探究行政诉讼中行政机关如何履行举证责任

摘  要 就行政诉讼来看，行政机关在这一环节中处于被告地位，其具体行政行为是否合法，则需要通过举证来证明，这就要求行政机关对举证责任进行履行。本文就举证责任进行简要介绍，指出行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的立法缘由，进一步对行政诉讼中行政机关如何履行举证责任来进行探究，旨在确保行政机关举证责任履行的科学性和有效性。

关键词 行政诉讼 行政机关 举证责任

作者简介：顾陈希，江苏江民律师事务所。

中图分类号：D925                                                            文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.162

通过研究庭审中行政机关应诉流程可以发现，由于行政机关对于举证责任的履行缺乏一个正确的认知，并未全面了解庭审规则，对于案件性质也缺乏一个正确的把握，有关举证责任的认知不足，这就导致行政诉讼过程中案件败诉的风险较大。在此种情况下，对行政诉讼中行政机关举证责任的履行进行探究，具有一定现实意义。

一、举证责任

所谓举证责任，就是指在行政诉讼过程中，被诉的行政机关的诉讼主张需要依靠证据材料来支持，以对原行政行为的合法性和适当性进行证明，而行政机关的义务在于，对证据材料进行提交，这就能够法院案件审理提供依据，确保事实查明得以顺利进行。诉讼主体权利义务往往会受到举证责任划分情况的影响，若举证责任履行不到位，势必会对案件结果产生直接的影响，因此举证责任的履行至关重要。

举证责任主要包含两个方面，第一方面是推进责任，第二方面是说服责任，就举证责任的本质来看，其主要体现在第二方面。在行政诉讼过程中，若当事人能够完成推进责任，但无法完成说服责任，则必须要对败诉的后果进行承担，这是英美法系关于举证责任的观点。在大陆法系，则研究人员认为，举证责任主要体现在行为意义方面和结果意义方面，行为意义上的举证责任是指对证据材料进行提供，而结果意义上的责任则是指举证责任主体对于证据材料提供方面的责任无法承担或者无法充分承担，此种情况下需要对诉讼后果进行承担，并且这种后果在性质上是不利的。无论是将举证责任划分为推进与说服责任，还是将其划分为行为意义和结果意义两方面，彼此之间都存在着密切联系，但对比说服责任与结果意义上的举证责任来看，前者是强调诉讼一方当事人所承担的证明责任目的在于，通过提出全部事实来令法官信服，而后者则强调的时无法举证的情况下需要承担一定法律后果。就行政机关在行政诉讼中举证范围来看，在提供证据责任方面，对于负担行政行为，应当就原告需要承担行政责任的相关材料进行提供，包括事实材料和法律依据等，而对于授益行为来说，则需要将原告获益条件缺乏的相关证据进行提供，同样包括事实材料和法律依据。若对行政行为不作为进行起诉，则由行政机关就依职权主动履行法定职责条件欠缺的证明材料进行提供，或者提供原告未提出申请的事实。

二、行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的立法缘由

在行政诉讼过程中，行政诉讼证明对象普遍关注被诉行政行为是否合法，基于此来开展整个行政诉讼。对于被诉行政行为的合法性进行审查，需要发挥法院的主体作用，并且这也是行政诉讼过程中的一项重要内容。从原告角度来说，其希望自身合法权益得到保护，证明被诉行政行为属于违法。而对于被告行政机关来说，其希望通过证据来证明原行政行为合法，使法院维持该行为。被诉行政机关行政行为的合法性往往会受到双方争议，法律并未对双方举证责任做出规定，就《行政诉讼法》来看，被告行政机关承担举证责任，以此来对其具体行政行为进行证明。立法规定的缘由主要体现在以下几个方面：

（一）符合行政诉讼目的要求

对于行政诉讼来说，对行政机关行政职权行驶的依法性进行监督，以便对各方合法权益进行保护，保护对象包括公民、法人以及其他组织等。从侧重点来看，行政诉讼致力于监督行政机关职权，并侧重于救济行政相对人的权利。行政诉讼的结果往往会受到举证责任分配的实际影响，并且这种影响具有直接性的特征，因此在分配举证责任的过程中，需要高度重视原告的利益，并以此为出发点，令被告也就是行政机关承担举证责任，确保与被诉行政行为相对应，这就能够与行政诉讼目的要求相符合。

（二）遵循行政行为违法推定原则

纵观行政领域可以发现，行政行为具有较强的公定力，在未经法定否定的情况下，都推定行政行为为合法，尊重并执行行政行为，这就是公定力的主要表现。但若在行政诉讼过程中行政行为被诉，需将其推定为违法，这是违法推定原则的一项重要内容。从性质上来看，公定力属于法律效力，是被推定的，但这并不表示所作出的行政行为就具备合法性和有效性，此种情况下，行政救济得以提出。行政救济的基础条件就在于公定力，以公定力存在为支持，当不存在公定力时，行政相对人不会受到行政行为的约束和威慑，也就不存在行政诉讼，行政行为也不会被推定为违法，这就表明，行政行为公定力若被否定，实际上就相当于违法推定原则自身被否定。而通过行政救济的设立，能够在公定力的支持下，对违法推定原则的存在加以确定，进而确定行政机关在承担举证责任方面具有一定科学性，是合理合法的。

（三）符合依法行政原则要求

作为行政法的基本原则，依法行政原则对于行政机关行政职权的行使在法律层面做出明确规定，也就是说，行政机关必须要严格依照法律规定来对行政职权进行行使，确保与法律要求保持一致，坚决不可出现抵触情况。行政行为的做出，必须要与实体法相一致，并且要满足程序法相关要求，保证行政机关行政行为的规范性，严格依照法定程序开展行政行为。在这一方面，以先取证、后裁决作为行政行为的基本原则，其符合于法定程序，在裁决行政行为之前，需要由行政机关对证据进行收集，以便于法院结合事实和法律对行政机关行政行为的合法性进行裁决，要保证裁决以证据为支持，坚决不可在无证据或者证据不足的情况下进行裁决甚至做出行政行为。因此在行政诉讼过程中，行政机关需要承担举证责任，通过证据材料来对所实施的原行政行为合法性进行证明，确保行政行为在法律方面具备依据，在事实方面存在有根有据。

（四）行政机关举证能力较强

对于行政机关来说，在行政诉讼中其处于被告位置，在行政程序中则行政机关相对主动，在证据掌握方面占据一定优势，因而所具备的举证能力较强。一般情况下，行政法律关系的设立、变更与终止与行政机关单方面意思表示存在一定关系，当行政机关专业知识水平较高且技术条件优良的情况下，能够确保其自身具有较强的举证能力，并且在这一方面占据一定优势。与行政机关相比，在行政程序中行政相对人的地位相对被动，证据收集难度较大，甚至存在无法收集证据或者所收集证据无法保全的情况。因此行政机关在举证方面相对容易，法律规定被诉行政行为举证责任由行政机关来承担，能够满足公平性与合理性要求。

三、行政诉讼中行政机关举证责任的履行规则

2018年10月12日，原告刘某将信息公开申请书通过邮寄方式提交至市国土资源局，申请书称其于上年9月份举报了政府东侧商品房项目违法行为，该局回复，举报反映情况不存在，特申请公开相关信息资料，包括前述举报中现场调查及询问笔录、被调查对象所提供证据、不予立案信息资料等。10月14日，刘某的信息公开申请被受理，10月26日，市国土资源局就调查情况做出回复，并在3日内将前述回复邮寄给原告刘某。刘某对于市国土资源局的信息公开回复不服，向省国土资源厅申请行政复议，省厅就此做出决定书，对市国土资源局的原行政行为进行维持，并将回复寄送给原告。原告不服，最终向法院提起行政诉讼。庭审之前，市国土资源局在法院限定的期限内提供文件3份，对案件涉及地块批地、征地及供地程序合法性进行证明，并在庭审举证期间提交邮寄单、复议决定书等复印件，以次作为证据。但法院审理过程中认为，市国土资源局作为被告，其在法定期限内所提交的材料并不能够作为有效证据，与案件审理信息公开纠纷不存在关系，所提交的邮寄单等复印件已经超出法定举证期限，并且为满足庭审需求需要在开庭前提交原件，而市國土资源局所提交的复印件不能作为证据使用，无法保证证据真实性，因而法院不予以采纳。因此，法院极有可能认定被告未能在法定期限内提交依据来对原行政行为的合法性和适宜性进行证明，进而判定其败诉。基于这一案例出发，本文对行政诉讼中行政机关举证责任履行的规则进行探讨。

（一）证明自己原行政行为合法适当

《行政诉讼法》中明确规定，被告在履行举证责任的过程中，需要提供规范性文件，能够作为行政行为的证据和依据，无正当理由的情况下证据提供超出规定期限，则被视为没有响应证据。这就表明，在行政诉讼过程中，应诉行政机关承担行政行为合法性的证明责任，在整个诉讼过程中，行政机关论证活动的开展，需要坚持以证明自身行政行为合法性为核心。

（二）在法定期限内提交证据材料

依据《行政诉讼法》相关规定，在法院立案起5日之内，需要向被告发送起诉状副本，被告收到之日起15日内，需要提交证据及规范性文件，以此来对行政行为的合法性进行证明，并提出答辩状。行政机关作为被告，要规范履行举证责任，对举证期限相关规定进行严格遵守，在规定期限内提交有效证据，为原行政行为做出证明，若违法《行政诉讼法》中相关规定，则法院不会采纳行政机关所提交证据。

（三）庭前提交证据材料原件以便于庭审查证

《行政诉讼法》中对于证据种类做出了明确规定，要求所提交证据井法庭审查确认属实之后，方可将其作为案件事实认定的依据。在行政诉讼过程中，行政机关在参与庭审时需要携带好证据原件，并与庭审前所提交证据复印件相互印证，以确保应诉过程顺利进行。从本质上来说，只有通过质证才能够确定复印件的效力，若在庭审过程中发现所提交证据材料的复印件与元件无法印证，则不会被法庭所采纳，不能够作为有效的证据材料。

通过以上分析可知，行政诉讼过程中，行政机关若想要对原行政行为进行有效证明，就必须要规范履行举证责任，在法定期限内对证据材料进行提交，并携带证据材料原件以便于庭审查证，以确保能够为原行政行为的合法性和适当性做出证明。通过举证责任的规范化履行来维护行政机关在行政诉讼中的合法权益。

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