合宪性审查与法律规范审查体系的裂隙与衔接

合宪性审查是宪法实施的重要保障，只有其有效实施才能实现宪法制定的理想。在制度实践中，合宪性审查和合法性审查共同组成我国的法律规范审查体系，而这一体系又是由法律草案审议、规范性文件的备案审查、附带审查等一系列具体的审查制度组成的。通过对法律规范审查体系的梳理，可以发现合宪性审查的权限、能力、意愿、风险等诸多因素所带来的制度运行阻力，加剧了合宪性审查与现有法律规范审查体系的隔阂。因此，必须明确我国合宪性审查的“宪法实施和监督”定位，发挥法院在审查中的常在性、专业性和中立性，同时启动合宪性解释、畅通公民提起审查建议的渠道，以促进多维机制的衔接与互动，实现我国法律规范审查体系的良性运转。

一、问题的提出

合宪性审查对我国宪法实施具有重要意义。宪法的制定是为了保障基本权利、维护法律体系的统一，宪法的有效实施是实现宪法制定目的的必要条件，而合宪性审查作为“宪法实施过程控制”的“牙齿”，对不合宪行为的及时纠正和宪法的全面有效实施而言，必不可缺。

2012年，习近平总书记在《首都各界纪念现行宪法颁行30周年大会上的讲话》中指出，“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”[1](P4-6)，要健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。之后，十八届四中全会决定重申了宪法和法律实施在我国法治建设中的重要地位。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了一系列以宪法为核心，建成具有中国特色的社会主义法律体系的规划和措施，如“健全宪法实施和监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度和能力建设”[2](P7-8)等。2017年，党的十九大报告再次明确要求，“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”[3]。合宪性审查作为一种道路自信，逐步迈向历史舞台，绽放光彩。

与此同时，合宪性审查的理论研究，经历了从倡导西方模式到建立以人大为审查核心的全新探索；相应的制度实践，也从宪法司法化的兴起与彷徨，转向法律规范审查体系的构建和统一。现阶段我国学者对合宪性审查寄予诚挚的期望，也提出了若干恳切的建议。例如，《立法法》规定的备案审查制度过于倾向内部监督和工作程序；合宪性审查的主体资格、审查原则不明确，容易导致“滥用合宪性启动权及浪费资源”[4](P64)；宪法和法律委员会的合宪性审查面临“当事人不能做自己的法官”的难题；我国尚没有专门的合宪性解释法律或规范，全国人大常委会难以通过“对相关宪法规范作出精确合理的解释”来解决审查过程中的疑难问题[5](P76-77)。

但是，从系统论的角度出发，“整体大于其孤立部分之总和”，尽管合宪性审查的各要素和制度之间相互关联，却在法律规范审查体系中表现出碎片化的孤立与隔阂。因而，在我国合宪性审查主体、审查程序和裁决后果等具体规范缺失，多套法律规范审查制度并行、交叉的现实境遇下，厘清合宪性审查与既有法律规范审查体系的关联和裂隙，寻找合宪性审查在体系内有效实施和发挥作用的最佳路径，具有重要的现实意义。

二、我国法律规范审查体系中的合宪性与合法性审查

张千帆将“宪法以下所有法律规范”依据“上级法对下级法律规范”的审查称为“法律规范审查”，按照审查依据和审查对象可进一步划分为法律的合宪性、法律以下的法律规范的合法性（广义上的下位法符合上位法的法律等级秩序）、法律以下的法律规范的合宪性。[6](P62)而按照审查方式和审查阶段的不同，我国法律规范审查体系又可以分为法律草案审议、规范性文件备案审查、附带审查等多种类型，那么在这两种类型划分方式之间，究竟存在何种关联，对本文合宪性审查的分析和研究又有何帮助？简单地说，合宪性与合法性审查分散在法律草案审议、备案审查、附带审查等各项具体的审查制度中，而各项审查制度又构成了我国的法律规范审查体系；由于各项审查制度之间的裂隙大于关联，使得我们一方面要修葺各项制度中碎片化、弱相关的合宪性审查，另一方面要承受合法性审查几乎湮没合宪性审查的体系失衡。

（一）我国的法律规范审查体系的构成

我国法律规范审查体系由法律草案审议、规范性文件备案审查、附带审查等多套并行审查制度构成，兼具合宪性审查与合法性审查功能，就合宪性审查而言，其审查主体、审查程序、审查权限等仍存在虚置和失衡问题。2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会在《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》[7]中，列举了一些典型的案例作为审查工作开展具体情况的说明，如“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题、以审计结果作为工程竣工结算依据的建筑行业规范问题、“超生即辞退”的计划生育问题、著名商标的知识产权问题、夫妻共同债务承担的婚姻法解释问题等，在所公布的上述五起典型审查案件中，未对合宪性审查与合法性审查进行区分，并且实质进行的都是合法性审查，而非合宪性审查。

1.法律草案审议。1982年《全国人大组织法》第37条，除规定各专门委员会审议同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令外，还规定“法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案”，审议的规范程序于2000年《立法法》加以明确，将法律草案审议一般采用的二审制改为三审制。[8](P19)根据《立法法》第二节的规定，法律草案在正式进入表决之前，需要经过法律案提出、代表团审议、专门委员会审议、草案表决稿修改提出等复杂的立法程序，法律委员会在这一审议过程中，以法律案的修改为中心，来回“穿梭”于代表团、专门委员会及主席团之间，扮演了重要的“居中沟通”作用。[9](P532)

法律委员会进行的合宪性审查主要有两种形式，其一是依据宪法文本，对法律草案中与宪法表述不一致的条文进行更正，如2009年，“驻外外交人员法草案”第15条关于“外交衔级的批准授予”的规定与宪法不一致，提出审议报告建议修改；2015年，提出审议报告建议将《广告法》草案中“国旗、国徽、国歌”的表述修改为《宪法》“国旗、国歌、国徽”的表述顺序。其二是法律委员会也对涉及实质内容合宪性问题进行审查并提出修改建议，如修改《行政强制法》查封扣押范围、限缩《禁毒法》隔离戒毒的对象、调整《渔业法》没收渔船情节，及改进《警察法》盘问中的证件出示等。[10](P181-182)

2.规范性文件备案审查。我国《立法法》第99条规定了规范性文件的备案审查，除国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会等五大国家机关可以提出审查要求外，公民也可以提出审查“建议”。但自2000年《立法法》通过施行以来，鲜有特定国家机关向全国人大常委会提出立法审查要求的个案。[11]造成这一现象的原因，一是五大国家机关多拥有立法权，提出审查要求将造成紧张的对抗关系，并可能招来政治风险；二是这一审查的启动主体十分广泛，囊括立法机关、行政机关、军事机关和司法机关等，再加上没有门槛也没有程序，导致谁都可以而“谁都无法真正推开合宪性审查的大门”[5](P74)。

在《立法法》确立备案审查制度的框架之后，2004年，法规备案审查工作室作为全国人大常委会法制工作委员会内设专门机构成立，2005年，《司法解释备案审查工作程序》制定通过，这些旨在保障备案审查有效实施的努力非常值得肯定。但从规范运行角度，备案审查并未实现预期的效果，其中原因有很多，例如启动程序需各个最高权力机关参与，审查周期长、门槛高；提案和议程在大会召开前已经基本确定，提起监督议案的可能性低。另外，根据《立法法》和《监督法》的规定，两高的司法解释只允许全国人大常委会对是否违反法律展开审查，而无违宪审查，[12](P69)不能满足法律规范审查体系完整性的需要。

3.附带审查。2014年修改后的《行政诉讼法》第53条，规定了公民、法人或者其他组织对规范性法律文件附带审查的请求权，被审查对象只能是“规章以下的规范性文件”，附带审查中的规范性文件虽然不是法律，实际上却产生和法律同等的规范效力。由于我国行政规范性文件的制定主体数量大，种类繁杂，其合法性和合宪性历来为法律规范审查的重灾区，但是因为缺少有效的合宪性审查规范和依据，附带审查依旧以合法性审查为主，难以保证规范性文件的内容和精神合乎宪法。

根据《行政诉讼法》第53条和第64条的规定，人民法院主要对规范性文件进行合法性审查，一般包括是否被废止、失效，制定机关有无权限，是否与上位法相抵触，程序是否重大违法等几个方面。通过李学辉和徐星在2016年的一次附带审查实证分析来看，在163份与行政规范性文件附带审查相关的裁判文书中，进行实质审查的案件为35件，其中经审查不合法的案件为2个，“经审查确认行政规范性文件不合法的比例不足1.5%”[13](P81)。间接说明附带审查制度的实施与宪法监督的期待尚有差距，与法律规范审查并行制度的衔接也有待加强，就附带审查本身而言，附带提起方式的限制、审查范围囿于规章以下、上位法下位法冲突违反的保守审查等，都限缩了司法机关对合宪性进行审查的想象空间。

4.其他类型的审查。尽管缺少具体的制度规范，在我国法律实施过程中，仍旧有很多合宪性审查和合法性审查的制度存在。由于篇幅所限，简单列举部分审查制度如下。

其一，全国人大常委会在对自治条例和单行条例、变通执行或者停止执行决定的批准过程中，所进行的审查。依据《宪法》第115条，《立法法》第66条、第81条和《民族区域自治法》等的规定，民族自治地方享有依据民族特点、地方实际情况的“立法变通权”，经全国人大常务委员会审查批准后，民族自治地方可以对自治条例、决议、命令等进行变通执行或停止执行。如海西蒙古族藏族自治州关于施行《中华人民共和国婚姻法》结婚年龄的变通规定，凉山彝族自治州关于施行《四川省土地管理实施办法》的变通规定等。

其二，行政复议中公民等提出的规范审查申请。根据《行政复议法》第7条规定，公民、法人等在申请行政复议时，可以对行政行为的作出依据提出附带审查申请。从立法、实施条例和相关司法解释来看，可以提出审查申请的范围限于国务院和地方各级政府的规定，复议审查的方式以合法性审查为主，“规章的审查依照法律、行政法规办理”，不在附带审查范围内。

其三，全国人大和地方各级人大的执法检查活动等。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[14](P5)，我国《宪法》第62、67条规定，赋予了人大宪法法律实施的监督权。近年来，全国人大常委会关于《海洋环境保护法》《防震减灾法》《农产品质量安全法》《大气污染防治法》等法律的执法检查情况报告，如“利刃”出鞘，对执法和法律实施的合法性和合宪性提出了更高的要求。

（二）法律规范审查体系中合宪性与合法性审查的关联

法律规范审查包含合宪性审查和合法性审查两个维度。一般地，合法性审查着重于上位法与下位法冲突的效力决断，并在先审查。这是因为“仅全国人大及其常委会所制定的法律就有两百多件”[15](P40)，且审查所依据的法律法规种类多数量大，在先审查有利于缓解合宪性审查的压力，使合宪性审查不必时时出场，从而专注于对基本权利和法律体系统一的终极保障。

1.合法性审查优先，合宪性审查终极保障。合法性审查在先，解决上位法下位法的冲突问题；合宪性审查在后，提供终极保障，解决法律体系的统一和基本权利的保护等问题。随着立法技术的不断提高和实践对基本权利保护的呼求，从宪法精神出发，运用比例原则对法律规范的适当性、必要性以及手段与目的是否相称等情况进行审查，将会发挥越来越重要的保障作用。就合宪性问题的审查，法国宪法委员会发明的“基本权利核心领域”及“合宪性先决程序”的改革等[16](P111)，均值得选择性学习和借鉴。

合法性审查和合宪性审查的优先性问题虽有争议，但多数法治成熟的国家均将合法性判断作为优先进行的事项。日本宪法学说上一般支持法律判断优先说，但并不因此而忽略合宪性审查的价值，即使根据法律判断可以回避宪法判断而解决纠纷，也要“综合衡量法律判断和宪法判断所可能导致的结果之后再决定是否采用宪法判断”[17](P348)。我国法律规范的数量和规模巨大，仅全国人大及常委会制定的法律就有200多部，加上规范类型多种多样，规范内容也相差巨大，胡锦光认为，在“对某项行为作出判断时，应当‘法律适用优先'‘穷尽法律适用'”，使“合法性审查成为合宪性审查的一项重要的‘过滤'机制”[4](P67-68)。即有法律规定时优先进行合法性审查，穷尽而无法判断时再进入合宪性审查程序，一方面发挥合法性审查在解决基本冲突方面的常在性和普适性，减轻合宪审查的负担；另一方面，也有利于将合宪性审查的能量更多地集中在维护法律体系的统一和保障基本权利的实现上。

2.合宪性与合法性审查共同服务于法律规范的审查和统一。合宪性审查和合法性审查是以维护法秩序统一为目的的活动，以维护法律秩序的稳定、确保法律体系的一致性、保障基本权利为共同追求。在保障宪法法律正确有效实施，彰显宪法法律权威，维护国家法律制度体系统一，保障人民群众合法权益等重大问题上，具有高度协调性和一致性。但值得注意的是，“当下也的确存在着一种把备案审查等同于违宪审查的倾向或趋势”[12](P68),尽管现行备案审查制度承载了合宪性与合法性的多重审查功能，但却不能认为其与合宪性或合法性审查是包含与被包含的关系。就微观法律规范的审查，合宪性与合法性审查各自发挥不同的审查和监督作用，共同服务于法律规范审查体系的完整和统一。

3.合宪性与合法性审查在审查主体和程序上存在重叠。通过合宪性审查逐步推进宪法监督，是非常有必要的，但实践中“合宪性审查和宪法监督面临一系列需要研究解决的重要问题”[18](P21),审查主体和审查程序不明确就是其一。以备案审查制度为例，我国《立法法》第99条、《法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》等，将全国人大常委会确立为“与宪法法律抵触”的申请审查主体，接受来自五大国家机关和公民个人的书面审查建议，或主动审查报送备案的规范性文件。由立法条文“认为……同宪法或者法律相抵触的”可知，合宪性与合法性审查并存于全国人大常委会的备案审查制度中，审查主体合一；与此对应，提出审查要求和建议、分送专门委员会审查、提出书面审查意见、制定机关修改反馈，及提出撤销的议案、建议等具体审查程序，也同样适用于合宪性与合法性审查。

4.合宪性审查既发挥引领作用，又以隐性的方式影响合法性审查。在法律规范审查的实现上，合宪性审查的功能范围更加广泛，尤其在基本权利保障、民主政治纠纷、利益冲突等方面的作用更加突出[19](P133)，而且合宪性审查并不仅停留于此，其审查往往传达出社会变迁和价值引领的讯息。这一点在美国司法审查的历史上尤为明显，尽管体制不同、审查性质不同，但表现出的价值引领作用却是相同的。合法性审查则较为保守，多侧重上位法下位法的冲突问题，在多数下位法不符合上位法的情形下，合宪性审查甚至不必出场。

同时，合宪性审查的引领和作用在我国现行法律规范审查体系内，却又是隐性的和分散的，与外显的合法性审查实践相互配合。例如，全国人大审查和撤销全国人大常委会批准制定的规范、全国人大常委会对法律以外的法规范进行审查等，更侧重上位法下位法违反的合法性审查，合宪性审查在其中是隐性的，因而也是分散和不统一的，也就难以形成对立法、行政、司法的实践指引。就此而言，合宪性审查与合法性审查的体系化、统一化，对法律规范审查体系的完善和发展具有重要意义。

三、合宪性审查与法律规范审查体系的裂隙

全国人大常委会法规备案审查室主任梁鹰指出，“合法、合宪性的审查都属于备案审查”，但“目前备案审查主要是合法性审查”。[20](P7)尽管合宪性审查和合法性审查都属于法律规范审查的范畴体系，但合宪性审查在价值引领、基本权利保护、维护法律体系统一等方面的功能更加显著；合法性审查在审查主体、审查程序、审查方式及结果等方面，也与合宪性审查存在差异。

（一）制度实践突出合法性审查

合宪性审查和合法性审查被一般性地包含在法律规范审查制度中，形成了“由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系”。如前所述，全国人大常委会的审查权限更为完备，既可以接受审查建议，又可以主动进行备案审查，在审查方式上，亦没有合宪性审查或合法性审查的限制。相比之下，司法机关和行政机关的直接审查限于诉讼或复议中的附带审查申请，且只能针对规章以下的规范性文件，进行有限的合法性审查；而合宪性审查，只能间接通过《立法法》第99条的规定向全国人大常委会书面提出审查要求。基于非对抗关系和政治风险的考量，司法和行政机关很难有充足的意愿提起审查，甚至有意回避合宪性审查的难题。

我国《宪法》第67条规定，全国人大常委会有权撤销“国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，以及有权撤销“省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。结合《立法法》第99条的内容，不难看出合宪性审查和合法性审查是合为一体的，再加上实践中侧重合法性审查，回避合宪性审查，导致合宪性审查与合法性审查的关联被逐渐削弱，难以发挥应有的引领作用。这一裂隙在全国人大常委会审议法律草案、宪法和法律委员会进行备案审查、全国人大和地方各级人大进行执法检查、法院和检察院提出上位法下位法适用冲突的报告和审查申请中，表现得更加突出。

虽然全国人大也曾公布合宪性审查的案例，但这两份合宪性的文件分别是关于香港和澳门特别行政区基本法“符合宪法”的宣告[15](P39)，合宪性审查和判断少之又少。造成当下对合宪性审查望而却步的原因无非是审查主体之间的政治权力格局顾虑、国家机构之间的非对抗性、违宪被理解为严重的观念问题等。

（二）合宪性审查的政治疑虑

合宪性审查疑虑的产生根源，既有域外司法权扩张的历史之鉴，亦有“期待难以在中国宪法框架下成立”的恐慌。法律规范审查最核心也是最基本的功能是保障法治体系的建设，合宪性审查与合法性审查是实现该目标的主要形式。合宪性审查在追求法治和法律体系统一的原初功能之上，还表现出顺应政治和民主呼求的特殊功能。这一点几乎与美国司法审查的发展历史相伴相生，从宪法第三条简陋的文本到汉密尔顿在《联邦党人文集》中“缺乏力量的第三分支”评论[21]，建国之初的联邦最高法院一直是三权制衡中“雷声大雨点小”的羸弱分支。自1790年第一次公开开庭之日起至随后的三年里，大法官们的待审案件几乎为零，除了艰苦的“巡回骑乘”以外，最多的就是整理诉讼案件中的法律原则和律师的辩护意见。[22](P668)马歇尔法院在“马伯里诉麦迪逊案”[23]作出的司法裁决及司法审查权的确立，迈出了司法权晋升的最重要一步。布鲁斯·阿克曼在研究美国宪法的“代际综合”[24](P15)问题时，站在历史长河的眺望点感叹，无论是总统主导第十三修正案的通过，还是失去总统支援的共和党人退回到国会大营推动第十四修正案的非常规行动，都离不开最高法院终局性裁判的支持和巩固。域外司法权逐步扩大影响，甚至与立法权、行政权相互对抗的历史轨迹，也为我国司法性质的合宪性审查推动蒙上阴影，增加政治忧虑。

相比之下，合法性审查则集中在上位法下位法冲突的法律体系统一性维护上，这对于非对抗性合作关系的国家机关而言，更具有现实吸引力。并且，基于不合宪的“严重政治问题”观念，即使作为全国人大下设的宪法和法律委员会，在对宪法和法律的实施进行监督时，也会基于自身的政治资源，反复考量。

（三）合法性审查的权限不足，合宪性审查的主体范围有限

2003年，在河南省洛阳市“玉米种子代繁合同纠纷”一案中，洛阳市中级人民法院以《河南省农作物种子管理条例》与上位法《种子法》的立法精神相抵触，“玉米种子价格已由市场调节”为由，排除适用地方性法规中的“政府指导价”条款。该地方人大常委会认为法院的判决宣告无效，相关责任人需要承担“侵犯权力机关职权”的严重违法责任，并撤销判决。“可见各级人大常委会对于法院所行使的‘合法性审查权'的抵制有多强烈”[25](P285)。

合宪性审查权一般由全国人大常委会行使，虽然没有权限的顾虑，但却有常在性、专业性、中立性的难题；对于《立法法》第99条所规定的五大国家机关，并没有明示授予合宪性审查权，导致上述主体从意愿和能力上只能进行合法性审查。例如在国务院“有权撤销”的规定中，没有可以作出违宪的判断的依据，也没有审查方式、审查程序、审查效力的规定。但合宪性与合法性审查相互分离审查模式，却也未能畅行无阻，虽然合法性审查的主体范围相较之下更为广泛，一旦司法机关在裁判过程中“对法律或地方性法规的合宪性或合法性作出了明示判断，就被认为是法院对人大的优越地位的挑战”[25](P285)，法律规范审查的问题即转换为忠实适用法律还是僭越权力的问题。

（四）合宪性审查的可预期性较合法性审查更弱

我国的法律规范审查体系由法律草案审议、规范性文件备案审查、附带审查等多套审查制度组成，并且该体系以合法性审查为中心，更侧重法律秩序的维护；相比之下，对基于主观权利保护、实质审查的合宪性审查缺乏关注，导致法律规范审查的制度设计和运行，突显对规范之间“字面”“明显”冲突的关注，对实质和事实上的权利保护问题考量不足，这也是造成合宪性审查的期望与法律规范审查的实践割裂最重要的原因之一。

2016年9月，潘洪斌诉交通警察支队拱墅大队行政强制及行政赔偿一案的再审申请被驳回。该案中，交警依据《杭州市交通安全管理条例》第48条，对潘洪斌所骑电动车，以“驾驶非机动车在禁行道路上行驶”为由进行扣留。潘洪斌认为该安全管理条例，违反了《行政强制法》第10条的规定，在《道路交通安全法》规定之外，增设了扣留机动车的行政强制措施。屡次败诉后，潘洪斌致信全国人大常委会提出审查申请，一年后，该下位条例通过删改消除了与上位法的冲突。2017年12月，杭州市检察院以“修改后条例对本案无溯及力”为由作出不予监督申请决定书。公民提起合法性审查建议个案的“胜利”，不意味着体系化的申请、反馈、补偿路径有迹可循；而个案的“曲折”，却突显了权利救济的无预期性。

进一步说，作为审查主体更加多元、审查通道更加充裕、审查程序更加完善的合法性审查，仍旧难以实现对基本权利的救济和充分保护；作为审查主体、启动程序和裁决后果尚待完善的合宪性审查，恐难以期待其对公民权益的终极保障，及对法律规范体系统一性和完整性的维护。

四、合宪性审查与法律规范审查体系的衔接

理想状态下，合宪性与合法性审查共同服务于法律规范体系的审查和统一，合法性审查在先，解决法律规范审查的庞大需求，合宪性审查作为最后的防线，确保法律规范体系的统一和基本权利的兜底救济。由于权力制衡式“违宪审查”难以融入我国人民代表大会为核心的权力和制度体系，及现阶段多套审议审查制度交叉并行，加剧了合宪性审查与法律规范审查体系的隔阂和间隙。《立法法》赋予提请审查要求权的国家机关，多数缺少审查意愿和专业洞见；作为身处具体裁判和权利救济的各级法院，有审查意愿却没有充分的审查权限。以合法性审查为主的碎片化审查，缺少一条融贯整个法律规范审查体系的主线，因而需要在明确合宪性审查地位的前提下，通过法院的常在性、专业性和层级过滤功能提请审查，通过层转最高人民法院提出审查报告和建议，由宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会开展具体的合宪性审查工作，以保障合宪性审查权的统一和衔接。同时，立法机关进行合宪性解释的内在规范，及公民行使参与权和建议权的外在监督，亦能彰显以人大为核心建构法律规范审查体系的制度自信、道路自信。

（一）合宪性审查的定位：宪法实施和监督制度

合宪性审查在我国法律规范审查体系中的定位应是“宪法实施和监督制度”，这一结论可从目前我国合宪性审查的审查主体、审查方式等多角度得到印证。首先，《宪法》和《立法法》规定了合宪性审查的主体，即全国人大及其常委会，意味着我国的审查机制与美国的司法审查模式，及大陆法系国家的宪法法院模式均有区别，而这一由立法机关进行合宪性审查的制度设计，其实决定了审查本身的“宪法实施和监督”定位。2018年3月，全国人大法律委员会通过更名为“宪法和法律委员会”，“重构了中国宪法实施监督的专门机构”。[26](P20)而此种协助全国人大及其常委会承担合宪性审查使命的重构和设计，也预设了其合宪性审查工作开展的保守性、被动性和工作性。

虽然与域外宪法委员会相比，我国宪法和法律委员会在法律草案审议、备案审查等程序中同样发挥合宪性审查的功能，但两者在权力架构、审查方式等方面均存在差异。法国宪法委员会的诞生是为了制约议会的权力，平衡政治，且本身是政治过程的一部分，与我国宪法和法律委员会的功能设计并不相同。我国的合宪性审查制度是以人民代表制度为核心，以保障基本权利、实现法治统一，回应司法需要、社会实践需要为目标的宪法实施和监督制度。在此，我们注意到法国宪法委员会经历了两次较大的转型，虽然是基于事后审查和司法诉讼的需要，但同时其影响又是有限的，不能认为法国宪法委员会的转变预示了所有宪法委员会都将转变，因为两者制度基础不同，对权力之间的制约还是人民为主体的监督侧重不同。

这种自我审查的模式需要回答一个棘手的理论难题，即全国人大常委会本身是立法机关，在法律这一位阶层面，宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，其所进行的合宪性审查其实是在自我裁决，而“当事人不得做自己案件的法官”[6](P64)。如果这一问题可以在制度的完善过程中得到消解，则合宪性审查始得真正解决其理论障碍。纵然域外的经验多是权力分立与制衡，但其相应的政治斗争和资源消耗亦如影随形，任何一种制度都有不完美之处。以宪法实施和监督为中心，以“自我纠正”为切入点，把握合宪性审查的完善和推进，未必不能走出我们自己的道路。

对于自我纠正、程序性工作的宪法监督制度来说，增加程序公开和民主监督机制非常有必要。日本在20世纪40年代导入了“美式附带合宪性审查”[27](P223-240)制度，其后日本最高法院实际上一直在发挥宪法法院的作用，但由于“纯粹内阁任命，无须议会批准”的疏漏，大法官意识形态过于倾向执政党，而无法对议会或行政的不合宪行为进行有效控制。由此而来的问题并不让人意外：“法官的政治化影响和相应的司法民主化措施。”[28](P9)对历史的回顾和经验的总结，有助于我们面对自身的困惑，域外加强司法参加、推行法官民选制、人事咨询制或者采取其他方式对法官进行公民审查和群众监督的做法[29]（P21-23），即是有益借鉴。另外，我国合宪审查权较为集中的问题对宪法施行和监督来说也可能造成阻碍，需要发挥人民法院的常在性和专业性来解决这一难题。

（二）法院提请合宪性审查

合宪性审查目前被赋予“主体资格的范围过于宽泛”[30](P30)，从制度和实践层面来看，《立法法》等审查规定，或未能启动或未能兑现，尤其是公民提出审查建议的条款实施暂不明朗，也未能形成受理、反馈、审查、公开的可循踪迹。从有权启动合宪性审查的主体角度来看，五大国家机关中，只有最高人民法院身在具体案件的审判和救济之中，其他国家机关如国务院，中央军事委员会，最高人民检察院，省、自治区和直辖市的人大常委会等尽管也享有法规提请审查权，却不具备审查意愿及合宪判断的洞察力，也因此难以取得所预期的合宪性审查效果。退一步讲，即使“最高人民法院提请全国人大常委会审查审判中的系争法规”，“全面启动中国的违宪审查程序”[31](P133)，但如果只是最高人民法院孤身应战，而无基层人民法院的参与，合宪性审查的命运仍然岌岌可危。

那么，我们对法院作为合宪性审查的启动主体进行考察和论证，就能够解决审查负担，及时处理系争法规的合宪性冲突吗？也即，由各人民法院启动，由最高人民法院提请宪法和法律委员会进行审查，是否就能解决负担过重的疑虑呢？一方面，就负担过重的问题，可以参考美国最高法院受理案件时的主动权和裁决权，即从每年7000个左右的案件中，挑选出约100个重大、疑难案件，“作出具有普遍影响的判决”，兼顾维护国家稳定的“守夜人”角色，又能避免“被过多的案件所拖累，导致效率低下”[32](P99)。另一方面，还要从问题的源头着手，改善最高人民法院提请审查的过载和单一性问题，如提请审查权下移、提交初步审查意见、层级筛选，等等。

之所以法院是提请审查而不是直接审查，一方面是因为“两造对抗式”审查在我国现有制度框架下难以实现。法国宪法委员会主席德勃雷曾坦白，“宪法委员会的程序将必然是两造对立式的”，随之而来的司法性和裁判性，更是增添了其“事后审查”的政治权力扩张顾虑。从目前我国“宪法和法律委员会”进行合宪性审查的改革方向来看，“两造对抗”在我国的宪法法律实施和监督中较难有施展的余地。另一方面，基于既有法院审判和领导模式与合宪性审查契合性的考量，如果基层法院对规范性文件进行直接审查，虽然可以及时处理系争法规的争议性问题，但庞大的法院体系和复杂的案件争议类型，不但会导致法律规范审查体系的内在混乱，也恐会拖垮现有司法审判秩序。而对最高法院统一进行审查的否定，除了现有制度设计的阻隔之外，更多的学者顾虑统一审查并不会带来多少实质性的转变，反而增加“一统就死”的风险。[28](P15)

从宪法和法律委员会的功能和定位来看，我国合宪性审查的推进是试探性和保守性的。因而，在人民代表大会制度的框架下，通过法院提请审查的专业性和常在性保障，逐步推进合宪性审查与法律规范审查体系的衔接，显得尤其重要和关键。并且，法院机构设置的完备、程序规范的完整、解释技术的成熟，可为合宪性审查机制的运转提供更加充沛的资源和优势。

（三）保障公众参与和监督渠道的畅通

早在古希腊时期，“城邦公民都有均等的机会参与政治活动”，“雅典公民能够通过陪审法庭的方式参与统治”，[33](P23-27)保障公众参与权和监督建议权对任何民主政治而言都是重要的。我国《立法法》第99条规定了公民的合宪性审查建议权，作为已经进入司法程序的案件当事人，“应当有权在诉讼过程中向主审法院提出适用法律规范的合宪性异议”[30](P37)。如果法院拒绝对异议进行处理，也应秉持基本权利保护的宪法精神，允许当事人通过普通的审查建议渠道，提出合宪性审查建议。另外，我国现行《宪法》序言中明确了全国各族人民、机关和团体组织“维护宪法尊严、保证宪法实施”的义务和职责，对审查建议权的保障，意味着对“社会组织和公民所享有的政治监督权”进行保障。[34](P46)

更重要的是，以宪法实施和监督为中心，以自我纠正和工作程序为审查体系，需要充分的审查公开和群众参与监督，这也是合宪性审查与法律规范审查体系衔接的“兜底条款”。不管是案件当事人还是普通公民，均应被授予合宪性审查的建议权，以体现我国“人民当家做主”的社会主义民主政治本质。域外保留“宪法诉愿”的提请通道，亦是为了确保每一个公民的宪法权利得到救济。

（四）完善合宪性解释制度

就合宪性审查的推进而言，合宪性解释是非常有必要的，一方面，审查中遇到疑难问题需要作出合理解释，尤其是对“某些争议性用语”，需要通过“恰当的解释方法和程序”进行严格的宪法解释。[5](P76)另一方面，我国立法机关同样也是解释机关，存在削弱合宪性解释实际功效的可能，需要制定“宪法解释程序法”加以约束和规范。但是在现阶段的讨论中，合宪性解释的理论研究容易被宪法和法律委员会、合宪性审查的讨论遮盖、忽略，相比宪法法院式的大转向和审查职能重新分配，合宪性解释恐怕是辅助合宪性审查与法律规范审查体系深度衔接的最佳选择。

合宪性解释的目的是为了对宪法实施和监督过程中遇到的冲突和问题，进行决断和回应，合宪性解释制度的完善也要围绕这一目标展开。举例来说，规范性文件是否与宪法法律相抵触的判断，归根结底是具体法律规范条文之间的冲突和判断，对相关条文进行准确的解释和说明，也就相当于对社会生活于宪法解释的普遍需求进行回应。于此，建立健全和实施宪法解释制度势在必行，只有先行解释、正确理解才能保证合宪性判断的准确性。黄明涛建议，将宪法解释权与违宪宣告权在制度上分离，“当合宪性解释的尝试无法最终导出法律合宪的判断结果时，法院就把这一难题提交给有权就法律作一般性地合宪性认定的机关”[25](P285)，某种程度上，这也同样意味着通过合宪性解释制度，将法院提请审查、宪法和法律委员会协助监督宪法实施的制度碎片融合到了一起。需要警惕的是，不能为了短期内加快合宪性解释的实施进程，而偏离合宪性解释的原初目的，例如匆忙扩大各级法院的宪法法律解释权，因为相比“法院提请审查”为主线的法律规范审查体系，前者不仅会触及宪法法律体系的深层变革，更因超越行使作为司法机关不具备的“宪法解释权和合宪性审查权”，而增加政治风险的冲击加剧法律规范审查体系的碎片化。

五、结 语

由法院提请审查，由全国人大常委会具体行使合宪性审查权并不是一套简单的制度设计，这需要回答很多制度安排的疑虑。比如按照《立法法》由最高人民法院提请审查，是否需要案件受理和主审法院以案件请示制度层转至最高人民法院，再由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求呢？又比如是否可以在省、市和自治区一级人大设立与全国人大常委会下设宪法和法律委员会相对应的派出机构或工作机关，并可否进一步发挥地方人大的法律实施和监督职能，对法院提请审查的系争法规进行初步审查呢？而这同时又带来了上诉管辖权和审查委员会级别的附带问题，还有每一级委员会工作机构的审查权限是否受层级限制的问题，如授权高级人民法院同一级的委员会工作机构审查市、县、直辖市区法规规章及其以下的规范性文件等等。总的来说，合宪性审查与目前更侧重合法性审查的法律规范审查体系衔接并不是一蹴而就的易事，仍然有很多难题等待探索和回答。