我国残疾人受教育权法律保障机制研究

蓝志源 黄家明 潘伟涛 姚承悦

摘 要：受教育权是我国宪法所规定公民的一项基本权利。而满足残疾人教育保障的需要，更是人权平等、社会公平理念的体现。随着我国社会经济的快速发展和社会对残疾人受教育权法律保障的进一步重视，我国残疾人教育保障机制也要及时予以完善，特别是相关的教育立法问题更要及时修订。

关键词：残疾人; 教育保障机制;教育立法

2018年我国两会对残疾人相关方面的保障提案正成为全社会的热点议题。①我国在努力推进残疾人教育保障机制，但相关法律的保障还存在滞后现象。我国首见残疾人教育权作为宪法性质的权利载于1982年的《中华人民共和国宪法》第四十五条。②但《宪法》规定更多的是注重实体法律而缺乏具体可实践的操作标准，且《宪法》缺乏可诉性，在涉及残疾人案件的立案、审理、审结方式以及调查取证、担保等环节上没有明确规定。③除此之外，我国制定了《残疾人保障法》、《义务教育法》、《残疾人权益保障法》、《残疾人教育条例》等，但这些法律体系对残疾人的教育保障问题相对分散。所以从法律体系和制度完善的角度來说，我国残疾人的教育立法保障存在的缺陷与不足需要加以矫正和进一步完善。

自20世纪90年代以来，国际社会对残疾人的教育出现了新的理念，主张尊重残疾人的人权保障与主体地位。我国教育部发布的《残疾人随班就读工作管理办法》（2011年修订），④规定了随班就读作为我国特殊教育格局的主要组成部分，此举使得我国特殊教育在实践中与国际融合教育理念逐渐结合，同时也是我国普通教育深化改革、促进教育公平的一大重要举措。但我国在残疾人教育权的保障问题的立法理念上缺乏专项立法，还应不断创新思路与完善立法体系。

本研究试图在梳理国内相关研究成果的基础上，针对残疾人受教育权法律保障机制进行比较全面的探讨，加入笔者的实地调查、个别焦点访谈等研究结果与实证分析，以直观的数据和理论形式展现我国残疾人受教育权法律保障的现状，让社会对残疾人的教育有更进一步的了解与关注。

一、我国残疾人受教育权的法律保障体系

新中国成立后，我国对残疾人教育事业的发展取得了可观的成就。1951年10月1日，中央人民政府政务院公布由周恩来总理签发的《关于改革学制的决定》（以下简称《决定》）。⑤该《决定》指出：“各级人民政府应设立聋哑、瞽目等特种学校，对有生理缺陷的儿童、青年和成年，施以教育。”

1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》⑥第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第四十五条第三款进一步指出：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活与教育。”这是中国共产党第一次在国家根本大法中对身心障碍人士的教育、生活和劳动问题所做出的明确规定，此规定为往后残疾人法律体系的完善提供了有效的指导作用。

1985年5月27日中共中央会议上通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）是中共中央指导中国教育改革的一份重要文件。《决定》的第二部分指出：“在实现九年义务教育的同时，还要努力发展幼儿教育，盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育。”

1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》⑦第九条明确规定了残疾儿童的教育：“地方各级人民政府为盲、聋、哑、弱智儿童、少年举办特殊教育学校（班）。”紧接着，1986年9月11日国务院办公厅转发国家教育委员会的《关于实施<义务教育法>若干问题意见》文件第三十一、三十二、三十三条对如何实施残疾儿童义务教育问题作了更明确的规定。⑧

1990年12月28日，经第七届人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国残疾人保障法》⑨是中国落实保护残疾人权利的第一部专门法律，在其第三章较全面地规范了残疾人的教育发展、残疾人享有的受教育权利和残疾人教育机构的设立。1991年5月15日，中共国务院又颁布了《关于贯彻实施<中华人民共和国残疾人保障法>的通知》，针对各级教育部门如何执行残疾人保障法作了具体的部署。

1994年8月23日，国务院颁发了我国第一部有关残疾人教育的专项法规——《残疾人教育条例》⑩。该法的颁布实施，从法律上进一步保障了我国残疾人平等受教育的权利，促进了我国残疾人教育事业的发展。《残疾人教育条例（修订草案）》已在2017年经国务院修订通过，修订后的法律进一步强调了保障我国残疾人接受教育平等，体现了对残疾人的平等受教育权的尊重。

1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》。该法对残疾人受教育权进行了特别规定，呼吁国家和社会对残疾人教育进行扶助。

1998年12月2日中华人民共和国教育部令（第1号）《特殊教育学校暂行规程》对依法对残疾儿童实施义务教育的入学及学籍管理等诸方面对特殊教育学校和管理作了详细的规范。至此，《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》和《特殊教育暂行条例》三部法律规范共同构成了我国残疾人受教育权的法律保障主体。

至此，我国残疾人受教育权的法律体系已初具雏形，实施以来取得了可观的成就。《2017年中国残疾人事业发展统计公报》显示，全国共有特殊教育普通高中班（部）112个，在校生8466人，其中聋生7010人，盲生1456人。残疾人中等职业学校（班）132个，在校生12968人，毕业生3501人，其中1802人获得职业资格证书。全国有10818名残疾人被普通高等院校录取，1845名残疾人进入高等特殊教育学院学习。全国城乡持证残疾人就业人数为942.1万人，2017年城乡持证残疾人新增就业35.5万人。贫困残疾人得到有效扶持，其中92.5万残疾人退出建档立卡;残疾人接受实用技术培训70.6万人次。全国成立残疾人法律救助工作协调机构1987个，建立残疾人法律救助工作站1746个。而1989年我国的残疾少年儿童教育是普及义务教育最薄弱的环节，当时全国盲、聋学龄儿童入学率还不足6%。

二、我国残疾人受教育权法律保障体系存在的问题与成因

（一）经费投入使用不尽合理

我国特殊教育经费主要用于事业性支出和基本建设支出两部分，而事业性支出又分为个人部分和公用部分。有数据显示，在2008年和2009年，基本建设支出仅占2%～3%，而基本建设支出主要是指用于改造危房、新建校舍、购置设备等，这部分支出对于改善残疾学生的学习环境有巨大帮助。可见，用于基本建设的支出在经费支出中所占比例较小，会导致用于残疾学生学习、生活所用的设施得不到及时更新与新增的问题。

这背后的成因与我国存在的不少残疾学生家庭收入较低、经济较困难的情况有关。政府基于这种情况，着重于加大实施减免残疾学生学费、给予残疾学生生活补偿等福利措施的经费投入，这是基本建设投入在整个经费使用中所占比例小的一个原因。但笔者认为除了加大用于个人部分的经费支出力度之外，还要着重于政府增加特殊教育经费的投入，使得更多经费可以用于特殊教育的基本建设。

（二）各地區经费投入不均衡

我国各地区的经济发展不平衡，尤其体现在东部地区的经济发展优于中部地区，中部地区优于西部地区。而经济发展的不平衡同时也影响到了特殊教育经费的投入不均衡。数据显示，每年的特殊教育经费投入，东部均高于中部，中部均高于西部，平均经费投入从高到低排序是：东部、中部、西部。

这种各地区的经费投入不均衡会导致西部地区的特殊教育发展落后，我国特殊教育的经费来源由政府拨款，但是西部欠发达地区的政府财政较为困难，所以用于特殊教育的经费也会出现短缺的困难。而东部地区因为经济更发达，所以在这方面的困难会相对更少。针对这一问题，国家财政拨款可以在拨款中对中西部欠发达地区增加一项用于特殊教育的专用款项。

（三）特殊教育的教学资源滞后与缺乏

残疾人本身存在的缺陷，使得其与常人存在差异，而特殊教育所带来的差异，更是社会给予残疾人难以抹去的“标签”。其一，残疾人专用教材的滞后性与专业单一性。首先，“以聋障碍学生为例，所用的教材为1995年人民教育出版社的全日制聋人教材，在时效上严重滞后;在内容上，所授知识普遍低于正常学生教材2-3年，这就人为导致残疾儿童在完成基础教育之后普遍达不到正常高等教育所要求的水平”。再者，我国残疾人教育专业设置单一，学生能够选择的范围小。例如针对视障学生所开设的专业主要是针灸推拿、声乐等方面，而针对听障学生开设的专业主要是以计算机、艺术或者服装设计等专业，这让残疾人无法选择自己的兴趣的自由权。社会对残疾人的传统看法也导致残疾人“社会融合，回归主流”困难，而这些标签正是社会对他们的忽视所造成的。

其二，我国残疾人教育专业师资力量的缺乏，分别表现在数量和质量两个方面。在数量上，近年来我国学校的升级和转型、办学规模逐渐扩大，但是目前以我国几所专门招收残疾人的高校体系来看，专业老师的数量明显偏少，加上人员的流动性较大，许多课程只能够聘请外校的教师。在质量上，虽然近几年新进教师都有较高的学历，但由于残疾人高等教育的特殊性，这些教师必须补上特殊教育这一课。由此可见，我国残疾人师资力量方面不足的原因在很大程度上是我国缺乏对残疾人的教师资格认证进行规定，未把特殊教育知识的学习作为业务进修的一部分。

（四）特殊教育的法律体系分散

我国关于残疾人教育的立法体系较为分散，导致某些方面的规定在不同法律中的规定不一致。例如，《特殊教育学校暂行规程》中的第二条与《残疾人教育条例》第三十一条对特殊教育学校的范围规定不一致，这样会导致某些地方政府部门认为特殊教育学校的范围不包含学前教育，认为特殊教育学校中的学前教育是非法办学，不予以资金支持。

特殊教育的立法在内容上不和谐一致，“没有体系化的立法，不同层级不同领域中的法律规定势必会造成法律适用上的混乱。”

三、完善残疾人受教育权法律保障体系的对策

近年来，我国在特殊教育方面度取得了很大的进步。但是，仍存在着不足之处。其中的一些体现为我国残疾人受教育权法律保障体系不够完善。针对这些地方，笔者主要想通过以下几个方面提出相应的对策：

（一）在法律中明确规定加大特殊教育经费在基本建设部分投入力度

针对特殊教育的经费使用不尽合理这一问题的可完善对策，笔者认为可以在法律中增加规定来促进政府加大对特殊教育基本建设部分的投入力度。虽然《残疾人教育条例》在第四十八条中规定了各级人民政府将残疾人教育经费纳入本级政府的预算，但是却没有规定各级政府合理地将残疾人教育经费安排在基本建设部分的投入，所以笔者认为应该在法律中加入相关规定，增加用于特殊教育基本建设的经费，使特殊教育的基本设施更加完善。

以广州市为例，市政府专门针对这一问题提出了相应的对策。在2018年8月广州市政府颁布的《广州市第二期特殊教育提升计划（2018—2020年）》（以下简称 《提升计划》）里就更加具体的规定：增加融合教育幼儿园，整合资源为学前教育阶段残疾儿童提供评估、训练、康复辅助器具等基本康复服务;加强资源教室和特教班布点规划，到2020年，全市建成资源教室165间，特教班40个;全面实现每区至少建有一所特殊教育学校的目标，并且推进市内特殊教育学校的异地重建项目，对未达标的特殊教育学校积极进行改建、扩建。广州市政府在《提升计划》中提出的这些致力于合理地在基础建设部分加大投入的做法，值得其他地区借鉴。

（二）在法律中明确规定国家专项资金加大对中西部地区特殊教育事业的支持力度

为了体现公平原则，我国的特殊教育事业发展应该是各地区同步发展的。但是在《残疾人教育条例》第四条中只提到了县级人民政府对残疾人教育事业的规划，并没有提到国家财政对不同地区的财政支持力度。所以，笔者认为应该在法律中明确规定，对欠发达地区的特殊教育给予一定程度的国家专项资金来支持。

（三）在法律中规范特殊教育专用教材的编写标准与调整师资力量的分配

针对我国特殊教育存在残疾学生使用的教材有滞后性和所授知识偏少的问题。虽然《残疾人教育条例》第二十五条规定了应当针对残疾儿童的需要制定课程与教材，但是却没有在法律规定使用的教材应当及时更新和编写的标准，缺乏这种规定的后果是，到目前为止，我国残疾学生使用的依旧是1996年出版的全日制聋哑校实验教材。因此，笔者认为需要在法律中规定残疾学生使用的教材应当及时更新和编写的标准，来使残疾学生在学习上与时俱进，适应社会发展与需求。

在这方面上，广州市政府为此做出的努力也有值得借鉴之处。在《提升计划》中，广州市政府计划结合广州市残疾人教育实际情况，打造广州特色特殊教育课程体系，整合资源构建规范、有效、多元、共享的特殊教育课程体系;加快网络资源库建设，探索微课、慕课等新兴课程与教学模式，充分满足残疾学生的特殊需求。我国应当在相关法律中规定加强对残疾人教育师资的投入，吸引更多的新进教师加入该行业、增加对残疾人的教师资格考核，促进我国残疾人教育的转型。

（四）协调我国不同法律关于特殊教育的规定

立法应该体现平等公平，但通过修改法律所需周期较长，问题往往得不到及时的解决，会使一部分的残疾学生得不到公平的对待。因此，在某些情形下，可以通过政府出台指导文件先行解决具体的问题。

另外，应审核现有残疾人法律中的关于同一事项的不同规定，各部门协调一致，做到“已有的完善，不足的补充”，构建完善的体系，实现公正平等。

注释：

①《两会关于残疾人提案，2018年全国两会关于残疾人政策热点解读》。

②1982年《宪法》第四十五条第三款规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

③对于《宪法》能否作为法院裁判的直接法律依据在我国尚无明确的法律规范。在齐玉苓案中最高法院通过司法解释支持了齐玉苓依据《宪法》所享有的受教育权不容侵犯，该案被喻为“宪法司法化第一案”，但该司法解释于2008年被废止，有关“宪法司法化”问题现今仍存在争议。

④《残疾人随班就读工作管理办法》，（2011年修订）“随班就读工作以教育行政部门为主导、普通学校为主体、特殊教育学校为支撑，构建完善的随班就读工作机制和科学的支持保障体系，稳步扩大随班就读的规模，提高随班就读的教育质量，促进随班就读学生的全面发展。”

⑤《关于改革学制的决定》一九五一年八月十日政务院第九十七次政务会议通过，一九五一年十月一日公布。

⑥全国人大分别于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年3月对这部宪法逐步进行了修改、完善。2018年3月11日，第十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决，通过了《中华人民共和国宪法修正案》。

⑦《中华人民共和国义务教育法》于1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议根据全国人民代表大会常务委员会《关于修改<中华人民共和国义务教育法>等五部法律的决定》修正。

⑧《国务院办公厅转发国家教育委员会等部门关于实施义务教育法若干问题意见的通知》：三十一条 各级人民政府在实施义务教育的过程中，应当重视盲、聋哑、弱智等残疾儿童的义务教育，有计划、有步骤地解决残疾儿童入学问题，在制订特殊教育发展规划时，要从实际出发，分步骤实施。具体实施办法，由各省、自治区、直辖市制订;三十二条 盲、聋哑、弱智儿童的入学年龄可以适当放宽，由各地根据城乡不同条件确定。教学要求，要根据盲、聋哑、弱智儿童的特点，区别对待。具体教学要求，参照国家有关规定，由各省、自治区、直辖市教育主管部门确定。办学形式要灵活多样，除设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教学班。应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学;三十三条 各地应采取切实措施，加强特殊教育师资队伍建设。凡是有条件的省、自治区、直辖市应设立特殊教育师范学校，或在师范院校附设特殊教育师范班，培养特殊教育所需的教师。

⑨《中华人民共和国残疾人保障法》已由中華人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2008年4月24日修订通过，修订后的《中华人民共和国残疾人保障法》自2008年7月1日起施行。

⑩1994年《残疾人教育条例》第三条规定：“残疾人教育是国家教育事业的组成部分。发展残疾人教育事业，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育。残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先采取普通教育方式”。

《残疾人教育条例》已经2017年1月11日国务院第161次常务会议修订通过，修订后的《残疾人教育条例》自2017年5月1日起施行。草案立足对残疾人保障义务教育、扩大职业教育和防止各类教育入学歧视，增设了相关规定，强化了合理配置特殊教育资源、规范残疾人教学、提高特殊教育质量和教师待遇等要求。

1995年《中华人民共和国教育法》第三十九条规定：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”

《特殊教育学校暂行规程》第二条：本规程所指的特殊教育学校是指由政府、企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的专门对残疾儿童、少年实施义务教育的机构。

《残疾人教育条例》第三十一条：支持特殊教育学校和具备办学条件的残疾儿童福利机构、残疾儿童康复机构等实施学前教育。

《残疾人教育条例》第四条：县级以上人民政府应当加强对残疾人教育事业的领导，将残疾人教育纳入教育事业发展规划，统筹安排实施，合理配置资源，保障残疾人教育经费投入，改善办学条件。

《残疾人教育条例》第二十五条：残疾儿童、少年特殊教育学校（班）的课程设置方案、课程标准和教材，应当适合残疾儿童、少年的身心特性和需要。

参考文献：

[1]《广东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》，2018年7月26日修订通过，2018年9月1日起施行.

[2]广州市教育局、市发展和改革委员会、市财政局、市民政局、市人力资源和社会保障局、市卫生和计划生育委员会、市残疾人联合会关于印发《广州市第二期特殊教育提升计划（2018—2020年）》的通知.

[3]教育部、国家发展改革委、财政部、中国残联印发《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》.

[4]广州市教育局、广州市财政局、广州市人力资源和社会保障局、广州市残疾人联合会关于印发《广州市基础教育阶段特殊学生免费教育实施办法》的通知.

[5]广州市人民政府办公厅关于加强我市特殊教育工作的实施意见（2012—2016年）.

[6]中华人民共和国教育部令《特殊教育学校暂行规程》.

[7]国家教育委员会关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法.

[8]盲、聋和培智三类特教学校义务教育课程标准发布.

[9]广州市残疾人联合会2017年工作总结和2018年工作要点.

[10]《法律规范的冲突解决规则》.2012，复旦大学出版社，刘志刚.

[11]魏怡鑫，齐培育，赵斌.近十年我国特殊教育经费投入情况及地区差异分析.2016.7。

[12]井思语.社会福利视角下的残疾儿童特殊教育现状研究.考试周刊，2015年第65期.

[13]左小娟，李元元.我国残疾人高等教育发展及其专业设置情况.湖北函授大学学报.2016年10期.

[14]郁松华，王娇艳，陈洁.我国残疾人高等教育的现状与发展思考.教学理论研究.