广西财政绿色指数构建探析

窦宇茵 李保婵

关键词：财政;绿色指数;广西地级市

本文为2018年广西大学生创新创业训练计划项目（国家级）：“广西财政绿色指数研究”（编号：201811548021）阶段性成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年12月24日

十八届五中全会提出绿色发展，绿色发展将是我国未来发展的重要方向。广西政府在2016年全面贯彻落实绿色发展战略，包括整合资金21.48亿元支持“美丽广西·生态乡村”活动，推动村屯绿化、饮水净化、道路硬化;投入資金14.45亿元支持农村环境综合整治、土壤污染防治、九洲江流域水污染综合治理、环境监测预警等;投入“村屯绿化”专项活动资金8.08亿元，累计绿化自治区级示范村屯1万个、一般村屯12.5万个，解决381万农村人口饮水不安全问题，通水泥（沥青）路建制村新增864个;投入森林生态效益补偿资金1.23亿元，对本区国家级和自治区级生态公益林进行补偿等等。种种措施表明，广西政府对于环境保护的重视程度增加，在习近平的“五大发展理念”背景下，强调了“绿色为人、为人绿色”，为此科学设置广西财政绿色指数，合理评价广西环境保护财政政策具有重要意义。

一、广西财政绿色指数的内涵及设置原则

（一）广西财政绿色指数的内涵。广西财政绿色指数，指的是对广西环境保护财政政策的事实维度、执行力度和执行效果进行合理评价的指数。

广西财政绿色指数指标与环境保护财政支出评价指标存在相通之处，两者均包含对环境保护财政支出绩效评价的内容，但是广西财政绿色指数指标除了考虑财政支出绩效评价外，还需要分析环境保护财政政策的发布情况和实施过程的评价。

（二）广西财政绿色指数指标设置的原则

1、定性指标与定量指标相结合的原则。对于广西环境保护财政支出评价指标设置，可以设置定性指标和定量指标，其中对于财政政策完善程度，可以通过设置定性指标进行事实维度评价;对于实施力度指标和财政政策实施效果指标，应当以定量指标为主，并采用科学合理的统计方法确定各个指标的权重。

2、系统性原则。对于广西环境保护财政支出评价指标设置，应当系统完整，以便能全面、准确反映评价结果。比如对于执行效果，应从经济、科技、社会、环境等方面来全面分析。

3、可操作性原则。对于广西环境保护财政支出评价指标设置，结合广西区情实际情况，应该便于收集、整理和计算，评价指标尽量采用定量指标，定性指标应有一定的量化方法，要尽可能地利用现有统计数据和便于收集到的数据，并尽可能与我国当前的统计指标保持一致，具有可操作性。因此，本文采用指标主要来源于每年《广西环境年鉴》、《广西统计年鉴》和每个地级市所发布的财政信息，数据来源依据明确，便于查找。

4、因地制宜原则。近年来，广西推进绿色发展，大力培育生态经济，推进“美丽广西·生态乡村”建设、大力开展城市黑臭水体排查整治、积极建设生态旅游景点等活动，并且这些环境保护活动有专项财政支出。这些环境保护财政支出活动都具有一定广西特色，因此设置指标时应要重点关注这些活动的指标，注意分类归纳。

5、政策导向原则。对于广西财政绿色指数的评价，不仅要考虑广西区情，还要考虑国内政策导向和国际形势，因此在设计指标时，应当以国家相关环境保护和经济政策为指导，如《中华人民共和国环境影响评价法》、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》等，与广西产业发展及环境保护要求相适应。

依照定性指标与定量指标相结合的原则、系统性、可操作性、因地制宜和政策导向的原则，基于公共政策管理视角来看，广西财政绿色指数指标至少应该涵盖政策制定、政策执行过程、政策执行效果三个层面。因此，评价指标的选择应该从事实维度、执行过程、执行效果等三个角度全面反映财政支持绿色发展政策的制度的完善性、工具的合理性及目标的实现程度。因此，可以设置广西财政绿色指数指标作为一级指标，下设三个二级指标，分别是事实维度评价指标、执行力度指标和执行效果指标。

二、广西财政绿色指数指标设置及说明

（一）事实维度评价指标。在基于事实维度评价指标这个二级指标下，应当设置环境保护财政政策制定科学性、环境保护财政政策选择的可操作性、环境保护财政政策实施工具的合理性三个三级指标。

1、环境保护财政政策制定科学性。任何环境保护财政政策均有多个相互关联的执行阶段，并且这些执行阶段会有递进关联，尽管每个阶段均会具有明确的目标，但终会围绕政策执行的最终目标而展开。因此，环境保护财政政策制定应当有脉络可寻，具备层次、递进关系，即具备科学性。环境保护财政政策制定科学性主要体现在政策制定是否具有目标合理性、协调性、稳定性、定位准确性。

（1）政策目标合理性。政策目标合理性是指所制定政策在各个执行阶段应当具备目标，并且目标要明确。判断合理的程度，可以结合政策设置的目标是否符合实际情况，政策预期提供的产品、服务、效益或其他目标是否具备衡量指标，衡量指标能否细化和量化。

（2）政策协调性。政策协调性是指环境保护财政政策在其适用的时空范围内，与广西社会经济发展需求相一致，可持续发展观要求相一致，不得与其他政策相抵触、相矛盾，也就是说环境保护财政政策与其他政策应相协调一致、相互配套。

（3）政策稳定性。政策稳定性是指环境保护财政政策在其有效期限内处于一种相对稳定的状态。尽管客观环境的变化可能会使得旧政策实施后失去效力或是为适应新情况而出台新政策，政策是不可能一成不变的，但不意味政策不稳定，政策稳定性首先需要在政策条款中明确其有效期限，在其有效期限内需要执行部门采取各种手段维护并有效实施;其次，还应明确非特殊原因政府部门不能对该政策进行重大调整或废除;最后，新旧政策间应有一定连续和继承。

（4）定位准确性。所谓环境保护政策定位，就是制定环境保护财政政策的出发点、目的考虑或轻重缓急的基本设计。环境保护财政政策，首先必须是与经济发展、环境保护提升相关的政策;其次，应体现财政政策的“公共性”，相关财政支出要用于公众环境污染治理、生态环境建设等公共环保活动;最后，应明确适用于广西地区，符合广西区情。

2、环境保护财政政策选择的可操作性。政策可操作性是指环境保护财政政策在执行过程中应当具有可操作性，主要体现在政策执行的步骤、思路、原则、方法和保障措施等方面规定明确，不能模棱两可或是含糊不清，以免在政策执行过程中给投机者钻空子。

3、环境保护财政政策实施工具的合理性。财政政策工具也称财政政策手段，广西环境保护财政政策实施工具主要包括财政拨款、税收优惠、土地划拨、基础设施建设、法规管制等，不同实施工具产生效果不同，这些实施工具应当合理配置，实施工具多样化，达到财政政策效果最大化。

（二）執行力度指标。广西环境保护财政政策的执行力度指标，主要是指通过广西环境保护财政政策能够给广西环境保护增加的支出，广西环境保护财政支出可以分为消费性环境财政支出、投资性环境财政支出、转移性环境财政支出三项内容。其中，对于消费性环境财政支出，环境保护部门及相关机构的行政事业性经费、环境教育、环境科学研究等内容都属于环境财政消费性支出的范围，包含环境行政管理费（行政事业支出、环境监察、检测、规划等支出）、提供环境信息和环境科研以及为提高环境保护意识进行的公益活动支出、自然生态环境保护费用（包括防护林建造、城市绿化等支出）、环境污染处理支出（包括城市垃圾清理、回收、再利用、农业污染的防治支出、乡村环境治理支出）和政府绿色采购的支出。对于投资性环境财政支出，包括建设城市环境基础设施支出（如污水处理设施、垃圾回收与处理设施建设等）、工业污染源治理投资、当年完成环保验收项目环保投资。对于转移性环境财政支出，常用财政补贴表示，包括对生态环境有重要影响的活动补贴（如节能产品、排污技术的推广应用）、有正外部效应的环境治理活动所给予的补贴（如对城市污水、垃圾的回收处理活动所给予的补贴等）、与人们基本生活相关的非盈利性行业的补贴（如对于燃气、公共交通行业的补贴等）。

对于执行力度指标，由于每年财政部门和环保部门公布数据有限，并且财政部门并没有将消费性环境财政支出、投资性环境财政支出、转移性环境财政支出三项内容单独核算，无法分别获取详实数据，因此依据可操作性原则，结合每个城市人口情况，本文直接采用14个地级市每年预算执行情况的人均节能环保支出作为执行力度指标。

（三）执行效果指标。广西环境保护财政政策的执行效果分为经济发展指标、科技发展指标和社会发展指标，从经济、科技、社会三个方面反映环境保护程度。

对于执行效果指标，本文采用了德尔菲法来确定各项指标，通过依据国务院2016年12月发布的《生态文明建设目标评价考核办法》的通知（厅字[2016]45号）中的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，借鉴2016年的中国城市绿色发展指数指标体系，结合广西的实际情况、《广西统计年鉴》、《广西环境年鉴》等内容。本研究选择了30名从事环保监测、财政预算、环境保护相关专业等领域的副高以上职称高校教师和科级以上领导进行问卷调查，采用发送电子邮件方式发放问卷。结合两轮专家的问卷结果，最终确定环境保护执行效果指标如下：绿色经济发展指标（人均GDP、人均GDP增长率、地区生产总值增长率、GDP中第三产业所占比重）、绿色科技发展指标（单位GDP能源消耗降低额、单位GDP二氧化硫排放降低额、单位GDP用水量降低额、单位GDP建设用地面积降低额、一般工业固体废物综合利用率）、绿色社会发展指标（人均建成区绿化面积、人均道路清洁保洁面积、空气质量优良率、生活垃圾无公害处理率、污水集中处理率、森林覆盖率、人均公园绿地面积、城市区域声环境质量等级、地级城市集中式饮用水水源地水质达标率、公众满意度）。

三、广西财政绿色指数的确定方法

（一）事实维度指数

1、评分标准。依据对事实维度评价指标体系理想状态的描述，运用科学性、操作性和合理性指标体系对现有政策进行评价时可以采用评分标准为评价对象打分（因篇幅有限，本评分标准略）。

2、事实维度指数的确定。按照评分标准分析，采用1分制所评价地区的事实维度评价指标三级指标得分（xi），将全部10项三级指标得分加起来即为该地区事实维度评价指标指数。

依据每个地区事实维度政策评价指数，分值逾高，说明政策质量越高，需要完善内容越少。

指标指数。

（三）执行效果指数

1、执行效果指标各个三级与四级指标权重的确定。熵权法是一种客观的赋权方法，它是利用各评估指标的熵值所提供信息量的大小来决定评估指标权重的方法。一方面用熵权法为指标赋权可以避免各个评估指标权重的人为因素干扰，使评估结果更符合实际。克服了现阶段的评估方法存在评估指标的赋权过程受人为因素影响较大的问题;另一方面通过对各个评估指标熵值的计算，可以衡量出各个评估指标信息量的大小，从而确保所建立的评估指标能够反映绝大部分的原始信息。

2、执行效果指数的确定。由于本文采用10分制来表示指数，对于执行效果指数的三级指标绿色经济发展指标（z1）、绿色科技发展指标（z2）和绿色社会发展指标（z3）的四级指标都是正指标，每个四级指标指数均为评价地区标准值乘于10后，再乘于各自权重。

执行效果指数的确定为绿色经济发展指标指数z1、绿色社会发展指标指数z2、绿色科技发展指标指数z3等三个指标指数值与各自权重的乘积后的合计数。指数数值越高，说明财政支持绿色发展的效果越好;否则，表明财政支持绿色发展效果较差。

（四）财政绿色指数

1、事实维度指数、执行力度指数、执行效果指数权重的确定。本课题组对于事实维度指数、执行力度指数、执行效果指数权重的确定，本次调查采用电子问卷调查方式，所咨询专家为第二轮德尔菲法专家咨询中回复有效问卷中的5位专家，每位专家分别构造二级指标相对广西财政绿色指数的权重相对重要性的1个判断矩阵，是对三项二级指标间（事实维度指标、执行力度指标、执行效果指标）的相对重要性打分。在所有专家个人的成对比较矩阵均通过一致性检验后，以几何平均数整合所有专家的成对比较值。分别将5位专家所做的成对比较矩阵中同一位置的元素连乘后开5次方，得到几何平均后的比较矩阵和一致性检验结果，见表1。（表1）

2、财政绿色指数的确定。当把事实维度评价指标指数、执行力度指标指数和执行效果指标指数分别算出来后，按照层次分析法计算出事实维度评价指标指数权重、执行力度指标指数权重和执行效果指标指数权重，将各自指数值与其权重乘积后相加，即为当地财政绿色指数。

当地财政绿色指数数值越高，说明财政支持绿色发展综合性成果越好;否则，表明财政支持绿色发展综合性成果较差。

四、广西财政绿色指数实证分析

（一）事实维度指数。本课题组对于广西财政绿色指数中的事实维度指数评价，是采用专家打分法确定每个指标的得分，本次打分专家为第二轮德尔菲法专家咨询中回复有效问卷的24位专家中10名专家，通过给专家发放广西财政厅官网中“政策公开”中“本部门文件和政策解读”所涉及的环保文件，以及广西环保厅所发布的《2017年广西壮族自治区环境状况公报》和《广西环境保护厅2017年主要工作情况》，请10名专家通过广西14个市人民政府门户网站、财政局和环保局网站2017年公布环保法律法规情况，结合事实维度评价指标、理想標准、评分标准对广西14个市财政绿色指数的事实维度指数，采用10分制进行评价。本课题组通过收集10名专家对于每个事实维度下级指标的打分结果，进行加总后计算算术平均数的结果见表2。（表2）

（二）执行力度指数。依据2017年广西14个地级市人均节能环保支出情况，结合执行力度指数的计算方法，2017年广西14个地级市执行力度指数排名见表3。（表3）

（三）执行效果指数

1、执行效果指标中公众满意度的确定。为了能客观反映广西14个地级市公众对环境满意度，课题组设计了18个问题的调查问卷。对于执行效果指标的公众满意度衡量，采用的是第三个问题“您对您家乡城市居住环境质量总体满意程度”的问卷回复情况，被调查者有5个选项“非常满意、比较满意、一般满意、较不满意、极不满意”，结合广西14个地级市每个选项问卷调查回复人数比例，得出广西14个地级市公众对环境总体满意度情况（因篇幅有限，本结果略）。

2、执行效果指标三级与四级指标权重的确定。由于指标间数据不具有可比性，因此需要进行标准化处理，标准化处理后依据信息熵的公式，可以计算出执行效果各级指标信息熵表，最后根据信息熵的计算公式，得出执行效果三级和四级指标的权重值（因篇幅有限，本结果略）。

3、执行效果指标三级与四级指标指数的确定。结合执行效果指标各级指标数值进行标准化处理结果和执行效果指标三级与四级指标权重，可以计算出广西14个地级市执行效果指数，为了与事实维度指数、执行力度指数表示方式相同，广西2017年度14个地级市采用十分制的执行效果指数排名情况见表4。（表4）

（四）广西财政绿色指数。结合事实维度评指数权重、执行力度指数权重和执行效果指数权重和事实维度指数结果、执行力度指数结果和执行效果指数，可以计算出2017年度广西14个地级市财政绿色指数，具体排名详见表5。（表5）

主要参考文献：

[1]北京师范大学经济与资源管理研究院等.2015中国绿色发展指数报告[M].北京师范大学出版社，2016.

[2]易昌良.2015中国发展指数报告[M].经济科学出版社，2016.

[3]胡鞍钢等.中国新理念：五大发展[M].浙江人民出版社，2016.

[4]向书坚，郑瑞坤.中国绿色经济发展指数研究[J].统计研究，2013（3）.

[5]王文哲.低碳经济范式下的环境保护评价指标体系研究[D].中南大学，2011.