突发环境应急事件法律制度探究

韩万春　蒋佳宁　许鹏

【摘 要】工业快速发展导致自然资源过度消耗，使得环境问题日益凸显。突出的表现是突发环境事件的高发，这些突发环境事件给个人、社会、国家带来了巨大的损失。经过多年的发展我国初步形成了自己的突发环境应急事件法律制度。但是这些法律制度不健全，还有许多急需要完善的地方。运用法律手段制定积极有效的应急对策，对于及时解除危机，维护社会和谐和国家稳定尤为重要。

【关键词】突发;环境事件;法律制度

中图分类号： X-01 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2019）01-0234-003

我国经济近年来一直保持高速增长势头，与此同时也付出了沉重的环境代价。片面追求高回报，导致自然资源过度消耗，环境破坏与污染形势严峻。我国经过几十年的发展初步建立起了突发环境应急事件法律体系，但在实际实施过程中还有很多不足的地方需要改进[1]。现在基于原有的基础上对突发环境事件做简要概括和分析，并提出补充意见。

1 突发环境事件的基本概念和特征

1.1 突发环境事件的基本概念

目前学术界对突发环境事件的定义还不统一。第一种观念的人认为“人类行为的不理智与自然环境的冲突是突发环境事件发生的主要原因，并认为这两种因素引发环境生态的急剧改变，产生对环境不利的影响。第二种观念的人认为“突发事件是一种剧烈的环境事件，这种环境事件会对不确定的公众、社会和国家带来巨大的损失。”第三种观念的人认为“突发环境事件，着重强调的是突发，有其不可预测性和随机性，可能瞬时带来公众伤亡、财产损失和环境污染事件。”

1.2 突发环境事件的特征

1.2.1 事件发生的突发性

突发性事件最显著的特征就是突发。多数人认为突发事件是随机的，不可预测的。但是突发性事件看似偶然，其实是长期积累的结果，是必然要发生的。这些长期积累的物理和化学变化，积攒在某一瞬间“爆发”。在长期的积累中，工作人员需要记录并观察表象特征。只要制定相应的应急机制，突发环境预警预测，就可以将突发环境事件杜绝在萌芽状态[2]。

1.2.2 事件发生形式的多样性

在国家环境应急预案中规定了突发环境事件一般分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）四种环境事件。按照环境影响因子的性质不同可以分为危险化学品引发的突发环境事件、水突发环境污染事件、大气突发环境污染事件、声音突发环境污染事件、固体废弃物突发环境污染事件、放射性物质泄漏突发污染事件、海洋突发环境污染事件等。

1.2.3 事件发生危害的严重性

突发环境事件的危害较一般的环境的危害要大很多。例如吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸环境事件。100吨强致癌物苯、硝基苯流入松花江，引起邻省黑龙江和邻国俄罗斯的担忧。黑龙江省及时启动了应急预案，避免了公民的恐慌和地区的动乱。在这起突发的环境事件中产生的危害可能是持久的，消除这些危害花费的人力和物力是巨大的，而且有些危害和损失是无法弥补的[3]。

1.2.4 事件发生处理的紧迫性

突发环境事件是以突发的形式出现，通常给人们带来了极其严重的影响，轻则扰乱人们正常的生活秩序，重则剥夺无辜群众的性命。当一件事情发生，可能会引起一个连锁反应，引发更为严重的群体性事件，将社会秩序陷入混乱[4]。这就要求社会与政府具有快速响应的能力，突发环境应急事件预案显得尤为重要。

1.2.5 事件发生危害的公共性

环境污染灾害的发生一般经过“引發—发展—平息”三个阶段，还够不上“事件”的高度。当突发灾害的危害对不特定的地区和人群产生极为严重的危害时，就可以视为突发环境事件。突发环境事件具有公共性，注定会给部分无辜的群众带来损失。如吉林双苯厂爆炸事件具有跨区域和跨国性的危害，有时会引发地区冲突。

2 突发环境应急事件的法律理论基础

2.1 污染综合预防理论

在西方国家的工业污染事件不停地发生后，提出了污染综合预防的理念。污染综合预防实际是“可持续发展”理念在环境管理学领域的具体落实。污染综合预防可以用在社会生产的各个环节和邻域，如机械加工、农业、牧业、餐饮等。不同行业的人群对污染综合预防理论的理解不同。目前世界各国都将污染综合预防理论的内涵进行了延伸和扩容。在污染综合理论的基础之上，许多国家建立起了环境应急响应机制[5]。

2.2 环境危机管理理论

危机发生时具有突发性、多样性、严重性、紧迫性和公共性等特点。环境危机是指由于自然因素和人类活动因素相结合引发的突发性的环境事件，会带来重大环境污染和自然生态破坏，给群众、社会和国家带来巨大的损失，破坏了正常的生产活动，可能会导致地区的局部的动荡。将突发环境危机应急管理理论引入环境管理学邻域，对于消除危机、结束危害有着深刻意义。

3 我国突发环境应急事件制度的发展历程与存在的不足

3.1 我国突发环境应急事件机制的发展历程

1982年-1989年，我国突发环境应急事件制度产生，主要标志是《中华人民共和国海洋环境保护法》的颁布，第35条提及了政府环境应急功能。《中华人民共和国水污染防治法》在1984年颁布，第21条提到“环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施。”《中华人民共和国环境保护法》在1989年颁布，没有明确对突发环境事件的应急做出明确规定，但其在第三十一条明确规定了事件发生单位与政府部门对突发环境事件应该采取应急措施和信息上报。

1990年—2000年，我国突发环境应急事件机制得到进一步的发展，《防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》在1990年颁布，对应急信息报告制度进行了详细解释。环保总局《关于切实加强重大环境污染、生态破坏事件和突发环境事件报告工作的通知》在2000年发布，开展环境应急工作具有重要意义。

2001年—2017年，我国突发环境应急事件机制的初步形成，上海市率先编制的《上海市灾害事件紧急处置总体预案》2001年发布。《突发公共卫生事件应急条例》随着2003年“非典”的肆掠而颁布。我国《突发事件应对法》在2007年11月实施。2018年1月《中华人民共和国核安全法》实施。这一系列法律制度的出台标志我国突发环境应急事件机制基本建成。

3.2 突发应急机制存在的不足

（1）突发应急机制综合协调能力不足。突发环境事件具有突发性、多样性、严重性、紧迫性等特点。这就要求政府建立一个能高度负责、运行高效、协调迅速的组织管理体系。结合相关规定和运行实践结果，突发环境事件的组织管理体系有待优化升级，主要体现在突发应急机制综合协调能力的不足上。

（2）突发环境事件的信息披露更新不够。全社会目前处在一个自媒体时代，信息的传达比较方便。但是某些单位和个人为了隐瞒事情真相，企图封锁消息，剥夺公众的知情权，这是非常不明智的举动[6]。2009年河南杞县60Co卡源事件，由于政府环境信息披露不及时，导致农民大批外迁，这就是一起典型的反面教材。

（3）突发环境应急事件保障薄弱。由于突发环境事件多样和易变的特点，一旦发生如果不能及时处置，可能会引发群体性事件，甚至更大的灾难。《国家突发环境事件应急预案》明确规定了主要从资金保障、技术保障、装备保障、人力资源保障、通信保障、宣传、培训与演练以及应急能力评价等7个方面进行应急保障。

4 对突发环境应急事件的完善

4.1 建立有力的综合协调的应急管理机构

为迅速响应突发环境事件，我国成立了专门的环境应急与事件调查中心、国务院突发事件应急办公室、环境保护部驻地区监督站并规定了全国环境保护部综合协调机构。我国初步建立起了一定规模的突发事件应急组织体系[7]。现行的突发环境应急机构在职能划分上还不是很明确。从相关规定来看，国务院应急管理办公室、环境保护部环境应急领导小组、环境保护监察局、驻地区监督站都具有应对突发环境事件的综合协调职能。正是这些职能部门的同时存在，使得整个局势“群龙无首”。应该将环境应急与事件中心转变为行政机构。

4.2 及时高效的披露突发事件信息

政府部门应该将环境信息分为一般环境信息和突发性环境事件信息。将公众利益和国家秘密等概念加以区分，不能把突发性环境事件的发布定义为是对国家秘密的泄漏。同时，需要对企业公布环境信息范围做出修改，对企业主动向社会发布及时环境信息的行为予以肯定与奖励。

4.3 强化突发环境事件的应急保障体系

环境应急保障体系不应该是政府单独行为。也应该鼓励、引导非政府组织、企业和广大大众积极地参与处置突发环境事件中，这些组织中不乏具备优良专业素质的人才。我國应当出台与环境责任相匹配的法律法规，实施强制环境责任保险。

由于社会公众应对突发事件的意识薄弱，不知道该如何实施自救。这很大程度上是由于急救知识宣传不到位造成的。在实施应急培训任务时，不但要注重应急专业基础知识的培训，还要应急人员的心理素质的培训[8]。

5 小结

突发环境应急事件有突发性、多样性、严重性、紧迫性、公共性等特点，而我国目前的环境应急体系还比较薄弱，还有很多路需要走。但是只要政府部门、社会、群众齐心协力，突发环境应急事件体系的建立就会越来越完善，以此能够更好的服务大众。

【参考文献】

[1]常纪文.我国突发环保事件应急立法的目标模式及其实现战略[J].现代法学.2005，27（1）：28-31.

[2]夏卫红，高峰.突发性环境污染事故及其应急监测[J]. 上海应用技术学院学报.2005，5（3）：239-242.

[3]廖建凯，黄琼.对突发环境事件应急立法的思考[J].工业安全与环保.2005，31（11）：1-3.

[4]蒋林.我国突发环境事件应急法制法律原则的探析[J]. 四川环境.2008，27（6）：129-132.

[5]常纪文.抗震救灾与我国的环境应急法制建设[J].环球法律评论.2008，30（4）：122-123.

[6]张建伟.论突发环境事件中的政府环境应急责任[J].河南社会科学.2007（6）：24-26.

[7]徐富春，张波.环境事故应急决策管理信息系统建设[J].环境科学动态.2005（2）：11-13.

[8]林广伦.我国突发环境事件应急法律制度研究[D].重庆：西南政法大学，2010：5-10.