地方立法中行政处罚条款的合理性研究
——以设区的市地方立法为样本

孙 骥 陈书全

(中国海洋大学 法学院，山东 青岛 266100)

2015年《立法法》将立法权扩展到设区的市以后，学界围绕地方立法问题展开了富有建设性的研究。在相关地方立法中，属于损益性行政行为的行政处罚能够给相对人带来直接的不利益，所以相关行政处罚条款常引起社会舆论的广泛关注。全国人大法律委员会也已经注意到，设区的市立法中突破上位法应予处罚的行为种类的限制增设新的处罚行为种类问题较为突出，有的是在法律有关行政处罚规定中直接增加违法行为，有的是另列条文增加规定违法行为。*乔晓阳：《如何把握行政处罚法有关规定与地方立法权限的关系》，《法制日报》2007年9月12日第009版。从对地方立法研究成果的梳理分析可以发现，当前地方立法中行政处罚条款的合法性问题受到普遍重视，而对相关立法中处罚条款合理性的研究却较为稀少。本文力图在对地方立法进行法条分析的基础上，剖析行政处罚领域相关合理性问题的成因，探求解决之道。

一、地方立法中行政处罚条款合理性的实证分析

为准确了解设区的市立法中行政处罚条款的合理性问题，我们选取了设区的市立法中城市市容与卫生类、大气污染防治类、文物与古迹保护类现有的129部立法为主要研究对象*根据北大法宝网站进行分类，截至2018年1月5日各设区的市(不包括先前获得立法权的省会城市与较大的市)共有可查找的城市市容与环境卫生类立法60部，大气污染防治类立法共28部，文物与古迹保护类立法共41部，合计129部。，以其他相关立法为辅助研究对象，通过梳理、比较，分析查找地方立法中行政处罚条款在合理性层面存在的问题。

(一)对处罚标准的设定差异悬殊

上位法中，针对某一应罚行为通常不是规定唯一固定处罚额度，而是规定处罚区间。设区的市在立法时，往往能够遵循上位法对处罚额度的规定，但各地立法中选取的处罚标准差异明显。例如，作为上位法的《城市市容和环境卫生管理条例》第15条规定：“在市区运行的交通运输工具，应当保持外型完好、整洁，货运车辆运输的液体、散装货物，应当密封、包扎、覆盖，避免泄漏、遗撒。”各地方立法中，对城市中车辆运输液体、散装货物等物品时，未按规定采取防护措施，造成泄露、散落路面问题，规定的罚款额度差异极大。虽然各设区的市的经济情况存在差异，但对同一行为的处罚结果差异悬殊不利于维护法制统一性，也不利于相对人事前预判法律后果。

(二)对处罚行为、对象、后果的规定不统一

为保证立法的地方特色及避免重复立法，设区的市立法中的处罚条款不可能与上位法完全一一对应，上位法的条款在下位法中可能被合并、分立。例如，同一部上位法中，某一条款对违反一个行为的几个对象规定A处罚后果，另一条款则对违反另一行为的几个对象规定了B处罚后果。地方立法中，在法条合并的情况下，可能会在一个条款中对几个行为规定同一处罚结果；而在法条分立的情况下，可能会将一个行为分成数个行为，分别规定处罚结果。在上述两种情况下，下位法的表述都有可能改变上位法的规定，还可能造成处罚对象被新增或遗漏。已经有学者注意到，对于上位法中某些具有伸缩性的具体制度，地方立法在内容上的差异性较大，其中在法律责任的规定方面较为明显。[注]屈茂辉：《我国上位法与下位法内容相关性实证分析》，《中国法学》2014年第2期。通过对129部设区的市立法的比对，我们发现处罚行为、对象、后果规定不统一的问题较为普遍。

(三)对处罚种类的运用不平衡

根据《行政处罚法》和其他相关立法的规定，排除必须由法律规定的处罚类型，可以由地方立法适用的行政处罚类型大致包括警告、罚款、没收、责令停产停业、责令具结悔过、通报批评、暂扣执照、吊销许可证等几类。虽然各类行政处罚方式都有一定的价值功能，但设区的市立法中对各类处罚方式的运用却具有较为明显的倾向性——罚款方式的运用一支独大，而行为罚、声誉罚的适用比例明显较低。通过比较发现，省、市两级立法对行政处罚方式的运用也存在差异性。

(四)对处罚职权界分含混不清

为确保行政处罚条款的落实，立法中应当对行政处罚职权机关的主体资格作出明确界定。然而，当前设区的市立法中对处罚职权界分含混不清的情况时有发生，在联合执法领域职权界分不明的问题尤为突出。相关立法中，常常表述为某一事项同时由多个部门“依照本部门职权共同负责”。以秸秆焚烧问题为例，有的立法规定该事项由环保部门统一管理，同时公安、城市管理、水利、交通部门根据各自职责协同管理。该表述方式力图打造一种“全覆盖、无死角”的环保执法体系，然而各部门间职权界分不清已经为执法活动埋下了隐患：“九龙治水“模式下任何一部门都非独立的责任主体，极易发生行政不作为与乱作为。职权界分的不明确容易导致部门间对管理事项的“挑肥拣瘦”。

(五)对处罚事实认定困难

相关设区的市立法中，有的处罚条款语义表述明确，不论是应罚行为还是法律后果都很具体，然而在实践中容易因事实认定困难导致可执行性差或同案不同罚。例如，《保定市大气污染防治条例》第48条将未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自建设排放大气污染物建设项目的处罚数额与项目的总投资额挂钩。由市、县级人民政府环境保护主管部门责令停止建设，处投资总额的百分之一以上百分之三以下罚款；情节严重的，处投资总额的百分之三以上百分之五以下罚款，并可以责令恢复原状。依照本条款的规定，确定处罚金额需要了解项目的投资数额，而相关真实数据往往由商业主体单方掌握，且经济数据容易被商业主体隐瞒或改动，故执法机关的事后调查难以获取真实信息。这类条款虽然文义表述明确，但极易因事实认定困难造成同案不同罚，不利于维护法制的统一性。

二、合理性问题的成因分析

(一)上位法层面——立法不明确性的传导效应

1.上位法的粗糙

上位法依据的不明确性，首先表现为上位法的粗糙。根据《行政处罚法》第11条规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。从该条规定可以发现，设区的市立法设置行政处罚需要以专门领域的上位法规定作为依据。然而，当前我国很多专门领域的上位法规定非常粗糙，难以提供明确的立法依据。一方面，部门立法零散碎片化问题突出。另一方面，有的专门性立法制定年代久远，法条规定不明确。制定粗糙的上位法留下巨大立法空当，不仅使地方立法活动缺乏明确依据，还可能因立法机关对处罚标准的尺度掌握不一导致处罚结果的悬殊差异。

2.上位法的预留

有些上位法依据的不明确性是立法者有意预留的，意在给下位法提供充足的立法空间。过于刚性的、缺少伸张力的法律规定很可能会损害地方的发展、秩序的建立和对问题的处理，地域参数决定了整齐划一是不可行的，大规模施行“禁止授予立法权原理”是不明智的。[注]余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》，《清华法学》2008年第3期。对法制统一的强调虽然有助于维护央地法律体系的和谐一致，可能有助于防止地方滥用立法权，但是在立法权央地分配标准模糊的现实下，结果也许正好相反。[注]俞祺：《重复细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，《政治与法律》2017年第9期。因此，上位法的这种预留具有一定合理性。《行政处罚法》对地方性法规设定行政处罚的幅度没有限制，而将地方政府规章的处罚权限限定为“警告和一定数量罚款”。[注]邓国良：《论我国行政处罚规定权的立法完善》，《江西社会科学》2008年第11期。这种差异性规定显示出上位法希望为地方性法规预留充分的立法空间，使地方立法机关能够切实根据实际需要确定处罚种类、额度。有的部门法条款的表述需要借助不确定性概念，而这些不确定性概念需要借助下位法来明确以增强可执行性。一些概念不可能由上位法准确界定，而需要通过实施细则或下位法予以细化。上位法的主动预留在很大程度上避免了过于刚性、细致的规定导致的立法僵化，同时也对地方立法提出了双重要求：一方面，要在法制统一性的要求下准确界定处罚范围；另一方面，又要在预留空间发挥自主性以契合地方实际立法需求。

3．上位法的冲突

不同上位法之间处罚条款的冲突也是导致立法依据不明确的重要因素。由于法律制定机关、立法时间的差异，上位法之间对同一违法行为的处罚在职权主体、处罚后果等方面的规定也不尽相同。其中，对处罚职权主体的规定存在较大冲突。此时，设区的市立法者不得不在两部甚至几部上位法中作出抉择，处罚条款的不统一性也就在所难免。上位法的冲突，导致了设区的市立法者在制定下位法时无所适从。

(二)下位法层面——立法能力欠缺与利益权衡抉择

1．立法能力的欠缺

2015年《立法法》将立法权下放到设区的市以后，相关地市立法能力薄弱的问题就一直受到学界关注。当前，设区的市人大基本上未设立法制委员会，绝大部分市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构，市级人大及其常委会、政府各部门普遍缺乏立法方面的专业人才。设区的市立法主体的能力欠缺，可能在两个层面影响处罚条款的合理性：第一，处罚条款的设置缺乏对合目的性、可执行性、必要性、妥当性的考虑；第二，因担心违反上位法而导致立法保守化——简单、生硬重复上位法，缺乏对当地具体情况和实际需要的关注，违背《立法法》下放立法权的初衷。

2．多重考量因素下的利益权衡

行政处罚可以从性质上分为人身罚、财产罚、行为罚、声誉罚四类。根据《行政处罚法》及其他相关立法的规定，设区的市立法中可以规定的处罚种类包括财产罚、行为罚、声誉罚。通过对设区的市立法中行政处罚条款的分析，我们发现立法对几种处罚方式的选择适用差异很大：罚款、没收财物等财产罚运用频率高，通报批评、责令具结悔过等非财产性处罚方式运用较少。处罚方式的选择背后蕴藏着对多重利益的权衡判断：第一，完成上级机关、上位法赋予的任务，并确保立法与上位法不冲突，避免因违反“不抵触原则”被省级人大常委会驳回；第二，维护并扩张本部门利益，包括扩张事权与强化财权；第三，围绕经济建设的中心任务，尽量减少处罚行为对地区发展的影响。三重利益考量在每种处罚行为项下的实现程度不同。

其中，能够最大限度实现相关利益的处罚类型更容易被地方立法机关采用。罚款能够最大限度满足三重利益，故应用最广泛：第一，可以给相对人造成最直接、可感受的不利益，使相对人因财产损失而改变行为方式，有利于实现减少违法行为的目标；第二，罚款能够最有效地增加地方财产性收益，立法者有充足的适用理由；第三，罚款并不禁止相对人继续从事生产经营活动，对当地经济发展影响有限。没收的方式同样能够通过造成不利益而改变相对人行为，在减少违法行为方面效果较为明显；在部门利益实现层面，没收的对象是特定物，必须通过拍卖等方式变现后才能给部门带来可支配收益，在灵活性、便捷性方面不如罚款；同时，生产资料被没收可能直接影响生产经营活动。故没收的处罚方式虽也适用较多，但广泛性不及罚款。

责令具结悔过、通报批评在立法中遇冷，与这两种方式实现利益的能力较差有关。首先，非财产性处罚不能给地方带来直接的经济利益，立法者适用积极性不高。其次，由于立法能力及经验的欠缺，地方立法机关对各类处罚行为的效果难以进行事前评估，故通常更信赖处罚效果更直接的财产罚，而对损益效果不明显的声誉罚持怀疑态度。再次，通报批评、责令具结悔过的执行可能造成额外成本(如有的通报批评需要借助媒体发布公告)，进一步降低了适用可能性。

责令停产停业、暂扣执照、吊销许可证在一定时期内或永久性地剥夺相对人的生产经营资格，属于性质严厉的处罚方式。行为罚虽然降低了相对人继续从事违法行为的可能性，但生产经营活动的停止会对地方经济发展造成较大不利影响，且不能够为相关部门带来收益。此外，生产经营活动的停止还可能引发人员失业、官民冲突等更严重问题，故地方立法机关对这类处罚方式通常不适用。近年来，上位法对环境违法行为的处罚力度进一步加大，对这几种处罚方式的运用明显增多，地方在跟进立法中也增加了对这类处罚的运用。但是，这种跟进立法仍然是有限度的，地方立法机关必须考虑这类处罚的负面效应。

各类行政处罚方式中，利益实现程度与适用频率基本呈现正相关性，唯一例外的是对警告的设定——实现各项利益的能力都较弱，但适用频率较高。这一“反常”表现的主要原因在于警告与罚款两种方式在适用中被高度捆绑。通过对处罚法条的分析可以发现，警告处罚通常不是单独适用，而是在警告的同时“并处罚款”，因此警告的适用率被抬高。

(三)审查监督层面——立法审查依据不明

根据《立法法》的规定，设区的市立法应报省级人大常委会批准后施行，其目的是通过省级立法机关的监督确保立法质量。那么，省级立法机关对设区的市立法的审查范围如何？《立法法》第72条规定，省级人大常委会对报请批准的地方性法规应当进行合法性审查。第73条第1款规定，制定地方性法规应为执行法律、行政法规的需要，并符合当地的具体情况与实际要求。根据该款规定，设区的市立法中设置的行政处罚条款即使有上位法依据，如果其具体内容的表述不利于法律、行政法规的贯彻执行，或者脱离当地实际情况，就是不合理的，当然也不应当制定。这一款规定对设区的市立法提出了合理性要求，但并没有规定省级人大常委会应当对设区的市立法进行合理性审查。该款内容反映出，法律设定的要件和处理方式往往留下了裁量的空间，尤其是大量立法设定了原则性条款，这些条款本身包含着对合理性的要求。[注]何海波：《论行政行为“明显不当”》，《法学研究》2016年第3期。有学者认为，合法性审查是审查内容中必然不可缺失的，并不当然排除可以对适当性、立法技术等方面内容进行审查。[注]肖迪明：《问题与对策：设区的市行使立法权探析》，《地方立法研究》2017年第1期。虽然学界对合理性审查给予了较多关注，但实践中省级人大常委会通常仍以合法性标准作为审查依据。

三、解决合理性问题的路径与措施

如果将一部设区的市立法本身比作一座建筑，那么上位法依据无疑起到根基作用，地方立法能力决定建筑地上部分的工艺水平；建筑主体建成后，立法、司法层面的监督起到交付使用前后的安全验收作用；而大数据手段则为建筑施工的全过程提供科学技术指导。

(一)基础性措施——明确上位法依据与增强地方立法能力

明确的上位法依据是设区的市设定行政处罚的基础。因此，地方立法中行政处罚问题的解决不能仅沿着“控权”与“放权”的路径专注于下位法的完善，而应当在整个法律体系中做出统筹安排，力求标本兼治，避免针对具体问题“头痛医头，脚痛医脚”。

上位法层面，完善全国性行政处罚立法应当从三方面入手。第一，梳理、完善年代久远立法。鉴于诸多制定年代久远的上位法法条稀少、内容简略，条款中处罚结果、方式规定语焉不详的问题较为突出，建议全国人大对相关立法进行统一清理、完善，将相关条款中缺失的成分补充完善，为下位法的制定提供明确的指导依据。应当特别注意对处罚结果的规定，避免笼统地表述为“应当处罚”，为设区的市立法提供明确、可靠依据。第二，有针对性地制定部门法。在上位法明确的情况下，地方立法中行政处罚条款的法制统一性将得到有力保障。第三，减少法条冲突。近年来，我国在一些领域法律制定或修改较多，新法与旧法、普通法与特别法之间的冲突也日益显现。解决上位法之间的冲突，一方面可以减少地方立法机关寻找立法依据时的无所适从，另一方面也可以对部门职权交叉重叠的问题釜底抽薪，避免将城管执法、环境保护等领域的“九龙治水”现象带入下位法。

设区的市在立法中应当做到民主立法与科学立法的统一。在民主立法方面，应着力拓宽公众对立法的参与途径，除了听证、公布立法草案等传统方式，还可以召集作为特定行政处罚潜在对象的自然人、企业法人进行论证，在充分了解相对人诉求的基础上制定具体处罚措施。在科学立法方面，考虑到行政处罚行为能够给相对人带来直接的不利益，设区的市立法机关可以在专家论证咨询的基础上，注意对处罚条款的风险评估，做到立法文本表述的精细化与准确化，避免将风险带入司法实践中。在行政处罚条款的具体设置中，立法者应当在法益衡量的基础上回归处罚制度的内在价值：力求减少违法行为，维护正常的社会秩序。

完善设区的市立法中行政处罚条款的设置，不仅有助于地方法治水平的提高，也将对上位法完善行政处罚制度有所裨益。通过借鉴设区的市立法和执法过程中的经验教训，可以在充分总结归纳的基础上形成更具合理性的立法方案，反向推动各专门性上位法中行政处罚条款的完善。设区的市通过行使地方立法权，将基层社会治理实践纳入法治框架，以地方法治经验服务国家法治建设全局。

(二)保障性措施——立法审查与司法监督的归位

1.立法审查的归位

针对地方立法权扩容可能出现的问题，各项防护机制中省级人大常委会对设区的市的地方性法规的批准制度最为关键。[注]李春燕：《论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度》，《江汉学术》2017年第3期。省级人大常委会对设区的市立法进行合理性审查的理由主要有以下五点。第一，合理性审查符合《立法法》第73条第1款的规定。根据该款，设区的市立法规定事项应当满足两个条件：设定该事项是执行法律、行政法规的需要，该事项的规定符合本地区的“具体情况”和“实际需要”。从文义解释的角度，设区的市立法中的行政处罚条款如果不是源于执法的实际需要，或者具体规定不符合当地实际情况，就不应当予以设置。通过对第73条1、2款进行整体分析，可以发现该条是对省级人大常委会审查具体内容的细化。其中，第2款具体规定了应当审查地方立法是否与上位法冲突、是否属于地方立法事项、是否属于重复立法，此三方面共同构成了对合法性审查范围的界定。而第1款对符合本地区的“具体情况”和“实际需要”的规定属于合理性范畴，蕴含着省级人大常委会进行合理性审查的必要性和可行性。因此，省级人大常委会应当依照该规定将合理性审查也纳入审查范围，切实保证行政处罚位置有利于执行法律、法规且符合当地实际需要，而不应使这一条款仅仅作为指导性原则沦为“纸面上的法”。第二，合理性审查具有合目的性。当前，我国设区的市的立法权尚未在《宪法》中得以明确，而是来源于省级立法权的授权。在授权立法模式下，应由省级立法机关对下级立法进行审查监督，以确保立法质量及维护法制统一性，采取何种审查限度应围绕立法质量和法制统一性展开。合法性审查与合理性审查作为确保立法质量和法制统一性的两种方式，两者互为补充缺一不可，只有同时适用才能发挥最大效用。因此，省级人大常委会对审查过程中发现的合理性问题应当及时纠正，以确保立法的合目的性。第三，有利于对风险的事前防控。不合理的行政处罚规定不仅使法律文本存在缺陷，更使得该地方立法在施行中面临各种适用风险。事前的审查批准制度侧重于“防患于未然”，与“亡羊补牢”式的备案、改变和撤销等监督方式相比，能及时发现地方立法中的相关问题，既有助于维护法制统一，也有利于提高立法机关的权威。[注]缪岚：《论我国立法批准制度的完善》，《人大研究》2018年第2期。从维护法律公信力与节约司法成本的角度考虑，由省级立法机关实行审查更具有可行性。第四，与损益性行为的性质相一致。省级人大常委会在立法审查中，对宽严尺度的把握应综合考虑被审查行为的性质。具体而言，对于增加相对人权益的授益性行为可以采取较为宽松的审查标准，而对于造成相对人负担的损益性行为应当从严把握。行政处罚属于典型的损益性行为，也是当前地方立法中引起争议较大的一类条款。因此，以合理性作为审查标准有利于维护相对人的合法权益。第五，抑制立法中的部门利益偏好。设区的市立法中对部门利益的满足可以巧妙避开抵触上位法这条红线，通过模糊责任主体、选择处罚方式、含混行为后果等隐蔽方式实现。在合法性审查范畴下，这种部门利益偏好难以得到纠正。合理性审查可以扩大监督范围，更有效地消除部门利益的死角，提高立法的权威性与公信力。在明确合理性审查必要性和依据的基础上，应当针对行政处罚条款制定指导性审查标准。实践中，有的地方立法机关已经开始尝试对行政处罚条款的审查标准进行细化。地方立法机关在立法条例中可以依照《立法法》第71条第1款的要求，并结合相关立法经验，明确对“合理性”的认定标准：第一，合目的性，处罚条款的设置是执行上位法的需要，而非满足部门利益；第二，必要性，设置处罚行为应当符合当地的具体情况与现实需要；第三，合比例性，处罚的方式、限度应当与违法程度相对应；第四，可执行性，避免因表述不清、法条冲突等原因导致处罚条款难以执行或引发歧义。

2.司法监督的归位

对地方立法中不合理的行政处罚条款，司法机关在现有立法条件下依然能够发挥监督作用。首先，司法机关可以选择不适用下位法。在性质上，选择不适用的对象是具体条款，而非地方立法本身。[注]余彦：《事实与规范之间：司法与地方立法关系考察及改良》，《江西社会科学》2017年第4期。《立法法》中没有明确上位法与下位法对同一行为作出规定时司法机关应当优先适用何者，故司法机关对地方立法中不合理的行政处罚规定可以选择不适用，转而适用上位法的规定。同时，司法机关还可以针对相关问题向省级人大常委会提出司法建议。虽然司法机关无权对地方性法规进行司法审查，但省级人大常委会作为有权机关可以通过立法审查的方式对问题予以纠正。为保障这种司法建议传达的畅通性，司法机关可以尝试与省级人大常委会建立专门的工作机制，针对个案中发现的“明显不当”之处向省级人大常委会提出司法建议，提请省级人大常委会进行审查监督。之所以将司法建议的对象限定在“明显不当”的处罚条款，一方面是为了避免司法对立法的过度干预，另一方面可以与《行政诉讼法》审查“明显不当”具体行政行为的表述相协调。

(三)技术性措施——大数据技术的科学指导

大数据技术的产生与发展，也为设区的市立法规范设置行政处罚条款创造了条件。大数据的功能主要体现在两个方面，第一是数据收集，第二是整理分析。设区的市立法中，大数据技术可以有效、全面地收集相关立法材料，从多个层面提升行政处罚条款的合理化程度。为此，大数据技术的运用应侧重于达成以下几个方面的目标：

第一，应罚行为与处罚结果设置的精确化。一个合理、有效的处罚条款应当包含范围清晰的应罚行为与明确的处罚结果。通过运用大数据技术，可以在充分收集、分析立法、司法信息的基础上，结合本地实际立法需求明确处罚条款的设定标准。在对应罚行为的界定中，大数据技术可以辅助界定应罚行为的范围，并对相似行为进行识别，避免在立法中出现混淆。由于地方立法的细化和创制都会导致下位法条款的表述与上位法不完全一致，技术手段的运用可以辅助立法者确认在差异化表述下上下位法对应罚行为的规定是否仍具有一致性，避免下位法对处罚范围的规定于法无据。针对当前部分上位法对处罚结果规定过于笼统的情况，地方立法机关可以通过大数据技术对应罚行为的性质、情节等进行细分，根据应罚行为违法程度的不同制定相对应的处罚标准，使处罚结果的设置更具科学性，真正做到罚当其责。

第二，在风险评估基础上优化处罚方式的选择。当前设区的市立法中对各类处罚方式的运用差异大，罚款等财产罚措施运用非常广泛，行为罚、声誉罚措施运用较少。这一现象在一定程度上反映出地方立法机关对各类相关处罚的功能认识不清晰，对“严厉程度不足”的非财产性处罚方式能否有效减少违法行为缺乏信心，其背后透露出立法机关缺乏事前评估各类行政处罚方式实施效果的手段。运用大数据技术的分析，一方面能够强化立法机关对各类处罚行为功能价值、法律后果的认知。同时，大数据技术的运用能够增强地方立法信心，减轻立法者对立法中潜在违法性风险的担忧，使立法更符合“本市的具体情况和实际需要”。另一方面，基于现实数据的事前评估可以为立法机关提供一种更有效的预测分析工具，更精准地判断每一种处罚方式的功能效用与潜在风险，并在结合地方立法实际需要的基础上合理设置各类处罚方式。

第三，规范地区间行政处罚的设置，保障法制统一性。当前机制下，维护法制统一性主要是通过限定设区的市立法范围并强化立法审查。可以发现，这种方式侧重于保障上下位法之间的统一性，由于地方立法中需要根据实际情况融入地方性特色，所以不同地区立法间处罚条款符合上位法但差异悬殊的隐患仍然无法得到根治。近年来，一些法院、检察院运用大数据技术相继建立了智慧法务、智慧检务系统，将各地区的数据进行汇总整理，提高了起诉、审判工作的科学性与公正性。为此，立法机关可以借鉴司法机关的经验，建立全国性的立法数据库。该数据库不仅要包括各地的立法数据，更要对立法经验进行总结归纳，并对行政处罚条款的设置、执行情况进行科学分析。设区的市立法机关在设置行政处罚条款时，可以在借鉴全国各地经验的基础上结合本地的经济发展水平、人口数量等地方性因素从优选择。立法信息库可以推动先进立法经验的传播，最大限度地确保地区间法律体系的统一性。