我国网络言论的法律规制

柯 卫 汪振庭

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广东 广州 510320；德恒南京律师事务所，江苏 南京 210019)

言论自由是公民基于法律法规，通过各种形式表达、传播自己的观点、思想、情感等的权利。网络言论自由本质是言论自由在网络领域的延伸与扩展，是公民将网络平台作为媒介，在不违反法律法规禁止性规定的前提下，传播自己的思想、主张、观点，且不受他人干扰的一种自主状态。*甄树青：《论表达自由》，社会科学文献出版社2000年版，第19页。网络具有无中心性、匿名性、主体广泛性等特点，使得网络言论自由容易被滥用，从而侵犯国家利益、公共利益以及公民的合法权益。因此，必须明确网络言论的法律界限，有效、合理规制网络言论，以此来维护国家安全、公共秩序，保障公民的合法利益。

一、我国网络言论法律规制的现状

随着我国互联网技术的发展以及网民数量的增多，网络空间的社会关系也趋于复杂多样。在依法治理互联网的原则下，构建一套具有系统性、协调性、灵活性的法律规范体系迫在眉睫。当前我国针对网络言论并没有专门的规制立法，主要借助相关法律法规以及部门规章等规范性条文中涉及网络言论的部分进行调整。可以从对公民网络言论内容的规制、网络服务提供商行为的规制等角度分析我国对网络言论的规制。

(一)对公民网络言论内容的规制

对公民网络言论内容进行规制，是“以内容为控制对象”原则在立法中的运用，也是我国对网络言论规制所采取的主要形式。对公民网络言论规制的内容，主要有禁止性规定以及违反禁止性规定的法律责任两个方面。我国《宪法》第51条规定，公民在行使权利时不得损害国家、社会以及其他个人的合法权益。相关法律法规对不得发表和传播的网络言论采取列举式方式予以明确，大致包括危害国家利益的言论、损害公共利益的言论、损害其他公民合法权益的言论以及其他禁止性言论。违反禁止性规定的法律责任，主要有刑事责任、民事责任以及行政责任。

第一，危害国家利益的言论。这里的国家利益是一个广义概念，它包括国家的政治、经济、国土安全等利益。我国《宪法》规定，中华人民共和国公民有维护国家利益的义务。网络虽然不同于现实世界，但作为网络主体的公民在互联网上发表网络言论的行为仍要受到现实法律的约束。网络言论不得侵犯国家利益，否则将会承担相应的法律责任。《网络安全法》第12条第2款就规定，任何个人和组织都不得利用网络从事危害国家安全、利益和荣誉等危害国家利益的行为。

第二，危害社会公序良俗的言论。危害社会公序良俗的言论包括危害社会秩序和违反善良风俗的言论。网络言论、信息的发布者不得通过不实的言论、信息迷惑他人，煽动群众情绪进行非法活动，造成社会秩序发生混乱。在互联网上进行赌博，传播色情、卖淫等信息、言论的行为，则违反社会的公序良俗。我国《网络安全法》第9条就明确规定，网络运营者在开展经营和服务的活动中，应当遵守法律、法规以及社会公德。

第三，侵害其他公民合法权益的言论。网络的匿名性与虚拟性赋予公民更多的话语权，使得公民对每一个热点问题或者公众事件都有可能发表自己的看法和观点。但是，公民在网络上行使自己言论自由权利的行为应当以不得侵犯他人合法权益为界限。对他人的合法权益，如他人的隐私权、名誉权不得侵犯。我国《宪法》第51条、《网络安全法》第12条第2款等法律都有明确规定。

第四，其他禁止性言论。在我国，除上述危害国家利益、危害社会公序良俗和侵犯他人合法权益的言论被法律法规明令禁止，也有其他被法律禁止的言论。例如，对在网络上散播极端主义、恐怖主义言论，以及宣扬民族仇恨、民族歧视的言论等，都属于法律、法规禁止性规定的规制范围。《网络安全法》第12条第2款、《互联网电子公告服务管理规定》第9条第4款、《中国互联网域名管理办法》第27条第5款都对此类言论作了禁止性规定。

(二)对网络服务提供商行为的规制

网络服务提供商是向用户提供互联网业务的电信运营商，其提供的互联网业务主要包括三类：互联网接入义务、互联网增值业务和网络信息业务。网络服务提供商在整个互联网产业链中，扮演内容收集者、生产者和业务提供者的角色。网络用户只有在网络服务提供商提供服务的基础上，才能进入互联网世界。故而，网络服务提供商对规制网络言论有着极其重要的作用。我国对网络服务提供商规制的模式主要是政府的直接监管加法律法规的严格责任的综合规制模式。

1.网络监管部门对网络服务提供商的直接监管

网络监管部门对网络服务提供商直接监管的方式包括资本控制和许可备案两种方式。根据《外商投资产业目录(2017年修订)》，网络视听节目服务、上网服务营业场所、网络文化经营皆为外商禁止投资的领域。2007年《互联网视听节目服务管理规定》对从事互联网视听节目服务的条件作出了严格的规定。《互联网视听节目服务管理规定》第8条明确规定申请从事互联网视听服务节目服务的，不仅应当具备法人资格，是国有独资或控股单位，而且要符合自申请之日前3年内无相关违法违规的记录，否则不能取得资格。该条规定意味着我国对网络传播媒体的监管依旧沿用对传统媒体的监管模式，并没有制定与之相适应的法律法规。

同时，根据我国《互联网信息服务管理办法》第3条、第4条的规定，我国将互联网信息服务提供商分为经营性与非经营性两种。对于经营性的网络服务提供商从事网络信息传播活动实行许可制度；对于非经营性的网络服务提供商则实行备案制度，履行相关的备案手续即可。由此可见，在我国提供与网络有关的信息服务，应当通过审批获取许可证或者履行备案手续，否则就是非法经营。

2.法律法规规定了网络服务提供商的严格责任

我国相关法律法规等规范性文件对网络服务提供商规定了严格的责任要求。网络服务提供商一方面对自己所提供的服务、信息负有责任，同时还负有对网络中存在的非法、有害的言论内容配合有关部门进行监管、控制的义务。

第一，维护网络安全的义务。《网络安全法》第9条规定，网络运营者开展运营、服务活动，必须遵守法律、行政法规，履行网络安全保护义务，承担社会责任。第10条明确规定，网络服务提供者应当采取技术措施和其他必要措施来保障网络安全、稳定运行，有效应对网络安全事件，防范网络犯罪活动。可以看出，我国法律法规要求网络服务提供者承担网络安全维护的责任和义务，为建设网络安全保护体系、规划网络安全的管理工作作出贡献，还应当对网络空间内的犯罪活动及时防范，普及、强化对网络用户的安全教育。

第二，保证内容合法的义务。法律法规要求网络服务提供商应当保证内容合法。这里主要包括两点：一是网络服务提供商自己发布、传播的相关信息内容不得违反法律法规的禁止性规定；二是保证他人在网络服务提供商提供的服务基础上所发表的言论内容也不能违反法律法规的禁止性规定。[注]陈伟、谢可君:《网络中立帮助行为独立可罚性之肯定》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2017年第5期。网络服务提供商应当对他人基于其所提供的服务发表、传播的言论信息内容进行审查，如果言论内容违反法律法规的禁止性规定的，则负有及时删除、停止传输或停止提供服务等义务，并采取消除措施。对相关的违法、犯罪记录予以保存，并向有关部门报告。《网络安全法》第48条第2款对此有明确规定。

第三，保留、提供记录的义务。《网络安全法》第48条第2款、《互联网信息服务管理办法》第14条等法律法规都有关于网络服务提供者保留用户在网络空间的数据记录，以便在必要的时候提供给相关部门查询。

(三)行业组织的自律规范

当前各国对网络言论的规制主要是法律规制、行业组织的自律规范以及网络技术手段的控制相结合。我国目前对网络言论的规制以法律法规的规制为主，但随着我国网络技术的发展以及行业组织制度的日渐成熟，行业自律规范越来越被运用到对网络言论的规制中。行业自律规范对规范互联网从业者的职业行为，构建自我规范与自我协调的行业自律机制，减少外部的不适当干预，推动互联网行业健康快速发展有很大的积极意义。[注]沈超红、胡安：《共享经济背景下政府规制与供给意愿关系研究》，《经济与管理评论》2018年第6期。为此，我国也在积极倡导和推进互联网行业自律规范机制的建设。

(四)技术手段的控制

目前对网络言论规制的技术手段主要有过滤与言论分类技术。现阶段我国主要采取的是过滤技术，即通过设立具体的标准对网络的相关言论内容进行筛选，将不符合标准的言论内容自动屏蔽。这种通过网络服务提供商在网页源代码里对网络言论内容的属性进行标签，然后通过过滤软件过滤相关内容的技术方式，将非法、有害言论信息淘汰，以达到对网络言论环境的净化，是规制网络言论的有效手段之一。过滤技术也可以基于不同网络结构主体层面，实现不同的过滤效果。

二、我国网络言论法律规制存在的问题

我国对网络言论的规制较为严格，基本的规制结构是以法律法规为规制依据，政府主管部门为具体的监管主体，行业自律、技术手段控制为辅的综合规制体制。这种规制结构具有多样性与层次化特征。由于互联网不断发展，网络言论表达也会随之产生新的动态变化，法律规制也出现了一些问题。

(一)法律制定存在的缺陷

现阶段我国对网络言论规制的主要法律渊源有两类：一类是法律对网络言论的规制，包括《宪法》《刑法》《网络安全法》等法律规定中有关网络言论的部分。例如，《网络安全法》第12条规定了网络言论应遵守宪法、法律、公共秩序以及不得侵犯他人权益等，《刑法》第103条规制了关于利用网络信息煽动分裂国家的行为等。另一类是专门针对互联网管理而制定的规章。其中，有关网络言论的具体限制条款大多零散在这类规章之中。一方面，这类规章的具体操作性很强，对有关网络言论的主体、权利、义务、责任等都有比较细致的安排和规定；另一方面，也存在着立法层级较低等一系列问题。

1.立法层级较低

我国《宪法》第35条规定公民享有言论自由权，但宪法规定是一种原则性指引，并没有具体规定行使该权利的一些更为细致的措施规范以及言论自由权受到侵犯的救济程序。我国在互联网发展过程中针对互联网发展中出现的某些突出现象制定了相关的法律规范进行调整，但是由于这些法律在制定之初并不是专门规制网络言论的，其所发挥的作用也相当有限。因而，在实际中真正发挥规制网络言论的是相关的法规与部门规章。而此类法规、规章的制定主体很多，包括国务院、国务院有关部门，如文化部、工信部、公安部等。这就导致大量有关规制网络言论的规范性文件出现，这些规范性文件以规定、暂行规定、办法等名称出现。一方面，层级较低，权威性不够；另一方面，大量有关规制网络言论的规范性文件的出现，使得这方面的立法出现缺乏系统性、协调性问题，相关的规定之间意思重复，立法语言上模糊、语义不清等问题。立法主体较多，造成“法出多门”现象。在监管方面，由于有权监管的主体较多，在具体实践中可能会有重叠监管、多头监管的局面。这不仅会降低行政效率，也会出现监管真空。

2.公众参与程序不足

公民对立法过程的全面参与、监督，是保障立法民主的基本条件，也是社会公众表达诉求的方式之一。广泛听取公民的意见、建议是民主立法的基础与核心。对公民意见、建议等的信息收集、分析与实际运用，互联网的存在无疑能够提供强大的技术支持。显然，在制定有关网络言论方面的法律、法规、规章等规范性文件时，公众参与有其独特的优势。一方面，可以凭借互联网平等开放的自由交流平台以及迅捷的信息传播机制将社会公众关于网络言论立法的相关意见、建议及时反馈给立法者；另一方面，有关网络言论权利涉及每一位网民个人权利的行使，无疑会调动社会公众的积极性使之参与到立法程序之中，提高立法的民主性。但是，现阶段我国调整网络言论的规范性文件大多数都是行政规章，很多规章在制定时并未经过充分的论证，也没有广泛听取社会公众的意见、建议。

(二)法律内容存在不足

我国并未制定专门的法律对网络言论进行调整，与之相关的法律条文分散在各法律法规、部门规章以及司法解释里，这便导致网络言论的立法缺乏统筹规划，对网络服务商的责任过于严格。

在我国《网络安全法》《关于维护互联网安全的决定》等法律规范中，涉及网络言论的条文中监管的内容居多。这体现了我国在网络言论立法方面更多的倾向于以网络空间的安全、秩序为价值，侧重于对互联网信息的监管、控制。我国对网络言论的规制与对传统媒体的规制类似，忽视了网络言论本身的特性。同时，在对网络言论规制的程度上要符合一定的条件，即合法性与比例性。

我国虽然对网络服务提供商实行的是过错责任原则，但不同于德国、日本等其他国家的过错责任形式，我国还附加规定了网络服务提供商必须履行的相关义务，包括网络服务提供商在网络空间发现违法行为向监管机构的报告义务，网络服务提供商按照监管机构的要求删除相关网络言论、信息的义务，以及对用户在网络上留下的个人信息予以保留，以便监管机构随时查询等的义务。德国《信息与通讯服务法》规定，网络服务提供商应当尽量减少对网络用户信息的记录。[注]邢璐：《德国网络言论保护与立法规制及其对我国的启示》，《德国研究》2006年第3期。日本《网络服务商责任法》也有类似的规定，同时该法还规定对于网络中泄露用户信息的情形，在对监管机构提供信息时应当及时听取被泄露者的意见[注]陈道英：《我国网络空间里的言论自由》，《河北法学》2012年第10期。。

在我国，网络服务提供商所承担的义务相比德、日等国较重，一方面既要承担对网络有害言论阻拦并向有关机关报告的义务；另一方面又要对网络的非法有害信息尽到注意义务，否则将与非法有害言论发布者承担连带责任。这将会引起另外两个值得我们思考的问题。第一，网络服务提供商的连带责任是基于未履行相关的“注意义务”，问题的核心是“注意义务”履行的程度，我国相关的法律条文对此规定的是“明显属于”网络服务提供商应当注意的情形，而对于网络中的言论哪些明显属于法律禁止性规定的内容范围的判断具有一定的主观性。第二，网络服务提供商在对网络相关言论、信息删除时所具有的自主裁量权范围较宽，这会导致网络服务提供商为了规避法律的责任、监管部门的监管，对相关言论采取过于严格的审查；同时，由于我国关于网络言论的禁止性规定用语存在过宽和模糊的问题，网络服务提供商在判断网络言论是否属于禁止性规定的范围之内时就有较大的决定权。为了简单了事，网络服务提供商对相关信息宁愿采取删除措施也不会将其通过从而让自己面临法律风险，这无疑加剧了网络服务提供商逃避责任的可能性，使公民的网络言论表达空间受限，影响网络服务提供商与网民的关系。

三、完善我国网络言论法律规制的建议

针对我国网络言论法律规制存在的问题，要从提升立法层次与完善立法程序，加强网络言论保护，明确网络言论法律规制的标准，规范网络服务提供商的责任，进一步加强网络言论的监督管理等方面着力完善相关制度体系。

(一)提升立法层级与完善立法程序

1.提升立法层级

言论自由是现代民主政治国家普遍承认的宪法性权利，包括我国在内很多国家的宪法都有明确的规定，对其进行规制要符合宪法的要求。在立法层面，要遵守法律保留的基本原则，我国《立法法》第8条第5款对此作出了明确的规定。法律保留原则还要求对网络言论规制的法律是已经公布且应当是人人通过一般的渠道“可获知”的，对于“不可获知”的法律而要求人们遵守不符合法治的基本要求。同时，在已获知法律的具体内容时，还要求该规制网络言论权的法律是“可预知”。所谓“可预知”是法律规定的界限明晰，不会使人产生错误的认识以及理解上障碍，人人都能够通过对该法律的阅读而知悉其中的意思。另外，法律保留原则也应当包括“阻止不正当干预”的含义在内。具体而言，对网络言论权的规制应当符合法律规定的手段要求与权限界定，即对网络言论规制的方式由法律规定，其享有规制的权力界限亦由法律规定。在此后的立法活动中应当坚持法律保留原则，提升立法层级，突出权威性与重要性。

2.完善立法程序

民主立法原则要求社会公众积极参与到立法的全过程之中，这不仅可以提高制定法的科学性，也可以最大程度上保证法的实效。我国《立法法》要求立法主体在立法过程中应当为社会公众参与立法提供便利条件，通过信件、电话、网络等多种形式向群众征求意见、建议，重视专家、学者的专业研究，使得所制定的法律切实反映民情与民意，实现立法的民主性与科学性。针对网络言论立法，立法主体更应动员社会公众参与立法过程，从而为民主立法创设有利条件。其中，借助网络平台来进行信息的收集与传播的优势主要有三个方面:第一，由于网络基础用户较为庞大，可以在更大范围内收集民意信息，且收集的渠道与方式比较便捷，成本较低；第二，网络自身的特性使得网民表达诉求的方式更为自由，表达诉求的意愿更为真实；第三，网络不仅为立法者与公民之间的信息交流提供了流畅的渠道，也为社会公众之间相互交流提供了便利，各种意见、利益在碰撞之中为立法者切实收集民意提供了助力。

(二)加强对合法网络言论的保障

网络技术日新月异的发展与进步，使得立法者难以预测网络会发展出何种功能，以及对社会产生何种影响。但是有一点是毋庸置疑的，互联网络的出现影响着言论自由的保护与限制，因此网络言论的法律规制应当遵循网络媒体特性。我国对传统媒体的法律规制采取严格的监管模式，但网络环境的复杂性对言论自由的保护与限制提出了更高要求。

1.建立网络言论分级制度

互联网内容分级制度，简单来说是为了保护未成年人，将网络内容进行分类、标签，通过过滤技术过滤的一套规则系统。建立互联网内容分级制度，关键在于互联网内容分级制度的分级范围、分级标准和过滤软件以及相关主体的权利义务。分级范围包括一切以互联网为传播载体，同时在法律法规禁止性规定以外的不适宜未成年人的相关信息。由于互联网络运用的广泛性，对互联网内容分级不应仅局限于门户网站、网络论坛等，还应当将范围扩至智能手机、平板电脑等软件应用市场，将其中存在的不适宜信息纳入分级范围。在分级标准上，互联网内容分级标准不同于法律法规、司法解释等对于互联网上传播违法信息所规定的标准。可以通过采用年龄的标准进行分级，不同的年龄有不同的约束内容。

首先，应对每一个未成年人设立互联网内容分级的初始标准，且互联网内容分级的初始标准对互联网经营者是具有强制性的，以保护未成年人免受网络不适宜信息的危害。其次，在针对每一个未成年人设立互联网内容分级的初始标准后，可以以年龄大小为次序，按每一个年龄段未成年人的特征再分别设立其他标准。最后，从分级标准的内容上，可以分为三类:性诱惑、暴力、其他。这三类内容标准不同于法律禁止性规定范围内有关色情、暴力等的标准。法律规定禁止性范围内的色情、暴力属于法律直接查禁的信息，针对成年人和未成年人。有关性诱惑信息，是指内容轻佻，引诱他人产生性欲，又不构成法律法规规定的“色情”标准的不适宜未成年人的信息。暴力信息是容易让未成年人模仿而实施暴力的相关信息。其他信息包括不具有正面意义的、不适宜未成年人的其他信息，如赌博、迷信等方面的信息。对网络信息服务经营者而言，应当采用互联网内容分级标准并在基于该标准的前提下，设立标签、进行分类。网络信息服务经营者在提供互联网信息时，应当根据互联网内容分级标准进行分级，同时，要求用户按分级标准进行分级设置。分级标准由经营者或行业协会制定，报政府主管部门备案。

分级标准由经营者制定的理由主要有两个：一方面，互联网内容分级最终实施的主要责任仍然在经营者，而不是其他主体；另一方面，互联网内容分级制度涉及互联网技术以及网络用户对信息的需求，经营者最贴近用户，有利于掌握用户需求。对政府主管部门而言，要依法处理关于互联网内容分级标准的备案申请，并对备案进行监督，向社会公布备案的具体情况、内容等。针对积极设立分级制度的经营者、教育机构等给予一定的补贴、优惠，促进互联网内容分级制度的落实。家庭、教育机构对于未成年人的健康成长有着举足轻重的作用，故而，家庭、教育机构应当按照有关规定落实内容分级制度。

2.法律规定应当清晰明确

立法语言的明确性是影响立法质量的因素之一。我国对网络言论规制的立法中，有关网络言论的立法语言存在模糊性。例如，根据《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》第18条第9款的规定，网络空间有关禁止性言论包括危害民族优秀文化传统的言论。对什么是优秀的传统文化是一个见仁见智的问题，每个人都有不同的理解。

(三)明确法律规制的具体内容

1.明确法律规制的标准

在司法实践中，网络言论的法律界限对个案的司法裁判尤为重要。根据《公民权利和政治权利公约》的规定，言论自由的法律界限是不得损害国家安全、公共秩序与道德、公共卫生以及他人的基本权利。我国《宪法》对此也有类似规定，但这些宪法性规定更多的是一种原则上的指引。因此，在分析网络言论规制理论的基础上，考虑我国现阶段网络言论法律规制的现状，可以依据言论的主体不同划分法律界限的具体标准。

网络的特性使得网络言论发布的主体具有广泛性，不同的言论发布主体具有不同的言论影响力。依据网络言论影响力的大小可以将言论发布主体分为公众人物与非公众人物。公众人物主要是指国家公务人员以及具有较大影响力的社会名人等。对于公众人物，由于其身份特性与公众信赖度较高，网络影响力较大，因此被赋予更多的注意义务与社会责任。公众人物在发布言论、信息时，应该对有关信息的真实性、合法性进行审查，而不能随意发布不实、非法言论。非公众人物由于其言论影响的有限性，相对而言限制的标准要宽松一些。但需要明确的一点是，公众人物与非公众人物都应当遵守法律基本的底线标准，在发表言论时不得侵犯国家利益、集体利益、社会利益以及他人的合法权益。区别在于，公众人物的注意义务要比非公众人物的注意义务更多一些。

2.规范网络服务提供商的责任

我国现阶段对网络言论规制的规范性文件，大多数是在我国互联网技术采用WEB1.0的时候所制定的。随着网络技术的发展，WEB2.0时代到来。WEB2.0时代的主要特征是强调网络用户的个性化以及用户的积极参与。不同于WEB1.0时代自上而下的资源主导形式，WEB2.0使得网络用户代替网络服务提供商成为网络言论发布的主体。虽然网络提供商的地位与功效由于WEB2.0科技时代的到来而发生重要变化，但是有关网络言论规制的法律规范仍然是之前WEB1.0时代制定的，并没有发生变化。在WEB1.0时代，对网络服务提供商设置的归责原则是加重的过错原则。一方面，网络服务提供商对网络空间的非法有害言论负有阻拦与报告义务；另一方面，网络服务提供商还要尽到注意义务，否则将与违法言论、信息发布者承担连带责任。网络空间的言论发布与信息传播需要网络服务提供商的技术支持，这使得网络服务提供商的地位有点类似于传统媒体的发行者。所以，可以凭借发行者的优势进行事先的审查。这是WEB1.0时代网络服务提供商作为网络言论发布的主体能够完成的任务。但是在WEB2.0时代，更注重网站与用户交互作用，用户既是网站内容的消费者(浏览者)，也是网站内容的制造者。类似于微博、网络论坛等，网站内容由用户提供，网站的建设也有用户参与其中。

故而，要求网络服务提供商对网络用户提供的海量信息进行事先审查明显是脱离实际的。新加坡、韩国等国关于网络服务提供商的归责原则设置的是过错原则。有的国家还规定在某些特殊情况下网络服务提供商可以减责甚至免责。例如，新加坡在《互联网操作规则》中规定，网络服务提供商只需承担接到监管部门通知以后关闭网站的义务，对于第三方在该网站上发布禁止性规定范围内的言论或者信息是不承担连带责任的。韩国将事先审查制度直接视为违宪。我国现阶段对网络服务提供商设置的是加重的过错归责原则，应当合理减轻网络服务提供商的责任。

(四)加强监督管理

网络监管部门作为规制网络言论的主要监管主体已经成为趋势，在我国目前对网络言论的规制中网络监管部门亦扮演着至关重要的角色。故而，如何充分发挥网络监管部门职能作用，加强对网络言论的法律监督，是依法治理网络空间的基本要求。这具体包括以下几个方面：

第一，引导公民正确行使网络言论权。由于网络自身的特性，网络言论在传播的迅速性、影响的广泛性上都不同于传统媒体。网络言论既有其独特价值，也有可能损害国家、集体、社会和其他公民的利益。网络监管部门在强调监管违法言论的同时，也要积极引导公民树立正确的权利行使意识，提高公民的社会责任感。

第二，政府监管应当遵守“合法原则”。所谓“合法原则”，包括法律优先和法律保留两个层面。法律优先要求政府监管行为须与法律保持一致，不得逾越法律的规定。同时，在对网络言论进行监管时，应当积极履行自己的法定义务，不能不作为。法律保留要求政府的监管行为以法律授权为前提，法无授权即禁止。

第三，政府监管也应当符合“合理原则”。“合法原则”属于形式法治范畴，“合理原则”属于实质法治范畴。“合理原则”要求政府监管网络言论应当基于法律目的，所采取的监管措施应当符合适当性的要求，且所采取的措施造成的损害最小，符合最少伤害原则。