行政赔偿中的举证责任问题研究

秦学雯

摘 要：行政赔偿作为国家赔偿的一种情形，应适用目前確立的多元化归责原则，即以违法归责原则为主，以其他过错或无过错原则为辅。就结果意义上的举证责任而言，原告对责任构成要件中的损害结果要件承担举证责任，行为主体要件、行为要件及因果关系要件的举证责任由被告承担。14年《行政诉讼法》新增第38条第二款确定了我国行政赔偿领域发生证明妨碍情形采取举证责任转承说，即损害结果要件转由被告承担，有利于保护行政相对人的利益。今后应进一步区分行政赔偿领域行为意义与结果意义上的举证责任，并吸收借鉴降低证明标准说，完善证明妨碍情形下相关的法律规范。

关键词：行政赔偿;举证责任;归责原则;证明妨碍

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）01 — 0094 — 04

国家赔偿制度是基于民主政体的日益完善及启蒙运动的不断发展而建立的，其最早出现在法国，二战后，越来越多的国家开始进行国家赔偿立法，国家赔偿制度也逐渐脱离民法体系，发展成为独立的法律体系。我国1982年《宪法》规定“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利”;1994年表决通过的《国家赔偿法》标志着我国的国家赔偿制度正式建立;后《国家赔偿法》于2010年、2012年进行了修改，进一步完善了我国的国家赔偿制度。行政赔偿是国家赔偿制度的组成部分，是指行政机关、行政机关工作人员以及法律法规授权的组织在行使职权过程中侵犯行政相对人合法权益时，由国家承担赔偿责任的制度。

近些年在拆除违法建筑、征收土地等行政执法过程中，因行政执法人员未遵守法律法规或未尽到合理的注意义务等行为侵害了行政相对人的合法权益，引发了许多行政赔偿案件。这些案件中由于行政机关在管理或执法过程中占据主导地位，行政相对人较难对自己的人身及财产权受到损害的事实进行举证。2014年《行政诉讼法》新增第38条第二款确定了此种情况下转由被告承担举证责任，但若被告亦无法举证的，原告如果提交了受损物品清单，法院是否应支持原告的请求，原告是否还需对其受损物品清单的真实性进行证明等问题尚需进一步考量。本文将从国家赔偿责任的构成要件出发，对行政赔偿中的举证责任问题进行梳理与分析，进而得出自己的一些思考与建议。

一、国家赔偿责任

侵权责任由归责原则与责任构成要件两部分构成，归责原则是责任构成要件的前提与基础，责任构成要件是归责原则的具体体现〔1〕。国家赔偿责任是国家作为赔偿义务主体的侵权责任，对其也应从上述两要件进行分析。

（一）归责原则

归责原则是指一方损害事实发生后，以何种标准判定相对方是否需承担赔偿责任。目前世界上实行国家赔偿制度的国家采用的归责原则主要有过错归责原则、违法归责原则及其他归责体系（如无过错责任原则、危险责任原则、严格责任原则等）〔2〕。我国1994年《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关各国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这一规范被普遍认为是将我国国家赔偿之归责原则确定为一元的违法归责原则。但理论界对“违法”一词的解释有多种意见，如有的学者将其解释为违反法律法规的明文规定，而另一些则认为违反法律的基本原则、不当行使自由裁量权、未履行合理注意等也属于“违法”行为。除此之外，很多学者也指出一元的违法归责原则并不能完全涵盖公权力侵害公民、法人或组织权益进而需要承担赔偿责任的情形。

2010年修订后的《国家赔偿法》删去了上述该条的“违法”两字，有意表明职权行为是否违法不再是国家赔偿责任的必然要件，只要是赔偿主体在行使职权过程中对公民、法人和其他组织造成利益损害，且属于《国家赔偿法》之范围内，受害人均应获得赔偿。江必新等学者认为，我国目前国家赔偿制度已确立了多元化的归责原则，即以违法归责原则为主，以过错及无过错原则为补充。〔3〕但从《国家赔偿法》目前所列举的行政赔偿范围来看，行政赔偿仍需以行政行为“违法”为条件，其中第三条第三款、第四款虽没有出现“违法”二字，但均为违反《人民检察法》、《监狱法》等法律法规的更为严重的违法行为。何海波教授认为，此条修正只是为了使该条更恰当的地适用刑事赔偿领域，行政赔偿领域内行为违法性仍是国家赔偿的构成要件。〔4〕但笔者认为，在“违法”一词内涵尚未明确，以及修改后的《国家赔偿法》总则部分不以职权违法性作为原则性要件的情况下，法院在审理行政赔偿和刑事赔偿案件中都应首先判断相对人的权益是否受到侵犯，然后再从《国家赔偿法》中寻找符合案件情形的条款，该条款可能约束的是行政机关的违法行为，也可能是其不违反具体的法律法规的事实行为。

（二）责任构成要件

责任构成要件是指要求赔偿义务主体承担赔偿责任时应具备的要件或满足的情形。对于国家赔偿的责任构成要件学术界一直有不同的观点，笔者在此采用四要件说进行分析，即行为主体要件、行为要件、损害结果要件与因果关系要件。行为主体要件为侵权行为之主体，在我国包括国家机关、国家机关工作人员及法律法规授权的组织;行为要件即侵权主体所为之侵权行为，学术界之前普遍认为行为要件应内涵两个方面的要素：一是要求该行为是职权行为，二是要求该行为必须构成违法〔5〕， 但如前所述，《国家赔偿法》修改后执行职务行为之违法性是否应作为赔偿责任必然之构成要件尚需进一步考量;损害结果即侵权主体职务违法行为所造成的客观后果，包括人身权利、财产权利及部分非财产权利;因果关系要件考察侵权主体所为之行政行为与损害后果之间是否具有前因后果的关联性，目前行政法学界中相当因果关系说占主流。〔6〕

二、举证责任

（一）相关理论

举证责任要解决的就是责任构成要件由谁举证的问题，举证责任被称为诉讼的脊梁，其分配将关系双方当事人在诉讼中的权利义务及诉讼后果的承担。大陆法系国家大多将举证责任分为行为意义上举证责任和结果意义上的举证责任。行为意义上的举证责任就是“谁主张，谁举证”，其与诉讼结果没有必定的关联，承担此责任的一方如不能有效证实自己的主张，只需承担不能证明对方主张不成立的不利后果而不是败诉的后果，该种举证责任会随着提供证据证明力的强弱在双方之间移动;结果意义上的举证责任与特定的诉讼后果有必然联系，由法律预先设定，不能在双方之间进行转移，且只有在双方经过行为意义上的举证责任后仍未能明确待证事实的情况下，结果意义上的举证责任才开始显示其作用，所以其分配将对诉讼结果产生重要影响。英美法系国家举证责任也有两类类型，其中的说服责任与推进责任，其内涵分别与结果意义上的举证责任与行为意义上的举证责任近似。目前除美国以制定法形式将两种举证责任作了区分外，其他各国都没有对举证责任的两种情形作出区分，各国一般通过司法解释对这两种举证责任进行一定的说明。〔7〕

（二）我国制度发展

我国行政賠偿领域关于举证责任的相关法律法规对行为意义上的举证责任与结果意义上的举证责任也未进行区分。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第27条第（3）项①、2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿若干规定》）第32条②以及2014年《行政诉讼法》第38条第2款③均实际上是规定了结果意义上的举证责任;而2010年《国家赔偿法》第15条“赔偿请求人与赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”规定的是行为意义上的举证责任，但受害人死亡或丧失行为能力导致举证责任倒置的规定属于结果意义上的举证责任。

结果意义上的举证责任直接与败诉后果相连接，所以探究结果意义上的举证责任如何分配更为关键。特别需要指出的是，我国行政赔偿责任因果关系要件在结果意义上的举证责任分配有一个不断变化的过程。《行政赔偿若干规定》、《若干解释》中都要求原告对损害事实与行政行为之间具有因果关系负结果意义上举证责任，而2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中删除了“因被诉行为侵害”的表述，只需对“造成损害的事实提供证据”，可见最高人民法院有意免除原告对因果关系要件的举证责任，2014年《行政诉讼法》第38条第2款则进一步表明了这种倾向。因此笔者认为，目前我国行政赔偿诉讼制度实际上规定了原告对损害结果要件承担结果意义上的举证责任，其余要件承担行为意义上的举证责任。

三、证明妨碍及举证责任的转承

证明妨碍是指没有举证责任的诉讼当事人一方因故意或过失行为造成证据灭失，待证事实真伪不明时，由其承担诉讼上不利后果的制度设计。8证明妨碍的法律后果在理论界有三种学说，分别是举证责任转承说、证据评价说以及降低证明标准说。

举证责任转承说是指在证明妨碍情形下，结果意义上的举证责任从原承担人转承到妨碍举证的当事人。举证责任的转承需有法律的明确规定，如我国2014年《行政诉讼法》第38条第2款规定“在行政赔偿、补偿的案件中……因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。” 若原告能够提供其主张的受损财产存在的初步证据，如受损物品清单，被告就应当举证证明原告受损事实不存在，否则其将承担不利后果。

证据评价说是指法官基于证明妨碍行为而对妨碍者进行不利益的判断，属于法官自由心证范围内的证据评价，不属于举证责任的转承，不需要法律的明确规定。在《行政诉讼法》第38条第二款新增之前，最高人民法院发布的相关案例中就已经出现了由被告承担受损事实真伪不明之不利后果的审判思路。如在“厦门鸿益公司诉厦门市城监支队强制拆除违章建筑物行政赔偿案”中，案例评析部分法院认定鸿益公司具体损失金额无法查清是由于城监支队程序违法造成的，所以举证责任应由城监支队承担，否则将承担不利后果。其实质是在没有法律规定的情况下，出于保护行政相对人的合法利益，法官通过自由裁量将事实不清、真伪不明的不利后果归于行政机关。

降低证明标准说，是指被妨碍者的证明标准应随着妨碍者主观可归责性的增大而降低。学者其划分为三种情形：妨碍者主观状态为故意时，法院基本上可以认定被妨碍者的主张真实;妨碍者主观状态为重大过失时，被妨碍者的举证应具有低度盖然性;妨碍者主观状态为轻过失时，被妨碍者的举证应至少达到高度盖然性〔9〕。降低证明标准说相比举证责任转承说以及证据评价说，既不需要法律法规的明确规定，避免了将证明妨碍情形限制在既定的范围内，也有一定的衡量标准，其区分了妨碍行为的主观可归责性，避免了完全依靠法官的自由心证带来的较大不确定性。在2014年《行政诉讼法》修改前，就有法官根据降低证明标准说对行政赔偿案件中受损害事实不明的情形作出了裁判。如“增城市大恒科技实业有限公司诉增城市城乡规划局行政强制拆除案”中法院认为由于行政机关的违法行为造成原告难以对损害后果进行举证或无法举证的，“应当适当降低原告的证明责任”〔10〕。

四、典型案例〔11〕

（一）案情概要

“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”中，行政相对人认为行政机关非法将其房屋拆除，侵犯了其财产权，请求人民法院判令被告赔偿损失。一审法院认定该行政拆除行为违法，但原告仅提供了损失物品的清单，没有其他证据进行佐证，驳回了原告的赔偿请求。本案一审判决于2015年7月20日作出，当时新《行政诉讼法》已经生效，法院忽视了第38条新增的关于举证责任转承的规定，适用法律错误。二审法院修正了一审法院法律适用上的错误，认为行政机关拆除相对人房屋时，没有依法对屋内物品登记保全，也没有制作物品清单，使得相对人不能对屋内物品的财产损失情况进行举证，故该损失是否存在、具体损失情况等举证责任应由行政机关承担。

（二）案件评析

1.归责原则

如前所述，我国目前国家赔偿制度已确立了多元化的归责原则，即以违法归责原则为主，以过错及无过错原则为补充。在本案中，法院的审判思路是先判定房屋拆除行为违法，再从《国家赔偿法》中找到对应条款，由此来得出行政机关应当承担赔偿责任的结论，可见其依然采用了修改前《国家赔偿法》的一元化违法归责原则。笔者认为虽然目前行政赔偿范围以“违法”为构成要件，但由于“违法”之内涵尚未明确，且《国家赔偿法》总则中已将其删除，今后在行政赔偿案件中法院裁判应立足于行政行为是否侵害行政相对人的合法权益而非是否违法，从而更好地实现《国家赔偿法》之立法目的。

2.举证责任转承

本案中行政机关出于尽快完成征地事务之目的违法对相对人的房屋进行了拆除并毁损了屋内物品，导致相对人无法对损害事实进行举证，二者具有因果关系，构成了证明妨碍情形，实现了《行政诉讼法》规定的举证责任转承，即由被告来对损害事实承担结果上的举证责任。本案中被告无法提供其执法时填写的物品清单，无法举证证明原告的损失究竟有哪些、损失数额有多大。但根据生活经验和逻辑推理，原告的财产损失肯定是存在的，而此时原告承担了行为意义上初步的举证责任——提供了自己的物品损失清单，因被告无法提供有力证据进行反驳，由其承担不利后果。

3.赔偿数额的裁量

本案中二審法院认定上诉人主张的实木雕花床价格已超出市场正常范围，且上诉人未能举证证明该床相较一般雕花床的特殊之处，不予采信，但为了尽可能地保护相对人的权利，法院结合目前市场价格并按“从高不从低”的原则综合酌定赔偿数额。需要注意的是，在受损害事实真伪不明的情况下，由实施妨碍行为一方承担不利后果，但并不意味着法官可以不经考察全部认同被妨碍一方的赔偿清单及赔偿请求，而是应当从日常生活经验出发，运用法律思维和逻辑推理能力对其清单进行严谨的分析论证。如果被妨碍方提出的损失清单内物品并非普通家庭生活所需，或明显超出了其家庭实际消费能力的，被妨碍一方应举证证明其损失确实存在，若举证不能，法院应推定该损失不存在〔12〕。由此可见，在某些案件中，证明妨碍情形发生后简单将损害后果之举证责任转由被告承担并不能完全解决问题，原告的举证责任并未完全免除，此时可适当参照降低证明标准的相关理论。

五、进一步完善《国家赔偿法》关于举证责任的规定

2010年我国《国家赔偿法》修订中增加行政赔偿诉讼中举证责任的有关规定，明确“行政赔偿案件中赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应当提供证据”。但如前所述，这种规定只是行为意义上举证责任的分配，如果不进行结果意义上举证责任的分配，仍无法解决要件事实无法证实时由谁承担不利后果的问题。〔13〕相较于《证据规定》及《行政诉讼法》，《国家赔偿法》关于行政赔偿诉讼中结果意义上举证责任的分配问题仅有一项规定，即第十五条第二款。但该条实际上已被《行政诉讼法》第38条涵盖，即行政赔偿诉讼中，原告仅需对损害事实承担结果意义上的举证责任，因果关系等责任构成要件均由行政机关承担结果意义上的举证责任。

笔者认为，《国家赔偿法》今后可通过发布司法解释等方式对行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任有所区别，特别对原被告结果意义上举证责任的分配应该进一步明确。同时，对证明妨碍情形的规定不应局限于《行政诉讼法》第38条第二款举证责任转承的规定，可以吸收借鉴降低证明标准说等理论学说，在没有法律明确规定的情况下也可根据妨碍人的主观状态与被妨碍人所主张受损害事实的可能性真实性等情形对诉讼双方的举证责任进行合理调整，从而实现理论与立法的有效衔接，同时也能更好地激励双方参与诉讼，提供证据，提高审判质量与效率，保护当事人合法利益。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王利明.侵权行为法归责原则研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1992：354.

〔2〕〔3〕〔5〕最高人民法院赔偿委员会办公室.《中华人民共和国国家赔偿法》条文理解与适用〔M〕.北京：人民法院出版社，2010：34-43-46.

〔4〕何海波.行政诉讼法〔M〕.北京：法律出版社，2016：477.

〔6〕马怀德.完善国家赔偿理发基本问题研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2008：203.

〔7〕陈刚.证明责任概念辨析〔J〕.现代法学，1997，（02）：32-38.

〔8〕〔9〕陈界融.证据法：证明负担原理与法则研究.北京.中国人民大学出版社，2004：204：213.

〔10〕广东省高级人民法院（2010）粤高法行终字第 153 号判决.

〔11〕最高人民法院指导案例91号，由最高人民法院审判委员会讨论通过，于2017年11月15日发布.

〔12〕郭修江.监督权力 保护权利 实质化解行政争议——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路〔J〕.法律适用，2017，（23）：08-16.

〔13〕高丹.行政诉讼证据制度若干问题研究〔D〕.吉林大学，2012.

〔责任编辑：张 港〕