我国问责制度发展研究的评析与展望

2018年11月25日，笔者通过CNKI进行检索，将检索条件设定为：“题目为问责、文献种类为“期刊”、时间从2002—2018年”。进行文献检索共找到 11142 条结果，其中发表在核心期刊上的有1324篇（本次统计的范围为CSSCI 来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国中文核心期刊视作核心期刊，不含硕博论文、报纸、年鉴、会议等文献），本文主要对这1324篇文献进行系统梳理和评析。

根据文献检索显示，学界针对问责的研究已产生了数量可观的成果，但对这些成果尚未进行系统梳理。鉴于此，本文对 2008—2017年间关于问责的相关文献进行了评析和展望。

一、对问责研究内容的分析

（一）问责基础理论的研究

首先，关于问责的概念，学界的观点主要要包括：其一是“承担责任说”，有的学者认为，政治学视角下的问责是一个行动者承认并承担其角色的特殊责任[1]；其二是“追究责任说”，有的学者认为，问责制是指对党的各级干部的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范干部的权力和行为[2]；其三是“接受质询并承担责任说”，例如学者宋涛认为，“行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果[3]。其次，关于问责的基础理论。“委托—代理模式”具有重要地位，在这种关系中，委托方筛选代理方，期望代理方随后能够选择有利于委托方利益的行为；学者张贤明（2005）认为，问责是民主政治的必然逻辑、权责一致原则的具体要求和改善中国政治环境的现实需要；学者周亚越（2006）问责的理论基础还基于交易成本理论、公共选择理论等。

（二）问责的域外经验借鉴

问责制度广泛适用于世界各国，长期以来学界也对此也保持关注。例如，学者曹鎏（2017）认为，美国问责机制的发展并非概念化问责的结果，而是在不断地以解决权力合法性危机为契机的基础上发展和壮大的。学者乔花云（2018）认为，英国形成了比较健全的中小學师德问责制度体系，包括立法、程序、培训、绩效等因素。学者王若磊（2015）认为，不同于西方国家，越南通过以党内问责和国会问责并行的双轨制为核心、质询和不信任投票为两翼的政治问责制的建构，基本实现了对实质性的政党执政权和直接的政府执政权的双重监督制约和责任追究。学者司林波（2016）认为，德国已经形成了内部行政机关、审计机构、环保NGO 、咨询机构、公众相互配合的问责体系，并形成了富有特色的环境影响评价机制和环境诉讼机制，在实践中发挥了很好的作用。域外相关问责研究，为国内问责理论深化和制度发展提供了思想基础。

（三）专门领域的问责的研究

第一，关于“行政问责”的研究。笔者在上述条件基础上检索，共找到244条结果，包括学者施雪华、高志宏、张成立等针对行政问责进行的理论基础、存在问题、域外比较、法治化路径等内容惊醒了广泛而深入的研究。第二、关于“党内问责”的研究，笔者找到12条结果，例如，学者谷物志军、王立峰、郑继汤等对于党内问责的意义、内涵、存在问题、解决路径等内容进行了研究，例如，有的学者认为，党内问责程序应该坚持程序公开、程序参与和程序平等的基本原则，《中国共产党问责条例》为党内问责程序奠定了基础[4]。第三，在环境问责领域中，针对生态问责主体，学者刘金科（2018）指出生态问责除了国家层面的问责机构，社会公众和第三方组织如环保团体发挥着重要作用；针对环保问责的依据，学者范俊荣（2009）指出，环境问责制的确立以《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的出台为标志，因社会转型、政府责任和企业环境责任强化而具有独特的特点；针对环境问责实践中存在的问题，学者杨朝霞（2015）指出，在我国的政府环境问责实践中，普遍存在“重企业主体责任，轻政府监管责任”“重环保主管部门责任，轻环保分管部门责任”“重环境监管责任，轻党政领导责任”，且有政治责任法律化和法律责任政治化等乱象，以致政府环境问责缺位、错位、失衡等方面的问题日趋严重。

除此以外，学界还针对公民问责、社会问责、绩效审计问责、网络问责等问题进行研究。在环保领域

（四）问责中存在的问题与对策完善研究

学界对于问责的研究没有停留在单纯的理论层面，而是结合实践进行了深刻反思。例如，学者侯晋雄（2014）认为，领导干部问责制存在着异体问责薄弱、职责界定不清、问责范围过窄、程序设置简单、问责文化滞后等薄弱环节，因此亟须探求破解路径，从主体、对象、范围、程序、文化等维度推进制度创新；学者吕永祥，王立峰（2017）认为，我国腐败治理面临着人大机关的问责主体地位缺乏保障、问责形式单一和忽视问责机制的预防腐败功能等困境鉴，应当重视人大机关和公民的问责主体地位、调动多种问责形式在腐败治理中的作用和发挥问责机制的预防腐败功能。学者粘凌燕（2018）认为，我国领导干部问责面临着权责不均与治理困局、程序随意与法治缺失、结果导向与行政低效等实践困境，应探索建立权责对等、问责法治化、公众问责的问责制度。

二、问责研究特点的分析

（一）问责研究紧密结合制度发展

从发表时间上分析，问责论文发表数量的增长期间与该领域内的实务发展密切相关。例如，1997年实施的《中华人民共和国行政监察法》首次将问责列入法律条文，学界开始关注问责；2003年"非典"事件之后，行政问责得到广泛运用，并引起理论界的热烈讨论；2009年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》以规范性文件的形式首次对行政官员和党员干部的问责作了规定，问责研究的数量达到“峰值”，即从2002年的3篇增长到2010 年的154篇。此后，问责的研究开始“降温”，到2016年《中国共产党问责条例》的出台，问责研究又实现了“回暖”；2018年《中华人民共和国监察法》的出台使得问责研究趋于稳定， 截止2018年11月20日的预测值为79篇。但是对于新出现的监察问责的研究比较少。

（二）问责理论的研究不断深化

随着问责基础理论研究的充实，学界对问责的研究更加趋于特定领域的深化。问责研究的内容，逐渐从问责概念、国内外理论基础等基础理论研究转向问责的影响因素、存在问题与实现路径方面，从而提升了问责研究的针对性与有效性。例如，在环境问责领域中，针对生态问责主体，学者刘金科（2018）指出生态问责除了国家层面的问责机构，社会公众和第三方组织如环保团体发挥着重要作用；针对环保问责的依据，学者范俊荣（2009）指出，环境问责制的确立以《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的出台为标志，因社会转型、政府责任和企业环境责任强化而具有独特的特点；针对环境问责实践中存在的问题，学者杨朝霞（2015）指出，在我国的政府环境问责实践中，普遍存在“重企业主体责任，轻政府监管责任”“重环保主管部门责任，轻环保分管部门责任”“重环境监管责任，轻党政领导责任”，且有政治责任法律化和法律责任政治化等乱象，以致政府环境问责缺位、错位、失衡等方面的问题日趋严重。较为丰富问责理论的研究成果，可以深化我们对问责的认识。但是对于与实践密切相关的“问责实效与目标是否一致”“问责的合理裁量”“问责后的效果反馈”等问责学界的研究还不够深入。

（三）问责研究方法的趋于多样化

通过对选取的论文样本的分析发现，学界的许多研究运用了规范分析法，在内容上主要是围绕 “什么是问责”“问责的国外制度是什么”以及“宏观上的问责制度设计”进行；在方法上，延续了“理论—现状与问题—对策”的规范分析方法来研究问责制度；在学科上，对问责的跨学科研究不断增加，包括公共管理、政治学、法学、工商管理、新闻传播等。除此之外，学界运用比较研究、个案研究、调查访谈、实验方法等经验研究方法进行的问责研究逐步增加。例如，在比较研究方面，有的学者对于“中美教师问责”“中美安全生产问责”“决策失误问责与不作为问责”等内容进行比较研究；在个案研究方面，学界不仅关注了过去的“非典”“安全生产事故”等，还关注了近年来的“祁连山生态破坏事件”以及地方政府出台的规范性文件。但是，学界运用多元方法的研究还不是很多，大部分研究主要集中于说理论证，而對于问责的技术性设计较为缺乏。

三、问责研究的展望

（一）瞄准问责法律体系建设研究

随着问责理论研究和问责制度的不断完善，我们对于问责体系建设的宏观思考应该不断成熟，特别是在监察法出台的大背景下，需要对问责主体、对象、程序、责任承担等内容进行宏观设计。首先，从体系上而言，要建立以监察法为法律基础的问责法律支撑体系，包括中央层面的《中国共产党问责条例》、《关于党政领导干部问责暂行规定》、问责法律解释；地方层面的问责地方性法规、规范性文件等主要内容的法律体系。根据现行制度现状，我们应该统筹问责立法规划，提高问责立法的法律位阶，由规范性文件上升为法律规定，提高问责的科学性、针对性。对此，理论研究可以针对问责法律体系的具体构建继续进行相关设想。同时，我们须注重问责与容错法律体系的协调发展。“哪些行为应该被问责、有谁问责、如何问责”与“哪些错该容、怎么去容、由谁容、容错和纠错”有机统一起来，进行制度设计。这样，通过理论发展为法律体系完善提供支撑，推动党员干部从“官本位”观念向“民本位”思想转变。

（二）针对特定领域与案例的问责研究

在问责领域方面，学界目前针对专门行政责任的研究主要集中于教育、环保、安全生产等“热门”领域，而对于工商、检验检疫、交通等“冷门”领域的问责研究比较少。所以，问责研究可以在夯实理论的基础上，针对“冷门”领域出现的问题提出相应思考，当然这并妨碍传统研究的继续深化和“逆向生存”。在问责范围方面，随着问责范围由“突发事件”向“全方位、常态化”问责转变、由过错问责向“无为问责”转变，实践中的问责案例将会变得更加繁杂，对于问责理论的需求也更高；同时，问责事项也将从行政工作领域转向党政工作领域，问责对象由“行政人员”向“党政人员与机构”转变，这样大大扩充了理论研究的视角。这就需要我们在归纳整理的基础上，通过科学的方法进行统计分析，结合相关学科的理论进行分析然后得出结论。例如，有的学者专门针对教育问责进行研究，从其权责对等的理论前提、法律规范的直接依据、社会需求的现实依据和教育自治的实践依据出发，根据我国教育利益主体类型对教育问责进行限定，并提出应从教育的无限可能和有限作用相统一、问责主体的责任和权利相统一、惩罚性问责和自省性问责相统一三方面实现问责超越[5]。

（三）运用多元方法的问责研究

首先，要坚持规范研究与实证研究相结合。传统关于问责制的研究多注重规范研究，这种研究方法有利于论证问责制的基本理论基础和一般运行机制，但也具有缺乏针对性、可操作性的弊病。而问责的进一步深化研究就需要将规范研究与实证研究相结合，特别是针对实践中发生的现象、问题和制度文本进行实证研究，从而增强研究的科学性。其次，坚持定性研究与定量研究相结合。定性分析固然可以从理论角度对于研究对象进行概括和阐释；但是定量分析可以更准确、深刻的反应社会发展规律，并且通过二者相结合的研究能够如对于高校巡视问责，可以通过搜集一定范围内的地方高校巡视报告进行文本分析，基于其内部的核心领导能力、干部监管、校园财务监管、基建后勤监管、学校内部治理等方面内容，将其转化为定量资料，并运用用因子分析、相关分析、方差分析、多元线性回归分析等多种统计分析方法对问卷资料进行统计分析，在此基础上来构建高校巡视问责的理论和实证模型。

参考文献

[1] 赵超.政治学视角下的西方问责理论[J].国外理论动态，2014（2）.

[2] 许耀桐.中国共产党党内民主的发展—纪念十一届三中全会和改革开放30周年[J].新视野，200（6） .

[3] 宋涛.行政问责概念及内涵辨析[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2005（3）.

[4] 杨杰，庞鹏.全面从严治党背景下党内问责程序研究—以《中国共产党问责条例》为视角[J].，重庆理工大学学报（社会科学版），2017（6）.

[5] 于小艳.教育问责的依据、限度及其超越[J]. 中国教育学刊2018（7）.