财政金融双支柱精准扶贫协调机制与策略组合
——基于家庭收入增长与福利改善的视角

黄可权 黄 珊

内容提要：本文基于家庭收入增长与福利改善的视角，以财政金融学理论为基础，构建了财政金融双支柱精准扶贫协调机制和策略组合模型，借助系统动力学软件对理论模型进行了效果模拟，并结合国家扶贫攻坚战略提出了政策建议。研究结果表明：财政金融双支柱精准扶贫协调机制具有内在机理性和功能互补性，将两者有机协同起来，有利于实现扶贫攻坚的帕累托最优效应；财政金融双支柱精准扶贫策略组合的总原则是“宽松组合、协调配合”，贫困阶段侧重“宽财政、紧金融”，富裕阶段侧重“紧财政、宽金融”；财政金融双支柱精准扶贫协调搭配具有适用性和动态性，区分不同家庭群体和家庭的不同阶段，直接财政主要适用于极度贫困阶段，间接财政搭配政策金融主要适用于贫困和相对贫困阶段，商业金融则主要适用于相对贫困家庭奔向小康的过渡阶段。本文的贡献：一是从资源配置角度探讨了财政金融双支柱精准扶贫协调机制的内在逻辑，并构建了两者搭配组合的理论模型；二是基于家庭视角运用系统动力学软件模拟了财政金融双支柱精准扶贫协调搭配的有效性，这为完善全面打赢扶贫攻坚战的政策体系提供了理论支持。

一、引 言

党的十九大强调，坚决打赢脱贫攻坚战，确保贫困人口到2020年如期脱贫。精准扶贫既是一个政治问题，更是一个经济问题。从精准扶贫的作用机制看，无论何种方式扶贫，最终都绕不开“资金”这个核心要素。财政和金融作为资金供给的重要表现形式，在精准扶贫的“输血”和“造血”方面发挥着不可替代的作用。近年来，各地、各部门借助财政和金融手段实施精准扶贫做了不少探索，并取得了一些成效。但由于两者缺乏有效的协调配合，政策耦合效应没有发挥出来，影响了精准扶贫效果。主要表现在政策供给错配。如，对一些丧失劳动能力或不完全具备再生产能力的扶贫对象，以“输血”功能为主的财政兜底手段跟进不足或跟进的有效性不足，过度指望以“造血”功能为主的金融扶贫手段或其他扶贫手段补位，导致金融难介入、群众难脱贫；相反地，对一些本可通过“造血”或“部分输血＋部分造血”走上富裕道路的扶贫对象，过多地给予了财政托底支持，既加重了财政负担，又助长了懒汉思想。因此，在中央“既不降低标准，又不吊高胃口”的精神指引下，如何科学构建财政金融双支柱精准扶贫协调机制，如何有效组合财政金融精准扶贫策略，让具有政府经济行为属性的财政扶贫手段和具有市场经济属性的金融扶贫手段有机衔接起来，精准发力，协同施策，形成“财政输血、金融造血、产业增收、群众脱困”良好局面，是摆在我们面前的一个重要课题。

目前，国内外对财政金融扶贫做了不少研究。在国外，该领域的研究主要集中在结构性财政措施（Daniel.t，2002；Lustig N，2017）、财政减贫效应（D Seidenfel等，2016）、金融扶贫效率（SM Mcdonald，2015-2017）、发展小额贷款（Muhammad Yunus，1983；Rashid A，2017）等领域，提出财政力度和方式在教育、医疗等方面对不同群体具有结构性分布，无条件的财政现金转移并不能导致可持续的减贫，财政刺激和小额信贷对减贫都有利有弊。在国内，该领域的研究集中在三个方面：一是财政扶贫。具体包括财政扶贫政策（中共财政部党组，2017）、运行机制（解垩，2017）和扶贫绩效（朱梦冰，2017）等，提出坚持兜底线，多做雪中送炭，不搞锦上添花；提高精准性，区分类型，增强财政资金和政策的指向性，更加注重对特定人群特殊困难的帮扶；聚焦深度贫困地区推进脱贫攻坚，支持解决基本公共服务、基础设施建设等。二是金融扶贫。包括金融扶贫模式（黄炫轶等，2016-2017）、金融扶贫绩效（侯世英，2017）、普惠金融扶贫（李扬，2017）、金融精准扶贫（潘功胜、陆磊等，2016-2017）等问题。核心观点：构建金融精准扶贫机制，创新扶贫模式、产品和服务，发挥金融普惠扶贫功能。三是财政金融协同扶贫。集中在财政金融协同扶贫效应（苏畅，2017）和机制建设方面（财政部金融司、人民银行，2016-2017；贾俊雪，2017）的研究，提出把握好财政与金融的结合点，构建财政打基础、金融补缺口、产业促增收的协同框架，因地施策、分类施策、精准到户。

纵观国内外已有文献，财政金融扶贫大体可分为社会公益性运动（赠与的非盈利活动）、商业机构参与（孟加拉尤努斯小额信贷运动）、过度商业化（以印度为代表的小贷危机）以及商业性与社会性再平衡四个阶段。目前，财政金融扶贫已进入第四个阶段，即反思期。这个时期的研究重点是财政与金融扶贫的作用机理和策略协同，目标是实现财政金融扶贫的商业性和社会性的平衡发展。目前，现有研究对财政、金融与减贫的关系，财政、金融扶贫绩效评价，金融扶贫模式等研究较多，但对财政金融精准扶贫协调机制的研究非常有限，特别是两者如何协调配合、如何形成有效刺激、进而实现扶贫攻坚效能最大化的研究有待深化。

本文在参考借鉴已有研究成果的基础上，以财政金融学理论为基础，将财政扶贫和金融扶贫组合作为贫困户的外生推力，重点对如何有效组合财政金融政策扶贫工具，形成有效刺激，以最大化贫困户的收入增长和整体福利水平进行理论分析，并借助系统动力学模型对理论分析结果进行效果模拟，拟提出财政金融精准扶贫协调机制与组合策略，为促进财政金融扶贫政策有效衔接提供理论支持。

二、财政金融双支柱精准扶贫机制的理论分析

（一）财政金融双支柱精准扶贫协调机制的理论内涵

当社会生产力发展到一定水平后，人类社会仍然存在一小部分贫困群体，主要是因为社会个体差异和资源禀赋差异的客观存在，导致收入分配难以仅靠市场机制调节达到经济发展成果惠及全体成员的理想状态。因此，针对社会生产发展的非均衡性，依靠政府和市场两种力量，实施精准扶贫，对弥补市场失灵、实现收入分配的再平衡和生产发展结构的再优化具有重要作用。根据财政金融学理论，财政和金融均具有调节收入分配和资源配置的功能，但同时两者又在职能性质和运行机理上存在较大差异，这使得财政金融在精准扶贫中具有互补性和协调性。

1.基于扶贫机理差异性的财政金融精准扶贫协调机制。财政学创始人亚当·斯密认为，财政就是公共部门的经济行为。而马克思和恩格斯则将财政学等同于“政府经济学”，强调“政府影响”的属性。在财政扶贫中，国家凭借其政治权力，通过制定彰显公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段，如采取社会保障支出、救济金、补贴等措施，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平，同时通过税收调节、转移性支出、扶贫开发等财政政策引导社会资源配置向薄弱环节和短板部位倾斜。而金融作为配置资源并参与社会平均利润率分配的重要手段，则是通过市场机制配置资源，形成促进贫困地区和贫困群体加快生产发展的金融资本，进而实现其扶贫功能。财政和金融运行，一个靠政府经济机制，一个靠市场经济机制，将两者有机协调起来，在扶贫领域的不同部位、不同环节和不同阶段采取不同的策略组合，可以理清政府和市场的边界，促使“看得见的手”和“看不见的手”结构性和动态性地形成最优协同，进而实现扶贫攻坚的帕累托最优效应。

2.基于扶贫功能互补性的财政金融精准扶贫协调机制。调节收入分配和资源配置是财政扶贫的两大功能。对于扶贫对象而言，前者相当于“输血”，后者相当于“造血”。由于财政是通过转移支付等手段来调节收入分配的，具有无偿性和单向性，这使得财政在扶贫“输血”方面有着其他扶贫手段所无法比拟的特殊作用。同时，相对于扶贫对象福利改善的巨大需求，财政资源又是极其稀缺的。这种有限性使得财政资源应更多地放在扶贫“造血”而不是“输血”上。相比之下，金融作为市场化运作程度最高的经济手段之一，其扶贫功能主要体现在资源配置作用的发挥上，其资金让渡具有信用性和有偿性，要求金融扶贫对象借助金融资本实现生产经营的保值增值，来保证自身剩余价值的增加和金融资本的偿还，这个过程更多体现的是金融扶贫的“造血”功能。因此，基于现实中财政资源的有限性和市场中金融资源的无限性，在财政金融精准扶贫体系中建立两者分工侧重与协调机制是十分必要的。其中，财政更多发挥扶贫“输血”功能，金融更多发挥扶贫“造血”功能，且财政可借助政策调节配合金融更好发挥扶贫“造血”功能。

（二）财政金融双支柱精准扶贫策略组合的逻辑框架

财政扶贫策略的选取与设定，既要考虑收入侧的可行性和导向性，还要考虑支出侧的统筹性、均衡性、倾向性与效益性。金融扶贫策略的选取与设定，则需要考虑金融介入的可行性，以及扶贫对象的承载力和金融资本的效率性。而两者组合，则需要统筹财政与金融的机制协调和功能协调，以及扶贫对象的具体特征和发展规律。为了更加清晰地描述财政金融扶贫的策略组合，这里将财政扶贫方式划分为直接财政（低保支出、医保支出、救济支出、扶贫教育培训支出等财政补贴或结构性减免税等）和间接财政（财政引导基金、担保基金、财政贷款风险补偿等），将金融划分为政策金融（贴息贷款、优惠利率贷款等）、商业金融（完全按照市场规律发放的各类贷款）和非正规金融（民间借贷、合作互助等）。其中，直接财政主要是对参加新型农村合作医疗等社会保障体系的贫困群体、五保户或劳动力不足以支撑基本生活保障的贫困家庭，以及从事小规模生产经营的贫困主体，通过转移支付或税收减免，对贫困群体的医疗、教育、生活等保障性消费提供“兜底”支撑；间接财政主要是用于支持贫困地区基础设施改造、公共事业、扶贫产业发展等领域，以及建立引导基金、贴息基金、风险补偿基金配合金融和社会资金进入，为贫困地区和贫困群体脱贫致富创造机会和条件；政策金融主要是响应国家政策号召，积极践行社会责任，对处于起步阶段且具有一定再生产能力的扶贫主体给予贴息贷款等金融支持，扶持其逐步走上致富道路；商业金融主要是按照商业化原则对贫困地区、扶贫产业和扶贫对象开展商业金融业务，支持其改善发展、扩大再生产，实现脱贫致富；非正规金融作为资金融通的补充形式，如便利化、低门槛、成本适中的民间借贷或资金互助在扶贫领域有一定的作用空间，但要确保其规模适度和风险可控。

图1 财政金融双支柱精准扶贫作用机制

根据到2020年全面建成小康社会的国家战略和有关部门的扶贫标准，将人均收入划为“三条线”：最低生活保障线、脱贫线（因发展水平不同，各地有差异）和小康线（一般认为人均收入达到800-1000美元）。由此，形成了四类家庭群体：极度贫困家庭（人均收入在最低生活保障线以下）、贫困家庭（人均收入介于最低生活保障线和脱贫线之间）、相对贫困（介于脱贫线和小康线之间）、富裕家庭（人均收入达到小康线以上）。当然，这种划分标准是相对的，它会随着社会发展的变化而变化。如果采用基于多维贫困理论的家庭状态识别体系，则可将其各种收入和各方面支出折合成“净现金流”，同样可以近似地将家庭划分为上述四类群体。基于上述家庭分类，财政金融双支柱精准扶贫策略组合大体有两种逻辑关系：

图2 财政金融双支柱精准扶贫策略组合的静态逻辑

1.财政金融双支柱精准扶贫策略组合的静态逻辑。财政金融扶贫的精准性关键在于扶贫对象的针对性和实施策略的有的放矢。对于某一静态的时间截面上的家庭，财政与金融扶贫的基本策略组合是：极度贫困家庭主要甚至完全依赖直接财政予以扶贫；贫困家庭则更多依靠“间接财政＋政策金融”扶贫；相对贫困家庭更多需要“间接财政+政策金融+商业金融”混合模式扶贫；富裕家庭则可利用商业金融来改善其生产生活福利。在空间维度上，财政金融双支柱精准扶贫策略组合随着不同群体的贫富特征呈现结构性分布，其基本规律是：贫困程度越高越需要财政扶贫尤其是直接财政扶贫，富裕程度越高越需要金融扶贫尤其是商业金融扶贫。

2.财政金融双支柱精准扶贫策略组合的动态逻辑。经济社会发展和家庭状态是动态变化的，这就对财政金融精准扶贫策略组合提出了动态调整要求。对于具有可持续发展的家庭，当其处于极度贫困阶段，应提供与其基本生活保障和适度扩大再生产规模相匹配的直接财政支持；进入贫困阶段后，则应以“直接财政+间接财政+政策金融”的混合扶贫方式为主，满足其部分基本生活保障和进一步扩大再生产需要；进入相对贫困阶段，则应以“间接财政+政策金融+商业金融”为主，进一步发挥“造血”功能，帮助其步入致富轨道；随着扶贫效应的显现，进入富裕阶段后，此时具有扶持性功能的财政金融精准扶贫政策完成使命，该家庭可通过完全市场化的金融手段来改善和提高家庭福利指数。如果扶贫期间因不可预见或不可抗力出现返贫现象，则应对财政金融精准扶贫策略组合进行适当回调。对于完全丧失劳动力的家庭或无赡养保障的鳏寡独孤废疾者，则应自始至终通过低保、福利院等直接财政手段或通过社会捐赠、救济等方法予以“兜底”。在时间维度上，财政金融双支柱精准扶贫策略组合随着家庭发展阶段不同而动态调整，其基本规律是：越是起步阶段越需要财政尤其是直接财政扶贫，越是发展阶段越需要金融尤其是商业金融扶贫。

图3 财政金融双支柱精准扶贫策略组合的动态逻辑

三、财政金融双支柱精准扶贫策略组合的效果模拟

由于财政金融扶贫样本分散化程度极高且经验数据呈现显著的非标准化特征，有效收集经验数据十分困难，即使通过一定方法对所收集经验数据进行标准化处理也很难确保其精准性和有效性。而财政金融精准扶贫机制协调与组合策略作为一种先导性的政策构想，其组合效果可以通过合理预设情形参数的办法加以模拟验证。因此，本文在上述理论分析的基础上，以贫困家庭为对象，构建财政金融双支柱精准扶贫协调机制下的家庭收入与福利增长模型，并利用系统动力学的Vensim PLE X32软件对财政金融精准扶贫策略组合进行效果模拟，验证理论分析的有效性。

（一）模型构建

财政金融双支柱精准扶贫给贫困家庭主要带来两项扶持资源。一是由金融扶贫带来的具有再生产功能的扶贫开发资源，记做KF；二是由财政扶贫带来的具有直接消费或生产生活风险补偿的社会保障性资源，记做KC。以下用Y表示收入、用A表示技术水平、K表示自有资本、R表示市场利率、t表示时期（年）。

根据索罗增长模型（AK生产函数），财政金融双支柱精准扶贫策略组合模式下的贫困家庭的生产增量函数可以描述为：

其中，At为t期技术水平；λ为贫困家庭资源整合运用能力；KF1为贫困家庭首期获得的金融资源，KF11Yt为第t期获得的金融资源；θ为该家庭财政扶贫资金中用于风险保障性支出（如医保、保险支出等）的占比，ω为风险保障赔付或报销系数，则θKC11Y(t-1)·ω为该家庭因第t-1期风险赔偿在第t期形成的生产资本；y（KF，KC）为第t期财政金融双支柱精准扶贫所获得的收入增量，主要体现的是其扶贫“造血”功能。显然，y（KF，KC）越大，则财政金融双支柱精准扶贫的效果越好。

根据家庭消费福利模型（消费效用函数），财政金融双支柱精准扶贫策略组合对扶贫对象的消费福利改善函数可以描述为：

其中，α、β 分别为y（KF，KC）和 βc（KF，KC）在总效应函数中的权重，α+β=1。处于不同状态或不同阶段，α和β值是不同的。f（KF，KC）反映的是财政金融双支柱精准扶贫组合策略给扶贫对象带来的效用值。一般地，越是贫困，α越小、β越大；越是富裕，α越大、β越小。即，贫困家庭对财政性扶贫给其带来的效用更强烈，相对富裕家庭对金融性扶贫给其带来的效用更高。

（二）效果模拟

其中，（1-θ）KC11Yt为第t期财政扶贫资源直接用于消费部分；δ为第t期的消费系数，Yt-1-Yt-2因财政金融扶贫在第t-1期形成的收入增量，（Yt-1-Yt-2）·δ为第t-1扶贫期收入增量在第t期形成的消费；c（KF，KC）为第t期财政金融双支柱精准扶贫所获得的消费福利增量。显然，c（KF，KC）越大，财政金融扶贫组合效果越好。

扶贫的最终效果要体现在收入增加和消费福利改善两方面的汇总上，于是财政金融双支柱精准扶贫组合策略的总效应函数可以表述为：

考虑到扶贫数据统计的复杂性和各地标准的差异性，为便于测算和效果模拟，以具有劳动再生产能力的农村贫困家庭为例，从其处于极度贫困开始到走上富裕，对财政金融双支柱精准扶贫策略组合进行动态效果模拟。而处于动态发展中不同阶段的策略组合模拟结果，与静态截面下结构性群体的扶贫策略组合效果相仿。参照国家统计局公布的各年度国民经济和社会发展统计公报、中国人民银行金融精准扶贫经验交流暨工作推进会公开数据，以及各省农村居民最低生活保障标准等数据，设定农村最低生活保障标准1800元/年·人，农村贫困标准2300元（2010年不变价）/年·人，农村小康标准5200元/年·人，一年期贷款基准利率4.75%。假设某一农村贫困家庭，2014年人均收入1500元/年·人，从第二年开始，给予300元/年·人的最低生活保障差补，并按不同组合比例给予信贷扶贫。由此，在财政金融精准扶贫策略组合下，步入“自身努力、外力支持”“输血＋造血”的脱贫致富轨道。

根据前文构建的财政金融双支柱精准扶贫的生产增量函数、消费福利函数和扶贫总效用函数，同时考虑贫困家庭生产发展、收入与福利增长的现实约束，按照极度贫困、贫困、相对贫困、富裕四个阶段设定了若干种情形和模拟参数，见表1。

表1 财政金融双支柱精准扶贫策略组合的模拟参数

通过运用Vensim PLE X32软件，将上述模拟参数带入收入增长、消费福利与扶贫总效用公式进行模拟运算，得出如下模拟结果（见图4）。

从收入看，在财政金融双支柱精准扶贫组合策略的支持下，农村贫困家庭第一年可以摆脱极度贫困，第三年可以实现脱贫，第七年可以实现小康水平进入富裕阶段；从消费福利看，农村贫困家庭的消费福利稳步增长，在最低生活保障得以解决并逐步改善生活水平的同时，家庭积蓄也在逐步增加；从扶贫总效用看，农村贫困家庭的财政金融双支柱精准扶贫效用指数不断提高，表明扶贫策略组合效果显著。此外，对收入模拟线、消费福利模拟线和扶贫总效用模拟线取对数后的三条趋势线也都较为平滑，说明扶贫策略组合的效果具有相对稳定性。可见，基于静态与动态逻辑的财政金融双支柱精准扶贫协调机制和策略组合是合理而有效的。

四、结论与政策建议

财政与金融是我国减贫脱贫资源配置体系中的两大支柱。促进两者的有机衔接，充分发挥“输血”扶贫和“造血”扶贫的耦合效应，对提高减贫治理能力与绩效水平、确保打赢扶贫攻坚战具有重要意义。本文通过构建基于贫困家庭收入与福利改善的财政金融双支柱精准扶贫策略组合模型，合理设定模拟参数，借助系统动力学的系统软件进行效果模拟，得到的基本结论：一是财政金融双支柱精准扶贫协调机制具有内在机理性和功能互补性，将政府经济行为与市场经济行为、“输血”功能与“造血”功能有机协同起来，有利于实现扶贫攻坚的帕累托最优效应；二是财政金融双支柱精准扶贫策略组合的总原则是“宽松搭配、协调配合”，财政铺底、兜底，金融造血、开路，贫困阶段侧重“宽财政、紧金融”，富裕阶段侧重“紧财政、宽金融”；三是财政金融精双支柱准扶贫协调搭配具有适用性和动态性，区分不同家庭群体和家庭的不同阶段，直接财政主要适用于极度贫困家庭，间接财政搭配政策金融主要适用于贫困和相对贫困家庭，商业金融则主要适用于相对贫困家庭奔向小康的过渡阶段。根据本文的结论，结合国家扶贫攻坚战略，提出几点政策建议：

（一）将财政金融双支柱精准扶贫协调机制纳入扶贫攻坚政策体系

《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示：2017年末，全国农村贫困人口3046万人。2018年6月15日，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出“坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，造血输血协同，发挥两种方式的综合脱贫效应”“强化财政投入保障”“加大金融扶贫支持力度”等措施。而财政金融精准扶贫协调机制完全符合中央的政策方针，将其引入国家扶贫攻坚体系，将财政金融双支柱精准扶贫与产业扶贫结合起来，更好地发挥扶贫资源配置作用，提高扶贫资金使用效率和效益；与扶志扶智措施衔接起来，正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，注重帮扶的长期效果，夯实稳定脱贫、逐步致富的基础，避免陷入“福利陷阱”或产生贫困与非贫困“悬崖效应”。

（二）注重财政金融双支柱精准扶贫策略搭配的科学性和有效性

在精准识别贫困家庭的民生状态与发展潜力的基础上，精准搭配财政金融扶贫措施，并予以精准动态调整。对于贫困户因病、因残、因学、因灾等主要致贫原因的家庭，积极完善医疗保险、医疗救助、教育资助、农村最低生活保障制度等社会救助体系，用财政“稳定兜底”的方式防范贫困户生活性风险；对于暂时处于贫困但具备劳动能力的家庭，在农村危房改造、技能培训、产业脱贫、教育脱贫等方面，因地制宜、一户一策地采取“财政＋金融”扶持手段，并引入扶贫资源竞争机制，在铺底扶持的同时防止吊胃口、养懒汉，用“蓄水盘活”的办法扶持其扩大再生产；对于步入脱贫正轨并逐步走向富裕的家庭，适时退出财政手段，发挥金融“杠杆调节”功能。

（三）完善实施财政金融双支柱精准扶贫协调策略的制度体系

一是健全财政扶贫制度。建立转移支付在低保、医保、救济等社会兜底中的识别、评估、动态调节和监督机制；出台扶贫引导资金、财政贴息、保险补贴、风险补偿、呆账核销等间接财政扶贫制度。二是完善金融扶贫制度。宏观层面：完善精准扶贫再贷款制度、精准扶贫差别化MPA考核制度；微观层面：建立普惠金融扶贫制度、金融风险识别与防控制度、金融扶贫产品定价制定、精准扶贫征信制度等。三是发展扶贫组织体系。发展多层级金融扶贫体系，推动开发性金融、政策性金融、商业性金融、合作性金融机构在精准扶贫中发挥协同功能；发展政策性融资担保机构；健全农村产权抵押担保平台。四是建立扶贫联动机制。构建财政、民政、金融机构等多部门精准扶贫联动机制，实施财政金融支持下的城镇化扶贫、产业扶贫、创业扶贫、教育扶贫、科技扶贫等模式，落实贫困户小额贷款财政贴息、农业保险保费补贴等政策，完善创业担保贷款、扶贫贴息贷款等管理机制，形成扶贫攻坚合力。