中国旅游40年：市场化的政府主导

厉新建 时姗姗 刘国荣

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.005

经过40年的发展，旅游业在促进社会经济发展、提升我国国际地位、带动人口就业和增加人民福祉等方面取得了巨大的成绩。当我们满怀信心 “迎接正在兴起的大众旅游时代”，走向美好生活新时代之际，客观认识过去40年中国旅游发展的历程和经验，是继成为国民经济战略性支柱产业之后，将旅游业打造成“提高人民生活水平的重要产业”的必然要求。

一、 40年旅游發展的“市场化的政府主导”之路

回首旅游业改革开放40年的发展，高层积极推动、产业定位调整、政企有序脱钩、政策持续创新，如此等等，都有着明显的政府主导的印记，总结过去旅游业发展经验时也往往概之以“政府主导型发展模式”。不过深入观察会发现，我国旅游业的政府主导实际上是一种“市场化的政府主导”发展模式。与“政府主导的市场化”突出强调政府在市场化进程中所起的作用不同，“市场化的政府主导”则是突出强调政府主导的过程主要是围绕着长期的市场化发展目标、采取的是带有明显的市场化性质的行为和举措，包括带有明显的市场化思维与特征的行政措施。更何况实际上中国不少旅游领域的市场化发展恰恰是因为没有政府主导才迅速生发、成长起来的，尤其是最近这些年基于新技术的新兴旅游业态和跨界融合的旅游创新发展。过去40年中国旅游的市场化的政府主导，是指尽管旅游业的发展进程中始终活跃着政府（旅游行政主管部门）的身影，但实质上政府是紧紧围绕市场化发展目标，从市场发展的实际情况出发，通过市场化的、行政化的手段，引导和服务于旅游业发展。市场化的政府主导是既尽量遵循旅游业发展的市场规律，但又不完全走纯自然发展的道路，从而在政府主导推动下，短时间内完成旅游业发展市场化目标的非自然过程。在赶超型经济体中，市场化的政府主导是壮大基础、应对竞争、快速发展的重要路径，也是渐进式改革战略下真正实现“有效的市场”“有为的政府”的必然选择。在旅游业发展初期，政府甚至直接与企业合二为一，到后来逐渐演变为政府办企业、再到后来的政府管企业，并向着既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、又高度注重更好地发挥政府作用的新阶段演变。

我们可以看到，在市场还很小、市场主体还很脆弱的情况下，政府办企业的现象比较普遍，政府直接干企业、干市场该干的事，甚至国家领导人过问旅游具体的业务问题，床位不够包机不足都可以找国务院领导协调解决。当市场逐渐成长、力量逐渐壮大的时候，开始试行政企分开，期待市场发挥更大作用的时候，政企分开的力度加大，政府从办企业转向管企业、引导企业。在这个阶段，标准化作为市场信号机制发挥了重要作用。当市场持续壮大、需求快速发展、市场主体地位确立、从制度上明确了市场的决定性地位后，如何推动模块化供给之间的协同以构建目的地旅游产业生态，在市场蓬勃发展与市场失序失信现象并存时如何处理好“有效市场”和“有为政府”之间的关系，都需要有新的理论指导，也需要有新的工作手段。在这个阶段，中国优秀旅游城市评选以及旅游（产业）发展大会申办制和全域旅游发展理念指导下的全域旅游示范区创建在政府主导的历史进程中相继涌现，有力地推动了我国旅游业的市场化发展。

因此，在市场化的政府主导之路上，政府主导如何通过旅游标准化这一信号机制来引导市场主体在更短时间内适应市场需求，如何通过旅游目的地间你追我赶的锦标赛机制来激活各地政府的竞争活力，如何通过理论化的传播提升来整体赋予旅游产业发展的新动能等问题就值得我们穿过历史的故事进行梳理。

二、 通过标准化推进“市场化的政府主导”

自1987年拉开我国旅游业标准化工作的序幕，30多年的标准化发展过程中，我国旅游行政主管部门根据市场发展的动态变化，通过旅游标准化体系的不断丰富与完善，积极引导和服务于旅游业的市场化发展。改革开放初期，我国旅游市场基础设备设施相对短缺，服务配套供给不足，接待能力较弱，严重制约了旅游业的发展速度与发展质量。随着改革开放的推进，旅游业发展突飞猛进，亟须完善我国旅游基础设施的标准化建设来满足大量游客的旅游需求。此外，旅游产品的异地消费性又要求建立标准体系来减少旅游者消费的不确定性。由此，我国政府围绕市场中旅游配套设施缺乏、旅游需求满足难等特点开展了一系列标准化工作。1987年颁布了我国旅游业首部国家标准《旅游涉外饭店星级的划分与评定》，1995年成立世界首家“全国旅游标准化技术委员会”，1999年施行《旅游景区（点）质量等级的划分与评定》。这两个标准分别围绕旅游业发展的“住”与“游”这两个核心组成部分，分别从满足入境旅游市场和国内旅游市场这两个市场入手，产生积极而深远的社会影响：在饭店星级标准之后我国的很多服务行业都引入了星级的概念;在旅游资源多头管理的情况下，旅游者忽略了管理体制差异而独独偏爱A级景区这个金字招牌的影响力。旅游行政主管部门通过标准化这个信号机制带动了包括饭店、景区在内的诸多旅游企业更快更好地走进了市场，“俘获”了旅游者的“芳心”，也引导了涉旅企业的旅游类投资，旅游行政主管部门藉着为旅游企业服务、为旅游者服务的市场化思维，获得了来自供给端和需求端的支持，树立了市场化的权威，构建了“有为政府”的重要基石。

建立在已有工作成效的基础上，旅游行政主管部门对标准进行了不断修订完善，到2020年旅游国家标准将达到45项以上，行业标准达到60项以上，且新建200个以上全国旅游标准化试点示范单位。标准化工作是规范和引导市场按照共同的规则进行生产活动的基础性活动，在保障旅游业的管理和服务的系统性、规范性与专业性的同时，引导了旅游市场的良性竞争。旅游企业只有遵循标准，保障产品和服务质量的前提下，通过自身产品和服务的创新来提高市场竞争力。从标准化工作入手，紧密围绕市场发展，为建设我国一流的国际化旅游目的地形象而不断努力，仍将是未来很长一段时间旅游领域“市场化的政府主导”所涉重要工作。当然，随着旅游市场环境的变化，标准化作为市场信号机制的作用将会发生变化，在持续推动标准化规划工作的同时，如何构建包括品牌促进在内的新的信号机制将是不小的挑战。

三、 通过机制化推进“市场化的政府主导”

改革开放40年来，政府在包括组织领导机制、旅游综合管理机制、部门联动机制、旅游配套机制、政策创新机制等旅游发展机制创新上进行了不断探索。以旅游投资为例，为了响应“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的指示和“政治接待型”向“经济经营型”的模式转变，旅游业最早利用了外资、侨资等。后来政府于1984年提出了国家、地方、部门、集体和个人一起上，自力更生与利用外资一起上的“五个一起上”方针。再后来，在政府扶持资金方面，由最初的直接投资到间接补贴再到以奖代补、竞争性评价补贴，以及现在不少地方或建立了“政府引导、市场化运作”的产业基金，委托第三方作为出资代表，选择并委托基金投资托管人，对投资运作和托管情况进行监管，重点对符合政府发展规划的项目进行投资;或成立平台投资公司，“边进边做边退”，发挥投资引导作用，撬动社会资本参与旅游投资建设;甚至还批复了特定地区的旅游产业投资基金，以探索优化融资渠道、利用资本市场、创新片区扶贫模式，也有多个地区明确了旅游部门对重大旅游项目一票否决权的旅游功能内审机制。

在过去的40年中，通过机制化设计完成政府主导市场化的案例还集中体现在中国优秀旅游城市评选和各地的旅游发展大会。正如前述，由于传统上旅游行业主管部门在政府序列中地位相对较低，旅游业的综合性特征又使得旅游行业管理涉及范围较广，这种“职权低、事权高”的现象在我国旅游市场培育初期、发展还不成熟的情况下，极大地影响了旅游业的发展。在这种情况下，如何在引导、调动旅游企业的积极性基础上，调动具有更强协调能力的更高层次管理者的积极性就成了政府主导的重要课题。1995年发布通知、1996年召开座谈会、1997年筹备、1998年正式开展的中国优秀旅游城市评选正是通过调动市委书记市长抓旅游的积极性，从而使中国旅游从目的地层面上得到了极大的提升，解决了市场自然发育自然生长无法解决的发展问题。在中国优秀旅游城市评选中，由于隐含着类似锦标赛机制，从而激活了地区间的相互竞争，激发了各个旅游目的地城市争优创先的积极性，从而带动我国旅游业整体水平的提升。

如果说中国优秀旅游城市评选是从全国层面进行了“市场化的政府主导”的话，那旅游（产业）发展大会的出现及发展则是省级层面进行“市场化的政府主导”的另一个典型。表面上看，开始于2003年的四川省旅游发展大会似乎只是一次以旅游为主题的全省性行业会议，实际上“举办一届旅游发展大会，打造一个旅游精品，助推一地经济发展”的旅游发展大会模式已经演变为推动地方旅游发展的促进机制，甚至已經成为推动地区竞争性发展的重要机制。旅游（产业）发展大会发端于四川、发展于贵州、创新于山西。山西省从2016年开始，各市以更加亲民、透明的电视竞演方式争取旅发大会举办权，创新书记市长代言的高层营销方式，极大鼓舞了民众行使投票权力来参与其中。现在旅游发展大会已经形成了省市县多层级的体制，在统一全局认识、调动各地积极性、引导各地集中优势推动旅游发展上发挥了关键作用。

四、 “市场化的政府主导”的转型

过去40年的发展过程中，旅游业在服务于国家的政治大局、经济大局、贸易大局、外交大局、民生大局、生态大局等方面都有卓越的表现。在这过程中标准化推进、机制化保障等都发挥了重要的作用，到最近这几年，在推动“市场化的政府主导”方面开始关注理论化指导的探索。这其中尤以将对中国未来旅游业发展产生深远影响的全域旅游发展理念最值得关注。尽管全域旅游进入广大公众的视线是因为政府主管部门的积极推动，尽管现在对全域旅游还有很多望文生义的误解，但实际上全域旅游发展理念有着深刻的理论逻辑，是完全符合散客化、自由行的旅游发展趋势的，符合存量资源共享利用的新思想的，符合旅游市场个性化需求特征的。不过后续推动全域旅游的工作措施和思路恐怕需要相应调整，在全域旅游发展过程中如何将政府主导与科技赋能更好地结合起来，包括如何在“一部手机游云南”案例中汲取全域旅游工作推进的经验，都值得深入思考。

改革开放之初，全国只有中国国际旅行社、中国旅行社等几家旅行社，几乎没有符合国际标准的宾馆饭店。而2018年Hotels全球酒店集团排名前50强中有10家中国酒店集团，锦江、首旅如家和华住分列第五、第八和第九位。我国旅游业海外并购快速上升，2016年交易宗数73宗、披露的交易金额274.35亿美元，我国旅游企业已经成为全球化旅游集团中迅速崛起的一支重要力量。随着市场主体越来越壮大，确立了“市场在资源配置中的决定性作用”后，政府这只“看得见的手”应该逐渐隐退，政府应该如何更专注于制度供给、公共服务供给、市场秩序规范等领域，显然还是一个不小的挑战。不迷恋过往，可以让政府主导放下路径依赖的魔咒;不畏惧未来，可以让政府主导找到方式创新的切口。按周其仁教授的观点，政府本身就是市场的一部分。“市场化的政府主导”的有效转型，就是要让旅游行政主管部门成为市场经济的一部分，而不是传统上对立于市场的一部分。发挥市场在旅游发展中的决定性作用，不是不要政府的作用，只不过以前政府主管部门可能直接“进场踢球”，或者直接干预“球员选拔”“教练选拔”甚至直接干预“比赛进程”，而现在则需要在比赛时维护好比赛的秩序和周边的公共环境，在比赛出了问题的时候扮演好第三方的角色。当然，在以往旅游业“市场化的政府主导”模式下，也产生了不少难以有效应对现在市场化发展要求或者在当前市场化发展环境下发展活力不足的状况，比如20世纪90年代基于建立社会主义市场经济改革目标而持续推进的国有企业改革所产生的不少国有旅游企业集团的发展问题。如何进一步深化改革，平衡“有效的市场”和“有为的政府”之间的关系，仍是旅游业未来发展的重大课题。

（第一作者系该院教授，第二和第三作者系该院研究生，第三作者为通讯作者;收稿日期：2018-12-03）