国家能力、国家权力与国家治理现代化

左淑雅 吴新

摘 要：国家治理现代化是一个需要深入持续探讨的重大时代命题。针对当前学界出现的相关意见，认为需要从现代国家构建的视角来深入分析国家治理现代化与国家能力、国家权力之间的关系，并且立足中国国情，推动国家治理现代向更深层次迈进。

关键词：国家治理现代化;国家能力;国家权力

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.063

党的十八届三中全会提出了全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大战略举措。随后，党的十九大报告高度重视社会治理问题，体现了以习近平同志维核心的党中央坚定不移地推进国家治理体系和治理能力现代化的决心和毅力。针对这项重大的理论创新和战略部署，学术界积极响应，从不同的层面和视角全方位的阐释了推进国家治理现代化需要重视的相关理论问题。基于此，本文拟从国家能力和国家权力的角度审视国家治理现代化，以期提供一种认识国家治理现代话的崭新视角。

1 国家能力与国家权力的悖论

学术界对于国家能力的探讨，以历史社会学家迈克尔·曼的研究最有代表性。他认为，无论是自由主义、马克思主义还是功能主义的学者，针对国家问题都持有化约论的立场，他们忽视了国家本身作为一个自主的领域这一基本特征。由此，迈克尔·曼依据国家对于诸社会领域权力的综合使用和集中化得出国家自身的特征，即国家拥有两种层级的权力。第一种称为国家的专断性权力，它是指国家精英阶层能够在不必与市民社会各个集团进行制度化商讨的前提下能够自主行动的领域。第二种称为国家的基础性权力，也就是国家能力，它是指国家在实际上渗入市民社会，并且在其统治的范围内有效贯彻其政治决策的能力。至于这两种层面的国家权力之间的关系，他认为国家的专断性权力要以国家的基础性权力作基础，后者通过对社会的渗透来给国家自身汲取资源。如果一个专断性的国家无法获得强有力的基础资源的支持，那么它对其领土仅仅具有一种名义上的专属权。

其实我们对迈克尔·曼所讨论的历史现象并不算陌生，中国古代历史上曾反复出现的“郡县与封建之争”恰恰反映了国家治理与两类权力之间的复杂关系。近代以来，国人在讨论传统中国政治构架的基本特征时，曾经得出一些相互矛盾的结论。譬如，严复以来的自由主义学者往往突出传统政治的专制主义色彩，认为普通人民因为权利得不到伸张而缺乏自由。与此同时，孙中山等人则注意到人民缺乏国家观念，国家对社会的整合与组织能力薄弱，而這正是因为人民的自由太多。借助迈克尔·曼的两种国家能力分析框架，我们可以看到上述问题恰恰说明了传统的中华帝制所特有的两个看似矛盾的基本特征，即权力的管控范围过宽与权力的有效渗透能力不足。甚至在共和国以来“一统就死，一放就乱”的局面中，我们也能够窥见帝国治理体系的历史遗存。

2 现代国家构建的一般目标

根据韦伯的经典理论，国家的特征有三项，分别是一套特定的机构、一定范围的领土和该机构对暴力的合法垄断。埃利亚斯在此基础上对西欧的现代国家形成历程进行发生学分析，并首先概括出现代国家有别于既往国家形式的两项主要特征：国家对军事手段和赋税的独占。埃利亚斯之后也指出，现代国家之所以具有“现代性”，还在于其公共性，这就是说对合法暴力与税赋的支配权趋向于“从个别人手中逐渐过渡至越来越多的人的手中，最后变为作为整体的相互联系的人际网络的职能，这是一个由相对的‘私人独占走向‘公共独占的阶段。”

为了洞悉现代国家的公共性这一本质特征，奥尔森将国家政权与土匪进行比较。当一组土匪有能力保持对一片土地的稳定而又长期的控制时，他们就可能基于利益冲动，将之前的随意打劫、盗窃活动转变成遵守某种固定方式的攫取行为，而这种攫取一般体现为税收的形式。为了谋取长期而稳定的收益，“一个有足够力量控制与保护一块领土的土匪就会有强烈的兴趣定居下来，穿起王袍，成为一个提供公共产品的独裁者。”提供公共产品就是从土匪转变为国家统治者的关键标志。我们将韦伯、埃利亚斯以及奥尔森的概念综合在一起，可以概括出现代国家的基本特征。

第一，现代国家体现为在特定领土上存在的一套独特机构，该机构垄断了合法使用暴力的权力。第二，现代国家对使用暴力权力的垄断是以它对税收权的垄断联系在一起的。国家通过垄断税收、建立公共财政，以满足自身的财政需求。第三，国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目标不是为国家机构自身或其成员谋取特殊福祉，而在于提供一国人民必需的 “公共产品”。这种公共产品至少包括在国内提供服务与秩序、对外提供安全保障两方面。确保公权力以提供公共产品为职责是政治理论关注的永恒主题。

就现代国家构建问题而言，我们所关注的重点是从国家治理现代化设置的目标看，国家权力机构的职能行使与其提供公共产品这一根本目标之间的关系。这涉及我们上文提到的国家能力问题，也关乎国家在治理现代化进程中的角色问题。

3 中国国家治理现代化的现实启示

中国的改革开放已经历了四十年，经济上取得了巨大成就。但是，改革开放之前的全能主义后遗症依旧蔓延在各个角落。改革开放以来，中国的发展取得了举世瞩目的成绩，而且市场经济的有效治理也离不开政府。然而，后全能主义时代仍然存在政府的过度嵌入、功能分殊不足与社会力量萎缩的问题。面对这一复杂的局面，我们很容易陷入两个相反的陷阱。一方面，凯恩斯主义的政府调节思维根深蒂固，认为只有政府干预才能成功避免市场的失灵。另一方面，哈耶克式的市场至上原则也很有吸引力，即认定以市场为基础的原生演化机制可以解决一切问题。

实际上，回到中国当前的情境，前一种观点忽视了政府的管理范围和幅度已经深入日常生活。政府常常无力分身，无法从容应对过载的公共性诉求。后一种观点忘记了现代国家对于市场经济的推进性作用。无论是经典版本的市场经济的演化路径，还是面对当代的全球化大趋势，国家都具有保护社会和治理经济的重要意义。上述看似对立的两种倾向，都存在一种问题语境的误植。无论是凯恩斯主张的干预主义，还是哈耶克等人倡导的新自由主义，两者均产生于二十世纪的发达国家。也许是因为上世纪的理论家太过天然地享受着现代国家构建完成的果实，国家与市场经济的关系反而成了为人所遗忘的主题。

改革以来，全能体制有所松绑，民间社会也曾经涌现出其内在活力。但是囿于规模之累和历史惯性，政府的身影借助于庞大且精密的官僚组织萦绕在普通人的生活中。固然，共和国的管理幅度与范围较从前大为提升，同时动员能力也更为强化，但处于网络社会崛起、公民权利意识高涨的年代，国家的权威性资源也因其机器裸露太多而不堪重负。特别是“帕累托效优”式的改革已经难以持续，既有的管控“放松→收紧→放松→收紧”式的循环所面临的腾挪空间也越来越局促。基于此，可以看出十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”这一决定的伟大意义。

4 结论

借助现代国家构建这一视角，我们对于现代国家与市场经济发展的关系可以获得一些更为深层的认识，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化向更深层次迈进。推进国家治理体系和治理能力的现代化，一个前提工作就是国家要从“过度嵌入社会”的状态中调整出来，厘清自身与社会的界限，让国家有能力聚焦于基本规则的制定和执行。把市场的还给市场，重新释放社会的活力。如是，国家在聚焦为人民提供公共产品服务这一目标的同时，也能够确保其不因深陷市场社会事务而缺乏专断性能力，实现政府与市场、社会之间具有正和博弈性质的国家治理现代化制度构建。

参考文献

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