关于做好城市轨道交通工程监督管理工作的经验

唐志添

（佛山市南海区建筑工程质量监督站，广东 佛山 528000）

0 引 言

近年来佛山市掀起城市轨道交通工程建设高潮，监管的任务量将以几倍的数量递增，如何做好城市轨道交通工程项目监督管理成为各级建设行政主管部门及监督站重中之重的工作。为了重点惠民工程能顺利开展监督，佛山市南海区建设行政主管部门及监督站以“以学带干，以干促学”的态度不断探讨质量安全监督管理模式及工作方法，以便化解目前监督管理面临的难题，保障监督管理工作的顺利开展。

1 工程规模及监管模式现状

目前在南海区境内在建城市轨道交通工程项目（含试验段）共有 3 个，分别是南海新型公交系统试验段工程（以下简称“南海新交通”）、佛山市城市轨道交通二号线一期工程（以下简称“佛山二号线”）、佛山市城市轨道交通三号线工程（以下简称“佛山三号线”）。

其中南海新交通全线位于南海区桂城街道境内，线路全长 13.1 km，其中地下线 3.681 km，高架线 6.311 km，地面线 2.963 km，全线共设车站 13 座，其中 4 个地下站，4 个地面站，5 个高架站，线路区域为专有路权，平均站间距 1 067 m，项目概算总额为 38.43 亿元。监管模式是由南海区建设行政主管部门（以下称“南海住建局”）自行监管，负责南海新交通建设阶段的安全、质量监督工作，具体监督管理工作委托佛山市南海区建筑工程质量监督站（加挂“佛山市南海区建筑工程施工安全监督站”）开展实施。

佛山二号线在南海境内范围，分别有 TJ4 标，TJ 5 标。TJ 4 标：南海境内共 2 站 3 区间。TJ 5 标：主要工程范围为林岳西车辆段，上盖开发物业房屋建筑，暂定合同 9.6 亿元，总建筑面积约 51.73 万 m2，总建筑基底面积约 24.8 万 m2，车辆段建筑面积约 29.06 万 m2。

佛山三号线南海境内项目线路总长约 14 km，共设 14 座车站，14 段区间（含1段跨区区间），1 座车辆段，车辆段占地面积 23.45 万 m2。

佛山二号线、佛山三号线的管理模式采用市、区两级联合管理，市交通局负责立项、许可及总统筹管理部门，区级部门负责属地安全管理。南海区级部门属地安全管理主要由区监督站配合南海住建局开展实施。

2 监督管理面临的突出问题

2.1 监管人员严重不足

近年来，南海区建筑工程规模发展迅速，监管的工程量、建筑规模位居全省地级市前 5 名，远远超出一般县、区水平。但每年上级主管部门通过各种不同途径下发各种文件、通知不断施压要求地方政府职能部门对辖区内建筑施工安全生产方面可能存在安全隐患漏洞的领域开展拉网式排查，加强监督执法力度，制定有效整治措施，压实各方责任，严防事故的发生。同时还不断加码环保扬尘治理、防登革热、三防处置、创文检查等应急任务，地方政府职能部门面临前所未有的压力，监管人手面临严重不足。

2.2 城市轨道交通工程专业繁多 专业技术人员紧缺

轨道交通工程除了土建工程专业施工外，还有轨道专业、通信专业、信号专业、供电专业、通风与空调专业、给排水专业、自动扶梯专业、屏蔽门专业等机电设备相关专业施工，政府职能部门很难配齐这么多种类专业技术人员。而且目前社会上轨道交通工程专业人才较紧俏，特别是机电设备专业人才。

2.3 工程开工前难于完善监管手续

轨道交通跟市政道路工程一样，在城市区域都不可避免面临征地拆迁、管线迁改、占用道路等问题，所以很多时候是属于“三边”工程，边勘察、边设计、边施工。“三边”工程所带来的问题是，在工程开工前，责任主体单位很难办理齐全的报建报监手续，但是轨道交通工程通常都是国家级、省级重点工程，都带有部分政治色彩，政府领导及社会关注程度高，所以经常都是开通所谓的绿色通道，先行后补的方式提交报建报监手续，给政府职能部门的监管带来很大的难度，职能监管部门监管压力大，难于在开工前杜绝不符合法律文件规定的违规行为，给责任主体单位有了钻法律空子的漏洞，在后续的监管工作中也很难理顺前期工作中留下的烂账。

2.4 轨道交通工程施工区域分散且监管难度大

轨道交通工程属于市政工程的一种，工程地理区域呈带状、线状分部，难于做到施工区域 100 % 封闭，施工工作面分散，无形之中加重监管任务量，给监管工作增加难度。在监管人员人手紧缺的情况下，难于对整条线的每个工点都能及时排查安全隐患漏洞，也很难做到面面俱到，不可避免个别工点存在薄弱环节，容易引发工程质量安全事故。

2.5 环保扬尘防治监管压力大

城市轨道交通工程通常有地面、地下、桥梁等多种线路形式结合，地面线路形式不可避免有路基施工，路基施工进行路基填方或挖方作业时，基本都是一条线状进行大量的土方作业，甚至需要土方晾晒、土方碾压等工序；地面线路施工围蔽长度达到可能几千米甚至十几千米长，喷淋设备也可能由于水源接驳、自来水压力不足、交通疏导使围蔽拆卸频繁等因素影响难以落实扬尘防治的渣土百分之百覆盖的要求。政府职能部门一方面需要背负推动工程进度的政治压力，也要承担扬尘环保治理的压力，面临监管两难的状况。

3 监督管理工作的手段和措施

为确保在建轨道交通工程监督管理工作有序开展，保障轨道交通工程安全生产形势总体可控，需不断探讨质量安全监督管理模式及工作方法。以下是南海住建局及监督站针对轨道交通工程质量安全监督管理工作的手段和措施。

3.1 提前制定规章制度和验收标准

鉴于南海新交通属于新型公共交通有轨电车的一种，目前佛山地区和国家相关规范标准均没有完全对应的具体质量验收规范和标准要求，为规范南海新交通的质量监督工作，区住建局及监督站牵头召集相关责任主体对南海新交通质量验收标准进行了多次调研研究及组织责任主体单位进行讨论，按线路的不同敷设方式并结合施工工艺的特点，借鉴类似工程的标准，以“先行先试、标准从严执行”的原则明确南海新交通验收标准，并邀请同行专家评审，并将成果以会议纪要等文件形式共同明确的质量验收标准作为质量监督工作的依据。

同时借助第三方购买服务单位的力量，制定南海区第一部关于南海新交通的质量监督与验收管理办法，也补充编制了轨道交通机电专业方面的施工现场质量安全监督手册、评分检查表等标准化资料，完善南海区住建职能部门对轨道交通机电专业监管的标准依据。

3.2 建立质量安全管理标准化和现场标准化

南海住建局为明晰各管理岗位工作职责和工作流程，使执法规范化、标准化，近几年不断建立相关的工作制度，颁发工作指引、管理办法，在全局所有职能部门统一执行。如：颁发工程监督执法指引、规范监督计划和告知、规范工程质量和安全监督行为；颁发南海区在建工程危险性较大分部分项工程施工方案论证工作指引；颁发南海区深基坑管理办法、规范建筑工程质量检测管理、规范深基坑工程第三方监测单位管理；印发南海区建筑施工安全生产标准化评定工作制度；印发南海区建设领域扬尘污染防治管理指导意见等。要求做到有法必依，执法必严，对建筑领域的管理标准化、合法化、流程化、公开化。

对于施工现场标准化，要求南海新交通工程推行质量样板验收制度，编制质量监督告知时结合项目工程特点列出需要样板验收的关键工序或关键部位清单。要求施工单位对清单范围的关键工序或关键部位自检合格后，邀请勘察设计、监理、建设、质监站等单位负责人参加样板工程联合验收，由责任主体单位负责人共同核对设计参数、总体质量，查找隐患缺陷，形成联合验收意见及结论。施工单位根据联合验收意见进行整改报监理复核后，作为后续同类型工序的质量控制及验收标准。通过推行质量样板验收制度，让参建责任主体单位共同参与见证并认可关键部位或工序的质量，一定程度上减少设计图纸内容的遗漏和提高排除质量问题及隐患的效率。质量样板为后续工序质量树立了标杆的作用，建立了施工质量的标准化管理制度。

在施工现场的文明施工及扬尘治理环保问题，要求参考佛山市建筑工程施工安全标准化图集、南海区建筑工程现场精细化管理文明施工标准化图集，同时颁发南海区建设领域扬尘污染防治管理指导意见文件，在文明施工及扬尘防治管理措施方面做到标准化，管理清晰化，措施明确化。

3.3 有针对性地安排专项检查和综合大检查

为保障城市轨道交通工程项目安全生产形势的稳定，按“属地管理”原则进一步落实属地安全生产监管责任，坚决遏制重特大事故的发生，确保辖区范围建筑领域安全生产形势持续稳定好转。区住建局及监督站根据上级部门的统筹安排及自身年度工作计划，结合南海区在建城市轨道交通工程项目的特点及进度情况，专门制定年度检查计划，有针对性地开展专项检查和综合大检查，要求每次检查内容尽量避免重复，以免耗费检查时间和精力，但要与工程项目概况特点及进度相对应；检查频率不宜过于频繁，以免过多干扰施工生产、责任主体出现应检疲劳；检查项目要抓重点对象，可根据企业管理水平差异化管理；检查发现问题处罚手段要狠，要有杀一儆百的威慑力，同时也要奖罚分明，让标杆项目的付出得到相适应的回报和鼓励。总的原则：检查要注重针对性、检查效果、检查效率，避免流于形式、走马观花、走过场、疲劳应付。

3.4 借助三随机工作机制强化重大风险源排查和监控

根据《中共佛山市南海区委办公室 佛山市南海区人民政府办公室关于印发〈南海区创建廉洁政务环境示范区行动计划〉的通知》（南办发〔2017〕5 号）要求，区住建局积极推进“三随机一公开”（即检查人员随机、检查项目随机、具体抽查内容随机，检查结果公开）的监管模式，即对区内房屋建筑和市政基础设施工程的质量和施工安全监督，采取按工程所在区域分配监督员及“三随机”监督检查相结合的方式。通过采取信息化手段来实施“三随机”监管模式，明确细化监督检查内容和监督检查程序，同时将三随机检查结果实时公开，提高社会监督力度，有效防范廉政风险。

三随机机制有效破解了选择性执法、人情执法、执法标准不统一、执法不严、执法不公等问题。借助三随机工作机制对具有重大危险源的在建城市轨道交通工程随机抽查，强化重大风险源排查和监控，形成了强有力的震慑作用，督促工程建设责任主体切实履行主体责任，深化事故隐患排查治理。

3.5 积极构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

南海区住建局定期组织相关人员对城市轨道在建项目开展危险源辨识、普查和评估，并适时组织专家技术力量进行科学评估，确定风险点、危险源的风险等级。安排专人积极配合安监部门按照风险点、危险源数据库和电子图建设标准及时录入和更新城市轨道交通工程在建项目存在的风险点、危险源具体分布、责任单位、责任人和管控状态等信息。实施安全风险差异化动态管理，根据在建城市轨道交通工程项目的风险评估结果，结合区域和行业领域特点，加大监管频率和力度，监督重大风险点、危险源管控措施的落实，实现重点风险源动态管理。加大对红色、橙色风险点、危险源的监管力度，督促重大风险点、危险源责任主体单位积极采取制度、标准、技术、管理等风险管控措施，切实降低风险点、危险源安全风险。督促责任主体单位落实好主体责任，落实安全风险分级管控岗位责任。

要求在建城市轨道交通工程项目必须统一在项目施工现场对重大危险源进行挂牌公示，同时根据危险源风险分析评估情况编制应急预案，落实应急必备的物资、装备、器材。

3.6 按计划定期开展应急预案演练及培训工作

南海区住建局为做好建筑工程领域的应急处置工作，确保有效、及时、科学地处置事故，最大限度减少事故损失及社会不良影响，维护社会发展秩序，印发房屋市政工程施工安全事故应急救援预案，明确了本部门的应急组织体系、职责分工、预警预防管理措施、应急响应程序、后期处置工作、应急保障工作等。在每年安全月或事故高发期期间，区住建部门联合各镇街住建部门组织和参加不同形式的房屋市政工程施工突发事故应急演练。通过演练，磨合指挥协调机制，检验各单位之间的协调性，进一步检验预案实操性，确保突发事故发生后能快速有效处置。同时，有目的、有计划、有针对性地开展预防施工安全事故应急处理知识的宣传活动，提高应急反应能力和防范意识。

在轨道交通工程项目监管过程中，要求各工程项目提交应急预案进行备案，并在每年的专项检查中检查抽查各项目应急预案的编制及更新情况、应急计划的制定、应急演练的开展情况、人员的培训情况、应急物资的筹备。在安全月还通过组织应急演练观摩活动等形式，提高住建部门管理人员及企业管理人员的应急处理知识及应急反应能力。

4 后续监管的重点工作计划

1）继续加强党风廉政建设和人员的政治学习，加强内部管理，提高人员业务素质，加强对法律法规，新规范、新标准的学习，不断提高监管水平，增强服务质量。

2）配强监督队伍，加强技术业务培训，推进科技加制度建设，逐步解决监督人力不足、责任心不强、监督效能低下问题。

3）推行建筑工程监督履职容误工作机制，提升监督人员士气，消除顾虑、鼓励创新和敢于担责。实行工程监督清单化管理，抓住监管重点和环节，明晰现场监督工作内容和职责，降低事中事后廉政风险，减少自由裁量权。

4）紧扣住建部、省建设厅打击违法分包挂靠违规行为、狠抓五方责任单位项目负责人终身质量责任等思路，充分利用住建部“四库一平台”、营改增、社会信用体系建设、重点监控等有力举措，进一步加强施工现场管理，努力构建健康有序的建筑市场秩序［1-2］。

5）继续加强信息化建设，推行检测机构视频监控和尽职清单，开发质量移动执法系统，提高建设工程质量监督效率。

5 未来工作整改建议

1）完善工程质量安全法律法规和管理制度，健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。

2）强化政府对工程质量的监管，明确监管范围，落实监管责任，加大抽查抽测力度，重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构等部位和竣工验收等环节的监督检查。

3）加强工程质量监督队伍建设，政府财政预算全额保障监督机构履行职能所需经费，采取政府购买服务的方式，委托具备条件的社会力量加强工程质量监督检查。

4）推进工程质量安全标准化管理，督促各方主体健全质量安全管控机制。强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点；加强工程质量检测机构管理，严厉打击出具虚假报告等行为；推动发展工程质量保险。

6 结 语

城市轨道交通工程监督管理的规范化、标准化、高效化最终还是需要政府不断完善体制、厘清监管职能部门职责，制定可实施性、流程化、标准化的操作指引、执法程序和相关执法细则，同时通过政府宣传、市场准入机制、大数据平台信息公开等手段引导企业自觉提高市场行业的自律性、自身责任感、管理水平，与政府部门的管理相互匹配和互动，方可共同营造良好的行业市场环境。