做实种植业政策性保险，夯实乡村振兴战略基础

程显峰 金希捷 张成海

2018年的中央1号文件明确提出要“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”，将“完善农业支持保护制度，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系”做为全面实施乡村振兴战略的主要抓手。就此问题，我们对青岛市即墨区的种植业政策性保险工作开展情况进行了调研，对该地区的具体做法和调研中出现的问题进行总结，就下一步工作的开展提出意见和建议。

1农业保险现状

即墨区的种植业政策性农业保险（以下简称“农业保险”）开始于2007年。自该项工作开展以来，该区农业保险险种、试点范围、参保人数逐年增加。2007年，该区开始试点小麦保险，至2018年全区农业保险种类已包含小麦保险、玉米保险、花生保险、马铃薯保险、马铃薯目标价格保险、日光温室大棚蔬菜保险、葡萄保险等8种。

据统计，从2007年到2017年该区种植业保险累计面积达到900余万亩，赔付金额达到8723.4万元。以2017年为例，2017年该区农业保险累计投保面积为108.44万亩，面对当年春秋连旱的严峻形势，承保公司及时发放理赔款，全区全年共发放保险赔付金2977.75万元，受惠农户达到4.5万户，有力促进和保障了全区农民增收、农业发展，成为农民增收的“保護伞”、农业发展的“安全网”，为该区现场振兴战略的实施奠定了坚实的基础。

2农业保险存在主要问题

农业保险的开展在农民抗灾救灾和恢复生产中发挥了重要作用，解除了农民种粮的后顾之忧，但在调研过程中我们也发现了保险实施过程中一些问题，主要表现在：

一是保险试点发展的工配套政策尚待完善。尽管国家政策支持力度连年加大，保费规模连年增加，但保险试点发展面临的法律缺位问题一直很突。由于没有专门的《农业保险法》，各级政府和保险公司的权、责、利边界也不明确，这就导致国家重点支持发展保险试点的各个地区在发展保险试点上是各设计各的制度，缺乏统一的保险规则。没有成立专门农业保险管理机构和协调推动机制，各部门之间不能形成工作合力，往往由保险公司在相关各部门间进行沟通协调和推动相关工作，极大降低了保险试点的效果。就马铃薯目标价格保险而言，农户一亩地只缴费184元，乡镇组织开展，村委组织宣传和收集资料，保险公司承保工作等，本身马铃薯目标价格保险就是一个新生事物，一些部门处在观望状态，再加上制度不健全、业务操作不规范，全市2.94万亩马铃薯，投保面积足10%，在广大投保群体中造成很多负面影响，严重阻碍了保险试点的发展。

二是保险试点财政补贴品种少。目前，该区农业保险试点的种类只有马铃薯1种，一些主要农产品如小麦、花生、玉米、红薯、蔬菜、茶叶、中药材、花卉等都没有参与保险试点。由于地方政府财力有限，难以满足新型农业经营主体对农业保险的需求，当这些类农产品上市的季节，经常发生价格远低于目标价格的情形，广大农户欲哭无泪，增收无望。

三是监管力度小，“逆向选择”和“道德风险”问题严重。一方面，部分农户对政策性保险存在认知偏差，以为农业保险是政府帮保险公司赚钱，从而对投保的积极性不高。部分投保农户往往选择投保风险高的地块;或者为了套取财政补贴，出险后选择虚报、夸大损失。这都会导致较高的赔付率，损害农业保险的公平赔付。另一方面，保险公司理赔流程繁琐、赔款交付期限过长，承包协议签订不严格，对理赔仅作均摊处理，这又会危害真正受损农户利益。还有一方面，就是保险公司和基层政府的责任分工不够明确，保险公司倾向于依赖政府，降低主动性。

3下一步开展保险工作的建议

针对上述问题，我们认为可以从以下几方面加以解决。

一是完善保险试点发展的工配套政策。在法律制度层面明确推动保险试点发展的财政补贴、税收优惠、保险理赔标准、保险队伍配置等，指导各级政府之间依法建立起完善完善协调沟通和上下联动机制，完善推进保险试点持续健康发展的工作机制。

以保险理赔工作为例，在现场勘验过程中可以引入第三方机构，通过政府采购的形式确定第三方机构参与对保险理赔工作进行评估，确保理赔工作的公平公正;在协保员队伍建设过程中，承保公司可以事前和承保主体签订书面协议，以合同的形式界定协保员在保险合同中的权利和义务;在保险理赔纠纷过程中，可以由农业保险组织机关制定相关理赔纠纷解决办法，提前介入纠纷解决过程，方便投保主体和承保公司的理赔纠纷及时得到解决。

二是加大保费补贴力度、增加经营费用补贴和税收优惠力度、建立有效的中央与地方财政分担体系等。以该地区为例，当地政府可以出台优惠政策，免费为农户提供小麦、玉米和花生免费保险，鼓励广大种植户积极投保。

三是加大农保财政补贴品种数量。美国的农保财政补贴品种多达150多种，基本上实现了“能补则补”。建议国家根据不同地区农业特点，因地制宜的增加保险试点保费补贴的品种，确保粮食生产安全。以该地区为例，可以结合当地出台的乡村振兴战略，适当的增加小麦、花生、玉米目标价格保险，增加小麦、花生、玉米大灾保险，增加特色农产品保险等。

四是加大保险试点保费补贴和相关税收优惠范围，在全市推广实施覆盖面广、形式多样、补贴政策健全的保险试点网络。

（作者单位：266200 山东省青岛市即墨区农业局）