浅谈新时代广州调解工作的应变及创新之路

鲁义华/广东省广州市司法局

广州是国家首批沿海开放城市，中国通往世界的南大门，如何在推进习近平新时代中国特色社会主义思想落地广州，实现四个“走在全国前列”、当好“两个重要窗口”进程中，适应新形势、新要求，走出一条调解工作的应变和创新之路，打造枫桥经验“广州版”，值得探讨。

一、新时代广州矛盾纠纷的现状及变化

据统计，2018年至今年上半年，广州市各类人民调解组织共调解纠纷 87797 件，调解成功 87250 件，调解成功率为99.38%，调解协议涉及金额约22.5 亿元。各类人民调解组织还大力开展矛盾纠纷预防排查工作，其中排查纠纷30801 次，预防纠纷11198 件。

新时代广州矛盾纠纷的类型，已经从传统的婚姻家庭、邻里关系、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷向土地承包、拆迁安置、交通事故等社会热点、难点的专业性、行业性领域扩展。其特点和变化主要表现在三个方面：

一是传统邻里纠纷、婚姻家庭纠纷总量占比较大。仅从今年上半年数据来看，邻里纠纷、婚姻家庭纠纷分别是7079 件和1293 件，两类纠纷共占总调解纠纷量的35.7%。这两类纠纷对人民群众的生产生活有着直接影响，若不及时化解，很容易酿成 “民转刑”案件，影响社会稳定。

二是新型矛盾纠纷不断涌现。随着社会的发展，旅游纠纷、电子商务纠纷、环境污染纠纷等新型纠纷占比越来越大。今年上半年，新型纠纷数量为4615 件，占总调解纠纷量的19.7%。新型纠纷与传统的婚姻家庭和邻里纠纷总数已超过了调解纠纷总量的一半。

三是矛盾纠纷呈现出复杂多元的态势。跨行业、跨部门、跨地区的纠纷不断增多。不少矛盾纠纷不仅涉及到当事人本身的利益，也直接影响到社会的公共利益。矛盾纠纷的诉求日趋激烈，参与人数呈现规模化倾向，表达方式往往采取围堵、静坐、堵塞交通等方式。如，与外来务工人员相关的矛盾纠纷中，经常出现拖欠农民工工资纠纷、损害赔偿纠纷、其他劳动争议纠纷等相互交叉的趋势。以矛盾纠纷数量较大的海珠区和白云区为例，今年上半年，海珠区和白云区分别调解矛盾纠纷4173 件和5278件，分别占全市总调解纠纷量的17.8% 和22.5%。其中，拖欠农民工工资纠纷中，海珠区共调解1191 件，占全市该类型纠纷总量的55.5%；其他劳动争议纠纷中，海珠区共调解369 件，占全市该类型纠纷总量的26.49%；而在损害赔偿纠纷中，白云区共调解602件，占全市该类型纠纷总量的35.91%。矛盾纠纷呈现交叉融合趋势，主要体现在一方面当事人诉求事项多，处理不好易引起群体上访情况；另一方面案件往往混杂其他经济纠纷，处理难度很大。

二、当前广州调解工作的主要做法

全市司法行政系统围绕营造“共建共治共享”社会治理格局走在全国前列的总目标，积极推进社会矛盾纠纷多元化解机制建设，努力打造“枫桥经验”广州模式，收到了良好效果。

一是实现人民调解组织全覆盖。全市已形成了以村（居）调委会为基础、街（镇）调委会为主导、其他各类调委会为补充的调解组织格局。目前，全市共建有各类人民调解组织3272 个，包括街道调委会137 个、镇调委会35 个、村调委会1144 个、社区调委会1588 个；企业调委会237 个、其他各类行业性专业性调解组织131 个。此外，为加强律师参与人民调解工作机制建设，全市已实现村（居）法律顾问兼任村（居）调委会副主任全覆盖，提升村（居）调委会法律专业化水平。

二是实现工作触角多方延伸。在巩固医疗纠纷、物业管理、婚姻家庭、道路交通等行业性、专业性人民调解组织基础上，率先在全省建立了涉外调解机制，组建了“涉外调解（外语翻译服务）志愿者队伍”和“涉外调解律师专家库”；率先在全省组建了知识产权纠纷人民调解委员会；以广东省自由贸易试验区南沙片区贸促商事（人民）调解中心为纠纷化解平台，解决商事贸易民事争议。

三是实现多部门协调联动。按照司法部关于构建大调解工作格局的部署要求，积极建立便捷高效、普惠多元的矛盾纠纷化解机制。在法院、公安、信访等部门派驻人民调解工作室或设立人民调解委员会，着力构建人民调解与司法调解、行政调解紧密协调配合、联调联动的大调解工作格局，切实形成及时、就地解决矛盾纠纷的长效工作机制。目前，在各区法院设立调委会1 个，派驻调解室18 个；市、区全部实现信访与调解对接工作，派驻人民来访接待厅人民调解工作室12 个；全力推进警辅力量参与人民调解工作，在全市设立派驻公安派出所人民调解工作室224 个，协助处理非治安类案件的调解工作。

四是实现调解队伍结构持续优化。今年，市、区司法局通过政府购买服务的方式，以每人不低于7万元/年的标准，市、区财政投入经费1295 万元，全市招录185 名专职人民调解员，分别派往市中院、各区法院、互联网法院诉前联调室，市信访局访调工作室，各区的派出所、司法所，以及行业性、专业性调委会，目前已全部持证上岗。目前，全市共配备专兼职人民调解员15137 名。

三、当前广州调解工作面临的主要问题

广州市矛盾纠纷调解工作尽管取得了一定的成绩，但对照党中央的要求、对照其他先进地区，仍然有一定的差距，归纳起来就是，现有的调解工作模式不能完全适应矛盾纠纷新趋势新变化的需要，调解工作发展不充分不平衡的问题无法满足人民群众的新期待。具体体现在：

一是调解工作体制机制创新不足。当前全市的矛盾纠纷点多、面广、量大、线长，呈现出历史遗留问题与新增量问题交织、本领域风险点与其他领域风险点关联的复杂趋势，并伴随“倒灌效应”“叠加效应”“联动效应”“放大效应”等各种问题。目前的调解工作体制机制存在滞后性，比起纠纷利益冲突的多样性、复杂性，调解模式显得相对单一，创新思路和方法不多。近年来，全市虽然逐步建立了专职人民调解员队伍和以案定补等制度，但整体体制机制建设还不完善，创新开拓力度不足。

二是多元化调解模式尚未真正形成合力。目前，全市调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷化解渠道有各自的主管部门，相互之间缺乏协调配合，缺乏职责规范，没有建立起合理清晰的分流衔接机制，未形成完整的多元化纠纷化解体系，前端纠纷化解工作不能为后续其他纠纷解决渠道提供有价值的参考，后端的纠纷化解资源不能与前端共享，信息交流不畅，以至后续调解成功率并未显著提高。个别案件存在哪里管、哪级管、谁主管不明，移交困难，推诿扯皮等问题，各渠道的联动机制还有待完善。

三是专职调解员队伍力量薄弱有待加强。通过与上海、杭州、深圳和广州2018年专职人民调解员化解矛盾纠纷数据（见表一）的比较，发现广州市专职人民调解员队伍建设存在以下三个问题：一是专业化、职业化人民调解员队伍发展相对滞后，全市仅有355 名专职人民调解员，与上海的4200 人、杭州的2000 人、深圳的1511 人相距甚远。二是专业化、职业化人民调解员每年人均调解案件与其他发达城市比，仍有差距。三是兼职人民调解员队伍是广州市人民调解工作的主要力量，发挥的作用仍是主流。2018年，全市人民调解员共调解矛盾纠纷64332 件，其中由专职人民调解员调解的15975 件，占纠纷总量的24.83%。全市有兼职人民调解员14928 名，但因其身兼多职和专业素质偏低，难以满足新时代人民群众对多元纠纷化解专业法律服务的新要求。

四、加强新时代广州调解工作的对策建议

习近平总书记指出，形势在变，任务在变，工作要求也在变，必须积极应对。新时代广州调解工作要实现新发展新进步，关键问题也在于做好“变”的文章。

一是要准确识变，以更高站位、更宽视野谋划调解工作。在外部不确定不稳定因素增多、改革发展面临许多新情况新问题的情况下，注重做到“四个坚持”：坚持党对调解工作的坚强领导、坚持以人民为中心的发展思想、坚持发展“枫桥经验”、坚持“司法为民”“调解为民”理念，牢牢把握政治方向。下一步，要注意结合本地区实际，进一步发挥调解工作优势，做到更加主动服务市委市政府中心工作、更加主动为党分忧为民解难。摸准广州市矛盾纠纷的底数、及时掌握各类风险隐患的情况，以问题为导向，研究打造新时代“枫桥经验”的创新举措，着力破解制约全市人民调解工作发展的瓶颈问题，实现“矛盾不上交”目标。

表一：2018年上海、杭州、深圳、广州专职人民调解员队伍建设对比图

二是要科学应变，以开拓精神、创新举措推动调解工作。从三方面入手：一是创新调解工作领导机制。打造独具广州特色的调解工作品牌。改变司法行政部门单打独斗的局面，建立联席会议制度，共同构建全市矛盾纠纷多元化解机制。建议由市委政法委牵头，每半年召开一次由公安、法院、司法、城管、人社、民政等部门参加的联席会议，通过定期汇总分析治安、民事诉讼、行政等领域矛盾纠纷相关数据资料，掌握矛盾纠纷发展态势，协调联动处置。二是创新根据中央关于“一带一路”、粤港澳大湾区发展规划纲要的实施，全力拓展调解工作领域，以“广东知识产权纠纷调解委员会”为抓手，助力共建知识产权保护体系建设；健全完善海珠区琶洲展馆、白云皮具商圈涉外调解制度，做实全市涉外矛盾纠纷调解工作，以南沙区自由贸易试验区南沙片区贸促商事（人民）调解中心和跨境电商调解委员会为试点，着力化解跨境、跨区域商事矛盾纠纷，助力粤港澳大湾区建设等。三是创新调解运作模式。在传统公益性调解基础上，尝试市场化运作，为人民群众提供多种选择。如借鉴上海经贸商事调解中心市场化运营模式的成功经验，探索建立商事纠纷收费调解模式，组建一支由国家高级法官、法学教授、专职律师、公司法务等构成的专业团队，为国内企业及在华国际企业提供独立、公正、专业、高效的有偿调解服务，进一步丰富调解工作路径。

三是要主动应变，以自我提高、自我完善提升调解工作效能。“打铁必须自身硬”，市司法局作为主管调解工作的部门，要适应、应对变局，关键是要勇于直面自身存在的问题，不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，主动应变、增强本领，实现调解工作能力整体性提升。首先，全面强化人民调解的基础性作用。无论过去、现在还是将来，人民调解都是化解矛盾纠纷的主渠道、主力军，只能加强、不能削弱。必须继续巩固充实村（居）调委会，积极发展企事业单位调委会，大力加强行业性专业性调委会，不断加强规范化建设，切实发挥司法行政机关指导调解工作主阵地的作用。其次，全面加快推进

全市人民调解队伍专业化职业化社会化建设。积极落实中央六部委《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，尽快出台相关配套文件和制度；根据省、市坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动实施方案的有关要求，力争三年内实现街（镇）人民调解委员会配备2 名以上专职人民调解员；派驻有关单位和部门的人民调解工作室配备2 名以上专职人民调解员,行业性、专业性人民调解委员会配备3 名以上专职人民调解员,有条件的村(居)和企事业单位人民调解委员会有1 名以上专职人民调解员; 加强与广州大学法学院(律师学院)的深度合作,通过“广州市人民调解培训基地”, 加大对人民调解员培训力度，重点开展社会形势、法律政策、专业知识和调解技能等方面的培训,不断提高人民调解员化解新形势下矛盾纠纷的能力和水平。再次，全面提升调解工作信息化水平。充分发挥科技支撑引领作用，依托“羊城慧调解”微信小程序，为矛盾纠纷多元化解智能化建设提速升级，让群众可以足不出户实现网上申请调解、参加远程可视化调解会议，真正做到在线调解可视化、移动化、智能化，线上线下无缝对接，打通服务群众“最后一公里”。同时，探索开展《人民调解协议书》线上司法确认试点工作。