中央与民族自治地方关系和谐发展的三重价值维度

梁 罡

(广西民族大学 马克思主义学院， 南宁 530006)

我国的中央与民族自治地方关系，源于新民主主义革命时期中国共产党对国内民族问题的探索，成形于新中国成立初期为了稳定国家政权的迫切需要，并在改革开放后得到了全面的发展和巩固。与普通地方相比，中央与民族自治地方之间所形成的关系体系具有普遍性与特殊性的双重统一。在我国的纵向国家结构当中，二者关系的基本内涵从属于我国宏观层面“央地关系”中的一般构建，在大多数情形下反映了我国国家结构中“央地关系”的普遍内容。但是，由于民族地区在国家结构体系中具有的特殊地位和独特作用等，实践中的二者关系中又包含着诸多有别于普通意义上“央地关系”的特殊内容。2014年，中央民族工作会议提出了要“坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合”[1]的重大命题，为新时期我国中央和民族自治地方关系实现和谐发展的目标提出了更高的要求和更准确定位。“和谐发展”是事物之间相互促进、相互配合的一种均衡状态，这种均衡状态并不是指一种绝对没有矛盾的状态，而是相对于“非和谐”而言的一种不断发展变化的状态。因此，和谐发展的深刻内涵是发展所涉及的各个方面之间相互关系的发展变化和相互维持的过程、状态及结果，而落实到实际的政治生活中，可以认定，中央与民族自治地方之间关系的和谐发展在实践上证明了我国民族区域自治制度的巨大优越性，在此基础上，不仅是统一多民族国家实现发展进步的重大命题，还是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。

1 中央与民族自治地方关系的和谐发展在实践上证明了我国民族区域自治制度的巨大优越性

1.1 二者关系的和谐发展是对马克思主义民族观和国家观的运用和发展

“民族自决”和“民族区域自治”曾经是马克思主义经典作家关于解决民族问题的两种基本构想，也是其在构思统一的国家政权下如何处理国家与民族地方关系问题的两种基本形式。中国共产党早在成立之初也将“民族自决”“联邦制”作为唤起少数民族参加新民主主义革命和争取民族独立的基本主张。抗日战争爆发后，在随着领导各族人民进行革命实践的深入，逐步形成了民族区域自治的思想。而1947年成立的内蒙古民族自治区的具体实践，标志着中国共产党在围绕民族自治地方在国家政权中定位方面的探索取得了较大的成效，也为新中国成立后进一步探索和解决二者的具体关系问题提供了现实的参考经验。新中国成立后，党和政府根据当时国内较为复杂的政治环境特别是针对这个时期广大民族地区的发展短板，在不断探索的进程中选择了以“民族自治”+“区域自治”结构形式作为处理中央与民族自治地方关系的基本政策，并从国家和地方两个维度构建了二者关系体系的发展机制。特别是改革开放后，党和政府在坚持和完善民族区域自治政策的基础之上进行了一系列新的探索与实践，通过颁布实施《民族区域自治法》、恢复和发展民族区域自治制度、在少数民族聚居区建立民族自治地方、制定出台民族自治地方自治条例和推动经济社会发展等措施，进一步发展形成了新型的中央与民族自治地方关系体系。建国60余年来的事实充分证明：我国是以“单一制”和“民族区域自治”这两个核心原则来实现“国家统一”的国家结构形式，这不仅是对马克思主义民族观和国家观的合理运用和充分借鉴，更是实现了结合中国国情的超越和发展。中央与民族自治地方关系的稳定发展是我国国家政权安全稳定的“风向标”和“助推器”，即这二者关系良性发展为整个国家民族关系和谐稳定奠定了坚实的基础，统一的多民族国家才能呈现安定团结的局面。

1.2 二者关系的和谐发展是对我国传统中央政权与民族地方的关系模式的超越

我国自古以来就是一个多民族国家，民族问题历来在中国政治社会生活中都占据着重要的位置。上起秦汉，下迄明清，历代王朝都从巩固王朝政权的实际出发，总是以“因俗而治”的统治观念和方式去处理中央政权与民族地方的关系问题。从隋、唐、宋时期形成了羁縻州府制度到元明以后的土司制度，再到清朝盟旗制度和政教合一制度等，中国古代王朝在解决民族问题的过程中形成了以“羁縻怀柔、和平交往”为主要特点的中央政权与民族地方的关系模式。我国传统中央政权与民族地方的关系模式主要有以下两个特点：一是中央与地方的整体统一观。中国历代王朝都把中国的各个民族和民族地方看作一个整体，即“都视中国为一个整体，而自身则是这一整体的当然‘天下主’，治理着东南西北中‘五方之民’”[2]。这种思想观念贯穿和体现在历代王朝民族政策中，在此基础上，维系并不断加强中华民族不可分的统一局面。二是因俗而治的统治治理观。为了维护在民族地方的统治并解决民族地方的各种社会问题，历代王朝都根据其政治经济发展特点和社会环境的差异对这些地区实施了特殊的管理政策和治理措施。这种带有自治色彩的管理制度和历史文化传统也是在几千年的历史长河中“中华民族多元一体”观念得以形成并不断发展的一个重要原因。但以羁縻怀柔、和平交往为主要特点的中央政权与民族地方的关系模式有着明显的历史局限性，一是历代封建王朝中央政权与民族地方的关系模式是建立在民族压迫和不平等的基础上的，封建王朝安抚利用的是民族地方的实际统治者，而对广大少数民族民众采取的仍然是统治和压迫。二是历代封建王朝建立中央政权与民族地方的关系模式的前提是不改变民族地方本身的管理秩序和统治模式，这不仅是中央政府对少数民族地方怀柔与妥协的基本政策体现，也导致了其中央集权的政治体制在少数民族地方无法真正实施。而中国当前的中央与民族自治地方关系模式之所以被认为是科学的制度选择，就是因为这种全新的关系模式既包含历代封建王朝所发展形成的“天下一统”等合理政治因素，又体现了民族区域自治制度的科学制度设计，即从本质上超越了我国传统治理体制和一般意义上的“央地”关系模式。“坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合”，再次表明民族自治地方的自治不是绝对自治，而是在宪法范围内坚持中国特色社会主义道路和坚持维护祖国统一的必然选择。这是国家立足于新的历史时期对于实现二者关系的发展进步而作出的顶层设计与切实要求。

2 中央与民族自治地方关系的和谐发展是统一多民族国家实现发展进步的重大命题

2.1 二者关系的和谐发展维护国家统一，为我国国家发展进步提供政治保证

无论是自上而下的高度集权体制，还是多种形式的分权体制，国家的高度统一与稳定都是一个国家里中央与地方关系的核心因素。具体到中国这样的统一多民族国家，中央与民族自治地方关系和谐发展的首要目标指向，就是维护国家统一，并以此为我国国家发展进步提供了强大的政治保证。因为这个关系体系的建构“是以承认国家领土主权统一和中央权威为基础，同时注意重视民族特色和地方特点的‘区域自治’，而不是单纯强调民族因素的‘民族自治’，有利于现代国家的统一建构和各民族的团结繁荣”[3]。一方面，二者关系实现和谐发展的目标要求首先处理好国家结构中所包含的“统一与自治”的关系。其中，统一必须是国家的集中统一领导，自治不是“绝对自治”——因为我国的民族区域自治制度所进行的制度设计中既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治，而是二者的有机统一——更不是有人恶意攻击的“有限自治”或“虚假自治”，而是要保障民族自治地方依法拥有充分自治权。这就要求将维护中央政府的权威和统一与保障民族地方的自治权力有机统一起来，最终为真正实现维护国家统一的政治目标奠定基础；另一方面，在构建二者关系体系并实现和谐发展目标的过程中，着重要求无论是中央层面还是民族自治地方层面都应首先遵循“国家统一”和“宪法至上”的基本原则和政治方向，通过严格遵照宪法和自治法等法律法规去调整和完善中央与民族自治地方所包含的各种关系内容，从而实现对二者的地位和职权依法进行清晰的界定和分配。特别是从法律的高度将广大民族自治地方真正定位于是国家统一整体内的重要组成部分，也要求其必须坚定地将维护国家统一完整的义务和贯彻落实国家法律和政策的义务作为首要的政治责任，从法律层面杜绝了将民族区域自治篡改为无原则的“高度自治”或“决对分权”等恶意分裂行为，从根本上保证了作为一个多民族国家实现真正的主权统一和领土完整。

2.2 二者关系的和谐发展保障少数民族的自治权利,为国家发展进步奠定社会基础

中央与民族自治地方关系的和谐发展目标，立足于保障少数民族的自治权利，为国家领域内的公民权利的保证和整个国家发展进步奠定了深厚的社会基础，这个层面的价值意义在其政治关系和行政关系上表现最为突出，最能反映二者间关系的变化与走向。一方面,我国在民族地区建立以当地主体民族为基础的民族地方自治，五大民族自治区的地方政府是一级地方国家政权机关,处于国家政治体制的从属地位，接受中央政府的领导和监督；另一方面,民族地方政府作为自治机关政府在拥有职权方面高于一般地方政府,特别是在对本地方的社会公共事务进行管理时可以行使管理的自主权,即依法自主管理本地方的各项社会公共事务，在此基础上，更好地保障了少数民族应有的各项自治权利。同时，在国家生活中的政治、经济、文化和教育等各个领域兼顾各个少数民族的地位和利益。我国设立民族自治地方不仅是把少数民族居住区域进行行政地区划分，而且也把在这一地区居住的汉族和其他少数民族共同作为自治地方的各个民族。在这样的情况下，不同的民族自治地方有多个民族共同存在和共同发展成为了我国民族自治地方的特点之一。与此同时，即使在同一民族自治地方，由于不同民族间的历史传统、风俗习惯和信仰文化等存在较大的差异，中央与民族自治地方关系的和谐发展目标下强调实现民族自治地方内各民族的和谐共生与协调发展，不仅充分保障少数民族的各项自治权利，还为实现民族地区的稳定发展乃至整个国家的发展进步奠定了深厚的社会基础。

2.3 二者关系的和谐发展关注利益分享，为国家和民族地方的发展进步创造了物质条件

由于中央与民族自治地方在所处地位上的不同和利益代表上的不同，造成了各自利益诉求方面存在一定的差异性。民族自治地方政府肩负着为本民族地区争取利益最大化的价值愿望，具有迫切改变本民族地区经济、社会等方面的利益诉求，不仅所代表的利益更具有现实性、具体性和直接性，也必然希望国家给予民族地区更多的优惠政策和自治权利。而中央政府作为党和国家整体利益的代表者，其目标是追求国家利益和社会公共利益的最大化，在出台政策与制定目标上更多是从宏观上进行把握。因此，如何从利益机制层面来构建体系完备和科学有效的关系体系，对民族自治地方和国家的安全稳定都有着重要意义。中央与民族自治地方关系的和谐发展，为国家和民族地方的发展进步创造了物质条件。这是因为建构二者关系体系和谐发展的核心内容是关注并解决双方在经济利益关系方面的科学平衡与合理分享，特别是较好保障了民族地方的经济发展利益，最终实现了广大民族地区的经济快速增长和人民生活水平显著提高。我国近70年的民族区域自治制度的实践内容及其发展已经充分证明：民族地方是国家发展进步的重要一环，其经济发展成效不仅是衡量我国民族政策和民族工作的有效事实证明，更为中央与民族自治地方关系和谐运行和发展进步提供强大的物质基础。民族地方如果经济发展成效不明显甚至长期落后徘徊，则必然导致二者关系出现种种不和谐的制约因素。在中央与民族自治地方的利益协调上，国家特殊的财政政策对于民族自治地区的支持起到了重要作用，利益协调很多时候是通过物质形式体现出来的，而财政支持就是最直接的物质支持，是国家对民族自治地方利益的保护和倾斜。

3 中央与民族自治地方关系的和谐发展是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的客观要求

推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八大以来党和国家在探索中国特色主义建设道路和社会治理过程中所取得的最新成果，也是全面深化改革背景下党和国家关于国家和社会治理战略的重要组成部分。在这样的大背景下，如何构建以“体系完备、科学有效”为主要特征的新型中央与民族自治地方关系体系，不仅是统一多民族国家实现治理现代化的内在要求，是推进民族自治地方真正实现国家治理体系现代化的核心任务，也是在探索中国特色社会主义建设道路中实现国家治理体系和治理能力现代化有机结合的重要保障。

3.1 实现二者关系的和谐发展是国家治理体系现代化的题中要义

众所周知，推进国家治理体系的现代化是一项规模宏大的国家治理工程，涵盖了本国政治制度、经济制度和法律制度等诸多内容，需要处理好其中所包含的各种复杂的关系问题。在这个纷繁复杂的治理过程中，以构建“科学完备、和谐运行”为主要特征的中央与民族自治地方关系问题，是推进国家治理体系现代化在民族工作上的客观反映，这个工作能否完成，决定了这个体系中其他多种问题能否切实有效的解决。学界专家指出：“我国的民族工作是立足于统一的多民族国家这一基本国情确立的重要工作领域，是国家治理体系和治理能力的有机组成部分。”[4]民族区域自治制度作为我国国家治理体系中一项重要的政治制度和治理制度，是马克思主义国家理论和民族发展理论在我国的一项重要的创新成果。我国中央与民族自治地方关系问题，是中央与地方关系建构模式中的一种特殊而又重要的表现形式。国家治理过程的长期性和治理问题的复杂性等多重现实因素，客观地决定了中央与民族自治地方关系的处理是国家治理过程中所要必须解决的一项系统工程，也在客观上说明了成功构建和谐运行的中央与民族自治地方关系体系对一个国家而言意义非常重大。因此，它不仅是马克思主义国家结构形式理论和民族发展理论等在当代中国继承和发展的现实要求，也从实践上证明了我国民族区域自治制度的巨大优越性，更是全面深化改革背景下国家治理体系现代化在民族工作上的要求和反映。可以说，中央与民族自治地方关系构建问题在一定程度上决定了这个国家治理体系现代化目标能否真正的实现。

3.2 实现国家治理体系现代化是构建二者关系和谐发展的重要目标

中央与民族自治地方关系的整体建构，体现了国家治理体系现代化中对象和手段的高度统一。学界普遍认为，治理体系的现代化在治理对象上体现了“整体”与“局部”的统一，国家治理的对象反映在民族地区层面，实质上就是要实现国家和民族自治地方的协同共治，二者之间是辩证统一的关系。要完成二者协同共治的目标，必须要发挥二者的共同积极性，最终达到的理想关系状态不仅是自上而下的关系，更要有自下而上的关系，更重要的是，还要从两个主体出发同时实现双向和谐互动的新型关系。众所周知，国家治理体系现代化在治理手段上体现着“完善”与“创新”的统一，这是一个长期追求和探索的过程，治理体系的现代化不仅要求对治理手段的历史经验进行总结和完善，更要找到创新治理手段的新理念和新方法。进一步而言，国家治理手段的现代化，反映在中央与民族自治地方关系层面上，不仅要在治理手段上坚持和完善中国特色的民族区域自治制度，更需要结合我国国家治理具体实践中不断出现的新问题和新情况不断地去丰富和扩展二者关系体系的研究对象和发展空间，还需要从政治、经济、文化等方面建立和完善这个体系中所包含的沟通调节机制。因此，中央与民族自治地方关系的整体建构在一定程度上体现了国家治理体系中手段和对象的高度统一，这也是二者关系体系构建的重要追求。