中日水资源管理监测的机制与方法对比及启示

文_高靖勋 盖雨欣 吉林大学新能源与环境学院

1 日本水资源概况

1.1 自然地理概况

日本由北海道、本州、四国、九州4个主要岛屿构成，以温带和亚热带季风气候为主，降水量较为丰富。1971～2000年间，多年平均降雨量为1718mm，大约为世界平均水平的2倍；但是，由于日本的人口密度较大，人均年降水量仅有5114m3，约为世界平均水平的1/4；日本的人均水资源占有量为3323 m3/(人·a)，不及全球平均水平的一半。因此，从整体上来看，日本仍然属于缺水国家。

1.2 水资源的水资源利用概况

日本水资源的利用活动开始较早，大致可分为江户时代前、明治时代至二战前、二战后至今三个阶段。第一阶段主要是服务于农业的引水灌溉、防洪整治工程。明治维新以后，日本的工业化和城市化进程促成了用水目的的转变，大量水资源被用于城市、工业供水，水力发电。也正是在这一时期，日本效仿欧美等国颁布并实行了《河川法》，为后续的水资源依法管理奠定了重要的基础。二战结束后，各方面用水需求激增，在水资源的综合统一利用背景下，日本兴修了大大小小的多功能和单功能水库共2500余座。

2 中日地表水环境质量标准对比

2.1 地表水环境质量标准的结构

我国现行的地表水环境质量标准（GB3838-2002）将标准项目分为：①地表水环境质量标准基本项目；②集中式生活饮用水地表水源地补充项目；③集中式生活饮用水地表水源地特定项目。

日本的环境基本法和环境质量标准等对地表水环境质量标准体系的结构和主要内容进行了界定。日本地表水环境质量标准项目主要包括：①环境质量标准项目；②必要监视项目；③需要调查项目。

通过对比可以看出，我国地表水环境质量标准的结构体系更侧重于水的功用：即具有不同功能的水体，在怎样的水质下才能够继续发挥其功能而不受影响。而日本的结构体系则更加注重污染防控和人体健康：为了监控污染物单独将必要监视项目划分出来；将“水环境污染的化学风险物质”列入需要调查项目进行防治；在主体环境质量标准项目中又单独将健康项目划分出来，突出了人类健康在标准中的根本导向性。

2.2 地表水环境质量标准项目及其限值

考虑到中日间地表水环境质量标准的整体结构存在一定的差异，因此在进行标准项目及限值对比时，我们主要着眼于我国的基本项目和日本的环境质量标准项目这两大主体部分。

在我国现行标准中，地表水环境质量标准基本项目主要包括 pH值、溶解氧、高锰酸钾指数、氨氮、总氮、总磷、化学需氧量（COD）、铜、汞、砷、石油类、粪大肠菌群等共24个项目。地表水水域的环境功能、保护目标从高到低分为Ⅰ-Ⅴ类，与之对应地，地表水环境质量标准基本项目限值也被分为了5类，不同的水域功能按类分别采用相应的限值。

日本的环境质量标准项目包括健康项目和生活环境项目两个部分。其中，健康项目在1971年初版中只有8项，经过多年来不断的修订与完善，在最新版中已经多达26项，包括镉、铅、砷、总汞、烷基汞、四氯化炭、顺式-1，2二氯乙烯、苯、西吗嗪、硝酸氮及亚硝酸氮、氟、二恶烷等。

通过对比，在项目数量上，我国标准共有24项，而日本共有36项。这其中二者有重合的部分，也有互不相同的部分。以日本的生活环境项目为例，我国标准中的pH、DO、COD、BOD、粪大肠菌群、总磷、总氮、锌等基本项目都在其中，而SS（悬浮物）、正乙烷则没有列入。我国幅员辽阔，各地差异性也较大，这样的易操作综合项目的缺失，对我国水环境质量标准的易用性、实用性都会产生影响。

在项目的限值方面，我国标准中一部分项目的值更多地可能是基于室内实验，与实际存在一定的距离，因此还存在一些问题。以总氮和氨氮的限值为例，前者表示的是氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮及有机氮的总和，通常应用于湖、库水体。显然对于同一水体，绝大多数情况下总氮大于氨氮，因此总氮的限值相应地也应该大于氨氮的限值。但在表1中我们可以看到，除Ⅰ类总氮限值大于氨氮外，其余Ⅱ-Ⅴ类两者都相等。这就导致了在湖、库评价的实际工作过程中，经常出现氨氮达标而总氮超标的情况，使湖、库水质因为这一单项直接不达标。

3 中日水资源管理监测机构设置及职能履行对比

3.1 我国水资源管理监测机构设置及职能履行情况

我国水资源管理机构多达14个。在繁杂的机构设置下，各部门的分工并不明确，而且存在职能交叉重叠、缺漏现象，难以高效合理地进行合作。

水量和水质是水资源管理监测工作中的两大主要部分，水量配置时需要考虑水质，在水质评价时，水量也是重要的参数之一，二者相互依存，不能割裂开看。但在实际工作过程中，水量由水利部进行统一规划，而水质除了受水利部管理之外，还属于环保部的管理范畴，这也导致了在相关工作上，两个部门在涉及到自身利益时争权而在基础工作中又各自为政的现象较为严重。

3.2 日本水资源管理监测机构设置及职能履行情况

在日本，水资源开发、利用、保护等重大事宜由总理大臣直接负责，为了合理分配任务、减轻工作负担，中央政府又设置了5大部门：①国土厅及下属的水资源部进行水资源日常管理及协调，其中，水资源部的人员基本都来自于各分管部门，掌握水资源管理监测的专业知识，且实践经验丰富；②建设省河川局是政府最高行政管理部门，主要进行防洪工程的建设；③厚生省水道环境部主要从事与自来水工程相关的工作；④通产省水道局主要负责工业用水管理；⑤农林用水则由农林水产省负责。这种机构设置和职能分配的结构主次分明、各有侧重、要点突出，能有效地减弱职能交叉、缺失的负面作用。

4 中日河川管理对比

4.1 我国河川管理现状

我国目前并没有河川管理方面的国家法律，长江、黄河等大型流域由水利委员会、流域管理局进行管理，中小型河流依然依靠各部门的分割管理。没有确切的管理法律的支撑和保障，实际工作中必然会存在很多问题。随着依法治国方针的贯彻，我国非常需要一部河川管理法律来统筹相关工作。

4.2 日本河川管理情况

在流域管理制度方面，日本主要采取了分级分段管理制，即由河流影响度确定管理河段及管理级别，将管理工作分配给与之相匹配的中央政府或地方政府。

5 对我国的启示

5.1 地表水环境质量标准

（1）在标准的修订上，我们需要适当缩短地表水环境质量标准的修订周期，可以采取定期与不定期相结合的方式，即对基本项目定期（间隔相对较长）进行研讨和修改，对补充项目和特定项目则不定期（间隔相对较短）地增删，以此来跟上时代发展的节奏，增强标准适用性。

（2）在标准项目及限值上，增加一些如SS、电导率等能客观反映地区、经济差异的易操作综合项目，进而在相同的监测强度下获得更加真实有用的数据。

5.2水资源管理监测机构设置及职能履行

参考日本的模式，对现在的体系进行一定的简化，例如将水利部、环保部的职能性质区别开来，可以按照污染源的性质、受污染水体的所属以及污染严重程度，相应地将任务分配给具体的负责部门。

5.3 河川管理

目前我国河川管理方面的法律仍处于缺失状态，日本《河川法》的颁布和实行，对我国相关立法工作有着重要的启示意义。现在，在国内还处于起步阶段的“河长制”就是对《河川法》中相关理念的学习和借鉴。河川管理法律的出台以及管理模式的改变，必定能推动我国水资源管理监测工作的进程，为可持续发展和生态文明建设助力。