地方政府债务的政策演进和估算

董立业　潘岩岩

摘 要：地方政府债务是我国政府债务的重要组成部分，本文集中梳理了财政体制和地方政府债务管理政策的演变过程，并对2000年以来的地方政府债务的规模进行了估算。

一、政策的演变

中国政府债务由中央和地方政府债务组成。政府债务可以分为直接债务和或有债务，还可以分为显性债务和隐性债务。政府债务的界定首先必须依据国家的现行法律，以下主要梳理我国现行财政体制和地方政府债务管理政策的演变过程。

中国现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，各种税收划分为中央税、中央地方共享税和地方税，支出按各级政府事权确定为中央本级支出、地方本级支出，以及中央对地方税收返还和转移支付，转移支付又分为一般性和专项转移支付。

在分税制改革的基础上，1995年开始实施《中华人民共和国预算法》。当时规定，地方政府不得编列赤字预算，也不得举借债务，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人以任何形式的担保。尽管国家法律对政府债务有明确的规定，但地方政府仍采用各种形式以举债方式筹措建设资金，尤其是2008年以后，地方政府融资平台公司大面积出现，地方政府债务大规模增长。根据国家审计署对全国地方债的审计结果，截止2013年6月底，全国地方政府性债务余额为17.89万亿元，其中融资平台公司债务6.97万亿元，占38.96%。

为了控制地方政府债务的过快增长，2014年9月国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求地方政府债务管理的目标是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，并明确地方政府融资平台不得新增政府债务。

2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会重新修订和发布了《预算法》。修订后的《预算法》第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举债的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”

为落实新的《预算法》有关规定，2015年12月财政部出台了《关于对地方政府债务限额管理的实施意见》，要求进一步规范地方政府债务管理，并明确规定，2015年以后，地方融资平台的举债不属于政府债务。2016年10月，国务院颁布了《地方政府性债务风险应急處置预案》明确规定，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，存量担保债务和存量救助债务均不属于政府债务。2016年11月财政部出台了《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》，明确规定一般债券或专项债券的发行收入不得用于偿还一般债务或专项债务的利息；一般债务本金通过一般公共预算收入或发行一般债务等偿还，一般债务利息通过一般公共预算收入等偿还；专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券偿还，专项债务利息只能通过对应的政府性基金收入和专项收入偿还。2017年5月和6月，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》和《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》先后印发，限制土地储备专项债券和收费公路的专项债券的收入用途。

2017年4月，财政部等六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求各地推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资活动；地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资；地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司的偿债资金来源；不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为；融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。

2014年10月财政部出台了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，在此基础上，2015年开始通过发行地方政府债券对非政府债券形式的政府存量债务逐步进行置换。截至2017年，地方政府存量债务置换总额达到11.2万亿元。

二、地方政府债务估算

按以上国家法律法规的界定收集统计数据和测算，我们得到了2000年以来历年地方政府债务的余额及其增长情况。期间，地方政府债务余额从5293亿元增长到了153164亿元。2013年之前，年增长率均保持在20%以上（2011年除外），此后增长速度有所放缓，并在2015年首度出现了负增长。

参考文献

[1] 王朝才、邹治平：《关于我国地方政府发行公债问题的几点思考》，《财政研究》，2005年第7期。

[2] 宋晓晶：《我国地方政府公债问题的思考》，《经济研究参考》，2011年第17期。

[3] 温晓丽：《地方政府投融资发展历程及新时期趋势探析》，《地方财政研究》，2013年第7期。

[4] 杨灿明、鲁元平：《地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究》，《财政研究》，2013年第11期。