浅析秦岭北麓生态系统保护与修复

李绍文

（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室，陕西 西安 710004）

0 引言

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。党的十八大以来，习总书记关于生态文明建设一系列新理念新思想新战略，为实现中华民族的伟大复兴和永续发展,走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,提供了方向指引和根本遵循。当前，陕西省秦岭北麓生态文明建设和环境保护不仅处于关键期、攻坚期、窗口期“三期叠加”的重要关口，同时也处于“三个陕西”建设、关中-天水经济区协同发展、省市共建大西安和“四化”同步等重大机遇叠加期，如何深入贯彻落实习近平总书记生态文明思想以及关于秦岭北麓保护重要批示指示精神和全国、全省生态环境保护大会精神，对陕西省坚决打赢秦岭保卫战，扎实推进秦岭生态系统保护修复，推动生态环境持续向好提出了更高要求。

巍巍秦岭，中国脊梁，堪称“国之地理中央”。秦岭在陕西境内水资源量222亿m3，约占全省水资源总量的50%，是陕西省主要水源涵养区。其中，秦岭北麓水资源量约40亿m3，约占关中地区地表水资源总量的51%，是渭河流域水资源重要涵养区和关中城市群重要水源地，也是整个关中水生态系统的命门和核心，承载着维系关中生态水系、生态水量和经济可持续发展重要任务，并以占关中地区26%、全省7%的国土面积，承担了关中地区近40%、全省26%人口的生活、生产及生态用水，支撑了关中地区51%、全省32%的国内生产总值，是整个关中生态系统的命门和核心。区域内集中了西安、宝鸡和渭南三个重要城市以及9个县级小城市，人口密集，高新技术、新型工业、文化产业和现代农业集中，是关-天经济区及陕西经济的核心地带，是“一带一路”战略重要节点和国家内陆改革开放新高地，是我国承东启西、连接南北的战略要地，目前正成为西部乃至全国最具辐射带动作用和最具发展机遇的区域之一。

一个更好、更美的秦岭，是我们所有人共享美好家园的福祉。但是，秦岭北麓人多地少水缺，不仅降水量少,而且时空分布不均,属于典型的生态气候型、社会承载型、经济发展型缺水并存的地区，水资源短缺已成为制约当地经济社会可持续发展和保护生态环境持续向好的重要瓶颈。加强秦岭生态环境保护是陕西义不容辞的重大责任，也是对陕西省水利事业发展改革提出的新的更高要求。“善治秦者先治水”。推进秦岭北麓生态系统保护与修复迈上新台阶，水利先行，是我们水利人的政治责任、历史担当和使命自觉。

1 秦岭北麓生态环境存在的主要问题

秦岭北麓历史上山青水绿、水草丰茂、沃野千里、生态良好，由于农耕文明的长期发展以及人为过度开发和气候变化，生态环境渐趋恶化。经过数十年的努力，特别是党的十八大以来，秦岭生态环境保护取得了一系列的成果，生态环境出现了稳中向好趋势。但必须看到，由于水生态环境禀赋、历史欠账以及未来人口增加、经济社会发展、现代化进程加快等原因，生态环境压力持续加大、形势依然严峻复杂，水环境治理工作依然艰巨，水生态修复任务依然繁重，水利基础设施仍存短板，空间协同管控体系仍需完善。

1.1 发展与保护的矛盾突出，生态环境压力持续加大

近三十年来，秦岭北麓生态系统格局变化剧烈，城镇面积增加30%以上，尤其西安、宝鸡、渭南三个城市的城镇面积和人口增加显著，依靠土地占用等增量扩张的发展模式仍然占主导地位，区域内经济社会和生态环境在空间布局上不尽均衡，空间与时序、发展与自然禀赋相互割裂的状况依然存在，资源环境超载问题突出。非农项目建设用地快速增长，森林、草地、湖池、湿地和水田被占用，造成涵养水源能力降低、水域大幅减少，水环境水生态遭到局部破坏。峪道及环山带乱采滥挖、乱砍滥伐、乱搭滥建、乱排滥放等现象突出存在，旅游度假、农家乐呈无序发展状态，水污染、水土流失等问题对生态环境保护和水源安全构成严重威胁。

1.2 水资源禀赋不优越，水生态、水环境问题凸显

受到气候以及降雨量的影响，秦岭北麓水资源时空分布不均，河水暴涨暴落，径流变化波动加大，水体总量减少，季节性河流增多，水资源可利用率下降，且开发利用难度大，每年80%的地表水以洪水形式流失。同时，随着国家战略的实施，以及人口的增加、人民对美好生活的向往和城市化、工业化进程的加快，经济社会发展对水资源的需求将持续增长，缺水问题将更加突出。长期大量缺水进而挤占生态水，致使河湖水面面积从20世纪80年代至已今缩减约1/5，造成水生态空间不足，湿地功能退化，河湖自我修复能力总体不高。峪口以下河段生态基流难以保障，枯水期常出现断流，少数河流甚至常年断流，降低了河道自净能力和环境承载力，河道不断萎缩，基本丧失了行洪、供水和生态功能，导致河道原自然形态破坏严重，两岸景观失去原有风貌，水生态环境相对失衡。部分河段被渠化、加盖、硬化，被侵占、被填埋，使原河道变窄变深，甚至消失，有的成为生活排污通道。部分支流水质较差，城镇和农村集中居住区水体黑臭现象普遍存在，湖库富营养化未得到有效控制。部分城市地下水超采，形成地下水下降漏斗，引起地面沉降和地裂缝及地面塌陷等不同程度的环境地质问题，加剧城市内涝。水资源禀赋的不优越，致使秦岭北麓水生态、水环境问题凸显。

1.3 水利基础设施仍存短板,水安全体系有待进一步完善

“盛水的盆”严重不足，水资源调蓄、调控能力低，供需矛盾突出，特别是缺乏蓄滞洪区和防洪控制性工程等调蓄设施，秦岭北麓全域未能实现洪水资源化利用，湖泊之间、河流与湖泊之间、水系之间缺乏有效合理的沟通与连接；另一方面，以引汉济渭调水工程为龙头的关中供水网络尚未建成，水源联网调控能力较低不足以保障供水安全。防洪抗旱减灾体系仍不完善，南山支流综合治理尚未完成，防洪工程标准仍然偏低、安全隐患较多，特别是城市规模、体量扩大后，河道原农防段标准已远远达不到城市防洪标准要求，防洪安全压力依然较大。城市发展挤占河湖空间，导致河湖阻隔、水系连通度降低、洪涝水出路不畅等问题依然严重。

1.4 生态文明理念有待强化，长效保护机制有待完善

秦岭生态保护利用涉及的领域、部门比较多，存在条块分割、多头执法、监管无力的问题，未形成相互协调、上下联动的长效机制和合力，各方责任有待夯实。山区群众的生活方式、行为习惯尚未发生根本转变，生态环境保护宣传教育不够深入，存在“靠山吃山”思想，偷猎、偷伐现象仍然存在，部分群众和驴友在享受自然美景的同时，破坏环境的行为时有发生。少数部门、单位生态保护意识淡薄，受短期利益的驱使，缺乏对可持续发展战略思考，对秦岭保护条例、措施重视不够、执行不到位，监管和执法流于形式。

2 秦岭北麓生态系统保护与修复水利先行的若干思考

秦岭北麓生态系统保护与修复是一个系统工程，绝非一朝一夕之功、一年半载之计，必须以习近平生态文明思想为根本遵循，准确把握生态文明建设的六项重要原则、五个生态文明体系和五点要求，从顶层设计的高度，科学厘清秦岭北麓生态系统保护与修复水利先行的思路、重点方向、工作主线和主要抓手，从时间和空间上对生态文明水利建设的实施进行总体安排和战略布局，为全面促进生态水利又好又快发展，达到既支撑经济社会可持续发展、又保障生态环境良性循环的目标提供基础支撑。

2.1 科学厘清秦岭北麓生态系统保护与修复水利先行的思路

1）全面摸清秦岭北麓生态环境突出存在的问题，找出问题原因关键所在。以问题和生态功能为导向，以水生态保护与修复为重点，从可持续发展和水安全的战略高度，分析水生态环境现状，认真梳理各环境要素存在的突出问题。对这些问题之间可能存在的相互联系和因果关系，做到细致梳理、全面看待、系统分析，真正摸清水生态系统状况与变化趋势，算清水帐，找出问题原因关键所在，为秦岭北麓水生态保护修复和管理提供可靠的依据。

2）突出水生态环境主要问题与生态功能定位，科学规划，明确不同区域保护修复的重点任务和实施方案。以主体功能区划为基础，以水资源消耗总量与强度双控目标和水环境质量为底线，根据水资源和水环境承载能力，合理划定与水有关的生态红线，明确不同区域生态水利发展重点方向和任务。突出水生态治理的综合性、整体性、协同性，使人口、资源、经济社会和生态环境在布局、形式、规模上达到空间均衡，以实现自然生态空间的统一规划、有序开发、合理利用的目标。以推进秦岭北麓水生态治理规划编制为契机，按照“多规合一、分区施策、协同共治；千里百峪，一峪一品、一河一策”的思路，突出地域特色，坚持当前与长远相结合，科学规划，提出水生态保护与修复总体布局和实施方案。

3）统筹山水林田湖草各生态要素及生态环境各领域、各方面，对水生态保护与修复进行全面部署。综合考虑水生态空间保护、水资源条件、河湖连通、水系自然完整性以及水文化保护的需要，多角度审视区域、城市、新农村与水资源水生态之间相互支撑和刚性约束的关系，准确定位、整体施策、多措并举，对水生态保护与修复进行全面部署。针对水生态环境主要矛盾和问题，深入开展水生态保护与修复关键技术研究，全面推进节水型社会建设、水资源协同配置、水生态系统修复与保护、防洪体系建设与洪水资源利用、水土保持与水环境治理、河湖水系连通以及海绵城市、水文化景观、智慧水网等建设，实现山水林田湖草的整体保护修复。

4）建立健全生态文明水利建设实施保障制度措施。强化治水与生态系统保护和谐发展的目标，严格落实生态文明制度、河湖管理与保护制度，加强水利建设中的生态保护和生态、生物技术的应用，广泛开展水生态文明宣传教育，构建水利建设与生态系统保护和谐发展的新局面。依据当前我国生态文明建设和生态环境保护体制改革的总体要求，从组织领导、绩效考核、资金筹措与使用、基础设施建设、信息化全覆盖管理、监测预警、公众参与监督等方面，提出水生态保护修复体制机制创新方向、任务和路径。

2.2 深刻把握秦岭北麓生态系统保护与修复水利先行的方向

1）以实行最严格水资源管理制度为核心，着力加强制度建设与行为约束。加强“三条红线”、“四项制度”刚性约束，推进水资源消耗总量和强度双控行动，严格落实水资源管理考核责任制，不断强化秦岭北麓各行各业用水需求和用水过程管理。完善水资源论证制度，将水资源条件作为区域发展、城市建设、产业布局等相关规划审批的重要前提，量水而行，持续强化水资源的约束性、控制性和先导性作用。严格控制入河湖排污总量，加强水功能区和入河湖排污口监督管理，从严核定水域纳污容量。严格饮用水水源地保护，进一步强化水源地应急管理。严格地下水开发利用总量和水位双控制，加强地下水水量水质监测，实施超采区综合治理。

2）以全面推进节水型社会建设为载体，着力提高水资源利用效率和效益。严格实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，积极推进水价改革。稳步推进农业节水，加大节水灌溉技术推广力度，加大灌区节水配套改造力度，创建高效节水型示范灌区。大力推行工业企业清洁生产，引导和推动节水技术改造和工艺升级，重点抓好高耗水或高污染行业企业的节水工作，提高工业用水重复利用率。加快城市供水管网改造，推广普及高效实用的节水器具，积极实施生活节水。加大节水宣传力度，全面开展节水型载体创建活动。

3）以留水作为水利先行的优先方向，着力构建集聚雨水、留住地表水和涵养地下水的立体时空架构。加强秦岭山脉保护、水土保持和植树种草等措施涵养水，建设水源涵养区，尽可能多地在秦岭北麓山区和峪口缓冲带进行水源涵养。开展人工影响天气增雨，兴建集雨水窖、水池和涝池，加大雨洪资源利用力度，加快非常规水源开发利用，推进海绵城市、绿色城镇和美丽乡村建设，留下天上水。以蓄滞洪区、涝池和湿地建设为重点集聚洪水资源，以规划新建和扩建生态调蓄水库为重点用好自产径流，通过系统谋划和建设“盛水的盆”，留住地表水。严控限采回灌地下水，引洪水资源补给地下水漏斗区，给未来留足地下水。

4）以江河湖库水系连通为突破口，着力优化水资源配置。以引汉济渭工程为纽带，以渭河干流为骨干，以黑河、涝河、沣河、灞河等秦岭北麓重要支流为脉络，以黑河金盆、石头河、李家河、石砭峪、沋河、涧峪等调蓄水库和昆明池、美陂湖、汉城湖等湖池、湿地为节点，推进库库连通、库渠连通、河河连通、河湖连通等水系骨干工程建设，将已成和规划新建的水库、湖池、湿地、蓄滞洪区等盛水的“盆”联系起来，构建“布局合理、连通有序，多源互补、丰枯调剂，蓄泄兼筹、循环通畅”的江河湖库连通新水系，提高水资源统筹调配能力、供水安全保障能力、防洪除涝减灾能力、水生态环境保护能力和应急保障能力。

5）以水生态系统保护与修复为重点领域，着力改善水资源、水环境、水生态状况。通过水资源合理调配和水工程优化调度，增加河道生态环境流量，维持湖泊、水库以及地下水的合理水位，保障生态用水基本需求，增强水体稀释自净能力，改善水环境。加强水源地、生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，开展饮用水水源地安全保障达标建设。实施截污治污、雨污分流、河湖清淤和岸线生态整治，大力开展城乡水生态环境治理；加快农村沟塘综合整治和生态河道建设，恢复河塘行蓄能力，推进退田还湖还湿。严格控制地下水开采，深入推进水土保持工作，开展生态清洁小流域建设，合理开发农村水电。采用人工湿地、植被过滤带、河岸缓冲带等工程措施和加强管理等非工程措施，减少污染物进入水体。加强水质监测站网建设，建立完善的水功能区监测体系，建立秦岭北麓水生态保护红线制度和预警机制，全面提高水污染突发事件的应急应对能力。

6）以全面提升防洪保安能力为根本，着力保障人民群众生命财产安全。以提升防洪工程措施为基础，进一步开展绿色、高标准防洪减灾体系建设，因地制宜推进河道生态化治理，维护河道生态功能，稳定河势，保障河道泄洪通畅，以适应秦岭北麓区域经济社会快速发展对防洪保安需求的不断提升。抓好南山支流治理、小型病险水库除险加固、重点区域排涝能力、蓄洪滞区建设、山洪灾害防治等水利薄弱环节建设，补齐防灾减灾短板。加强山洪灾害监测预警体系、指挥调度体系、群测群防体系、防御预案编制、搬迁避让等非工程措施建设，逐步建立起人与水和谐相处的防洪抗旱减灾体系和完善的洪旱灾害风险管理制度。

7）以全面推行河长制为抓手，着力健全完善水生态治理体制机制。进一步健全完善河长制管理组织体系，将各级河长制建立和落实情况纳入水环境保护督察内容，强化公开约谈、区域环评限批等措施，切实落实水生态环境保护责任。强化河流水域岸线、空间划定、确权登记，明确河湖管理保护边界和责任主体，实施“一河一账”“一河一策”。加强河湖空间用途管制，加大对水污染物排放和水环境执法监管力度，实行水生态环境损害赔偿制度。采取控源截污、自然型护岸、调水引流、清淤疏浚、生物净化等工程措施和生态技术，对河湖进行综合治理和水生态修复，全面提升城乡水环境综合整治效能。整合水利、环保、农业、林业、交通、旅游、文化等项目，打捆形成水生态保护与综合治理工程。强化技术支撑，分级推进省市县乡村五级河湖保护管理地理信息系统平台建设，推动河长制信息化管理水平。

3 建议

1）建议加快研究建立和完善落实秦岭生态补偿机制。立足现有的水资源管理体制机制，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，研究建立和完善落实以水行政主管部门为主、以实现河湖良性水循环和发挥水生态系统服务功能最大化为目标的水生态补偿机制。

2）建议全面加快秦岭北麓水生态保护与修复实施步伐。按照先行先试、示范引领、以点带面、逐步全面推广的原则，全面启动秦岭北麓水生态保护与修复工作，并选择已具条件的重点连通工程、调蓄工程、水生态修复和支流口湿地项目、峪口水源地及小库坝项目、水文化项目做好设计，按事权划分，多渠道筹措资金加快实施。

3）建议再举全省之力加快推进引汉济渭工程建设。引汉济渭工程是陕西省一项具有全局性、基础性、公益性、战略性的水利项目，2012年11月陕西省人大常委会作出关于引汉济渭工程建设的决议，要求积极动员全省一切力量，从人才、资金、政策等方面给工程建设提供有力的保障。目前，引汉济渭工程建设进入关键期和攻坚期，需要各级政府和相关部门继续相互协调、密切配合和全力推动，再举全省之力加快推进引汉济渭工程建设。

4）建议加快开展“引嘉（嘉陵江）入汉（汉江）济渭（渭河）”前期规划研究和谋划，争取纳入国家战略，以实现汉江与嘉陵江和渭河的互连互通，从根本解决秦岭北麓乃至整个关中水问题，有效提升国家南水北调中线工程调引能力和黄河下游及华北地区水安全保障。

5）建议相关部门为秦岭北麓规划的生态蓄水工程未来能够顺利实施，预留适量生态红线空间。