及产业化经营组织的程度，其他企业必然通过直接或间接的契约关系与其联结在一起;最后是优化产业发展的平台，对园区进行科学合理的规划，注重产学研结合，提高科技成果转化率。

（三）加大财政投入，构建绿色产业体系。党的十九大报告提出要“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。”绿色经济体系的核心是绿色产业体系，培育绿色产业体系不仅要培育绿色产业，还包括推进传统产业绿色化和循环化改造，以及培育支撑绿色产业发展的服务体系，也就是要拓展外延和强力支撑。绿色产业有IT业等新兴产业、循环农业等绿色农业和生态旅游、健康养老等绿色服务业。要坚持集群化发展的思路，注重发挥规模经济效率，重視培育市场体系，建立行业和产品的标准，并通过税收优惠、补贴等财政手段，降低企业发展循环经济的成本。同时，运用互联网、大数据优化企业园区内部循环，提高资源利用效率，保护环境。另外，应建立绿色产业信息平台，为绿色产业发展提供信息服务。

主要参考文献：

[1]安徽“三化”协调发展研究课题组.国家新型城镇化规划（2014—2020）[N].人民日报，2014.3.

[2]段炳德.城镇化与产业结构变迁的相互影响：特征事实与发展逻辑[J].理论学刊，2017.4.

[3]席鹭军.从点到面入手构建绿色产业体系[N].中国环境报，2018.2.14.