长三角区域大气污染联防联控

陈曦

摘要：区域联合是大气污染防治的必经之路，建立区域大气污染联防联控机制是时代、环境对我国的要求。文章通过比较2010年上海世博会和2016年杭州G20峰会期间的大气污染防治措施与效果，发现长三角区域政府的大气污染联防联控能力明显加强。这种能力的进步主要体现在法律法规、预报预警和组织机构三大层面。

关键词：长三角;上海世博会;杭州G20峰会;大气污染联防联控机制

随着区域经济一体化、政治一体化和文化一体化进程的不断深入，我国大气污染的形势严峻，正从单一的、局部的城市大气污染向跨区域的“复合型的大气污染”转变。这使得区域联合成为大气污染防治的必经之路，区域大气污染联防联控机制成为协调区际大气环境利益冲突的重要手段，也是改善空气质量的机制保障。因此，本文在了解长三角区域基本情况和跨域治理理论及府际合作理论的基础上，以2010年上海世博会和2016年杭州G20峰会为研究案例，分析比较两案例，发现长三角区域大气污染联防联控能力在法律法规、预报预警和组织机构三个层面有显著进步，从而形成了本文的基本框架（见图1）。

一、区域选择

长三角区域是我国经济综合实力最强的区域，其以全国土地的3.6%，聚集了全国人口的16.1%，实现了全国1/4的经济增长值。 虽然长三角区域拥有强大的经济实力，但是在2010年，长三角区域内工农业和生活污染排放总量大、强度高，区域的环境空气区域性污染凸显，大气污染嚴重。

二、理论基础

跨域治理作为一种治理理论，以跨区域治理的特色，成为解决长三角区域大气污染治理的理论之一。该理论以共同应对跨行政区、跨领域、跨部门的公共事务为目标，支持、引导和鼓励所有主体参与治理大气污染。 跨域治理理论打破了狭隘的行政区划界限， 有助于实现多区域多主体之间的互动与协作治理。

府际合作理论是一种加强区域合作，强调区域政府之间的的相互协调和配合，实现共赢的一种理论。其涵义是为了实现公共利益，政府部门、非政府部门和民众等公共治理主体之间进行彼此合作，共同管理公共事务的过程。府际合作理论是长三角地区在解决大气污染问题方面的又一重要理论。

三、案例一：上海世博会

自2010年5月1上海世界博览开幕以来，空气优良率达到98.7%，远超经济水平相当的北京地区，氮氧化物、SO2、和PM10等空气污染物的控制指标均创十年最佳水平。 世博期间“蓝天白云”，有赖于长三角区域共同建立的大气污染区域联防联控新机制。该机制主要包括三个方面，其中法律是基础、技术做支撑、组织协作是保障。

法律层面的联防联治。早在2008年，为了共同提升区域环境空气质量，长三角两省一市签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，从空气质量联合监测、世博期间应急保障、机动车尾气污染控制和高架污染源控制四方面制定大气污染联合防治的工作方案。同时，上海市环保局编制了《2010年上海世博会环境空气质量保障措施》。其以常态长效措施为主，强调实现长三角区域的环境数据信息共享和重点控制高架污染源等主要污染源，并设计了按程序启动的环境空气质量保障应急措施。

预报预警的联动系统。2010年初，长三角区域就实现了空气质量监测的信息共享，初步构建了区域环境空气质量联动监测协作网，同时开发了包括区域数据信息共享、预报预警和应急联动等的空气质量预警联动系统。其在世博会期间发布了5次大气污染预警，为世博期间的“蓝天白云”做出重要贡献。此外，为了保证上海世博会的宜人环境，专门建立了以世博会场馆为中心的环境空气质量48小时趋势预报。世博期间的监测预警联动系统为“蓝天白云”的保证提供了技术支撑。

组织层面的配合协作。各部门的配合与协作是实现世博会“蓝天白云”的重要途径。首先，江浙沪三省市的环保部门在世博应急保障等方面合作共赢，加强联防联治。其次，各部门针对具体情况开展协作，如三省市的环保和农业部门互相协作配合，共同解决秸秆禁烧产生的大气污染问题;气象部门则统一建立区域环境空气质量预报会商小组，应对未来48小时的空气质量变化，做好应急准备工作。

四、案例二：杭州G20峰会

2016年9月4日至5日的杭州G20峰会是一次重要国际会议，对我国来说，保障G20峰会期间的良好空气质量不仅是对长三角地区大气污染防治工作的一次重要实战检验，也是向世界展示我国生态文明的建设成果。

法律层面的联防联控。首先，国家层面进行统一规划、统一指导。2016年新修订的《大气污染防治法》将“重点区域大气污染联合防治”单独成章，提出建立重点区域大气污染联防联控机制。其次，地方层面的合作治理与信息共享、联防联控。2014年，长三角大气污染防治协作第一次工作会议召开，签订《大气污染防治目标责任书》。 2015年，第三次工作会议召开，并通过《长三角区域大气污染防治协作2016年工作重点》协作文件。这些法律法规让我们离天更蓝、水更清、空气更清新越来越近。

预报预警的联防联控。2014年初，上海、安徽、浙江、江苏三省一市政府和中国气象局等八部委建立了长三角区域大气污染防治协作机制。第一次工作会议将“加强大气环境信息共享、污染预警和防治技术协作”作为联合行动的聚焦重点，并协商出台《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》。同时，中国气象局同步加强了区域环境气象预报预警体系建设。长三角区域通过进一步完善预报预警的联防联控推进了区域大气污染的预防和治理。

组织机构的联防联控。目前长三角区域大气污染防治协作组织机构具备组织协调、空气质量预报、污染问题分析、应急准备等能力。两省一市通过交流协商建立了统筹管理大气污染问题的区域监督管理办公室，并下设区域环境质量预测预报中心、区域协作小组办公室和区域大气科学中心分工合作。同时，设立以会议协商、研究评估、信息发送和档案管理等工作内容的长三角区域大气污染防治协作小组办公室。此外，设立以“一个区域中心 + 四个分中心”为框架的长三角区域空气质量预测预报中心，实现可视化业务会商。 其形成了长三角区域大气污染联防联控组织架构。

五、上海世博会和杭州G20峰会的比较分析

比较2010年上海世博会和2016年杭州G20峰会期间的长三角区域大气污染防治情况，研究发现，随着防治技术的发展和防治观念的加深，政府在长三角区域大气污染联防联控能力上明显加强。这种进步主要体现在法律法規、预报预警和组织机构三大层面。

2016年杭州G20峰会相比较于2010年上海世博会，政府在具体的8个方面有了可喜的进步。首先，在法律法规层面，其进步主要包括：一是国家修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，使得国家层面的统一规划更能落到实处;二是地方政府依据国家要求实施细则，使得地方层面的法规更具操作性;三是从国家到地方都实施《长三角区域大气污染防治协作2016年工作重点》，强调工作重点。其次，在预报预警层面，其进步主要包括：一是在原先的基础上，进一步完善长三角区域大气污染防治协作机制，使之成为长效机制;二是通过区域空气质量预测预报体系建设和区域环境气象预报预警体系，将区域预警预报联动落到实处;三是通过提供信息交流平台和部门交流，加强信息共享和技术协作。最后，在组织机构层面，其进步主要包括：一是从国家到地方，组织结构越来越完善，如上海、安徽、浙江、江苏三省一市政府和中国气象局等八部委共同参与长三角区域大气污染联防联控;二是设立针对性的组织，如长三角区域大气污染防治协作小组办公室，实现专门管理。

参考文献：

[1]张成福，李昊城，边晓慧.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012 （03）.

[2]薛立强.府际合作机制创新及其在京津冀协同发展中的应用[J].中共天津市委党校学报，2015（04）.

[3]陆文军.长三角六措施区域联防污染 保障世博“蓝天白云”[EB/OL].中国政府门户网站：http：//www.gov.cn/jrzg/2010-10/09/content_1718248.htm，2010-10-09.

[4]本刊首席时政观察员.全面推进大气污染防治区域联防联控[J].领导决策信息，2010（20）.

[5]上海市人民政府.《2010年上海世博会环境空气质量保障措施》实施[EB/OL].中国上海政府网站： http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node22848/node22926/node22927/userobject21ai396532.html，2010-02-26.

[6]陆涛.长三角区域空气质量预警联动系统及其在上海世博会的应用[J].环境监测管理与技术，2011（05）.

[7]中华人民共和国环境保护部.建立机制，强化措施 扎实推进长三角区域大气污染联防联控[EB/OL].中华人民共和国环境保护部：http：//www.mep.gov.cn/hjzli/dqwrfz/qylflk/201605/t20160525_346158.shtml，2014-01-07.

[8]中华人民共和国环境保护部.长三角区域大气污染防治协作机制召开第三次工作会议[EB/OL].中华人民共和国环境保护部：http：//www.mep.gov.cn/hjzli/dqwrfz/qylflk/201605/t20160525_346161.shtml，2015-12-02.

[9]中华人民共和国环境保护部.建立完善协作机制，推动长三角联防联控[EB/OL].中华人民共和国环境保护部：http：//www.mep.gov.cn/hjzli/dqwrfz/qylflk/201605/t20160525_346159.shtml，2014-12-03.

[10]李莉，等.深化长三角区域大气污染防治联动研究[J].科学发展，2016（87）.

（作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院）