解读2019年政府工作报告

3月5日，李克强总理在十三届全国人大二次会议上做了2019年政府工作报告，回顾了过去一年的成绩，同时也对我国2019年经济社会发展总体要求和政策取向做了说明，对2019年政府工作任务做了部署。

今年的政府工作报告中有几大显著变化。从面上来看，将2019年国内生产总值的预期增长目标定在了6%—6.5%的区间，较之前有所下降。这是最直观最突出的一个变化。从点上来看，帮助民营经济发展和保障就业被放在了显著位置加以突出，同时积极的财政政策和松紧适度的货币政策也备受各方关注。纵观2019年的政府工作报告，民营经济、民生问题被更多的凸显和强调。

为民企赋能

在今年的政府工作报告中，再次提出了一个为民营企业减税降费的量化目标：全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。这一力度可以说是空前的。

减税降费2万亿元的目标是在2018年全年完成对企业和个人减税降费约1.3万亿元的基础上，更进一步，提出的新目标。单就企业而言，2万亿元的减税降费额度相比2018年几乎是翻了一番。

为了能够完成这一减税降费目标，2019年中央财政将增加特定国有金融机构和央企上缴利润，压减一般性支出5%以上、再压减“三公”经费3%左右，对长期沉淀资金一律收回。同时支持地方政府主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

李克强总理强调，“一定要切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受，坚决兑现对企业和社会的承诺，困难再多也一定要把这件大事办成办好”。

减税方面。从具体举措来看，在强调了普惠性减税的同时，突出了结构性减税，即针对重点行业大力减税降费。政府工作报告明确重点降低制造业和小微企业税收负担。将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%。

除了减税降费之外，解决企业融资难、融资贵的问题也被摆在突出位置。报告强调，不搞“大水漫灌”式的强刺激，主要通过灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济，特别是民营和小微企业融资难、融资贵问题，防范化解金融风险。

从量化的指标来看，报告要求今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。2018年年底，中国人民银行党委书记、中国银行保险监督管理委员会主席郭树清曾对媒体提出，考虑银行业金融机构对民营企业的贷款要实现“一二五”的目标，即在新增的公司类贷款中，大型银行对民营企业的贷款不低于三分之一，中小型银行不低于三分之二，争取三年以后，银行业对民营企业的贷款占新增公司类贷款的比例不低于50%。如今在政府工作报告中对此大型国有银行提出了明确的要求。

除此之外，政府工作报告还提出降低多项涉企收费。例如，清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低10%;推动降低过路过桥费用，治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款;取消或降低一批铁路、港口收费;中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上等。

在优化营商环境方面，强调了进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实。改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法等。

纵观整个报告，减税降费、优化营商环境、处理好政府与市场的关系等赋能民企、激发市场活力的提法贯穿始终。民营经济问题可以说是这次政府工作报告的重中之重。

财政政策“加力提效”

除了赋能民企之外，本次的政府工作报告中普遍受到关注的一点还有上调了财政赤字率至2.8%。这一水平低于市场预期的3%，但是比2018年的赤字率还是高了0.2个百分点。低于市场预期，高于去年水平，反映了政府财政政策的态度。一方面更加积极，一方面还要防风险，控制杠杆率。

我国的财政赤字率自2009年以来的近十年间，波动性较强。2009-2012年由高走低，2013-2018年又由低走高。2009年我国财政赤字率跃升至2.7%，赤字规模也由2008年的1262.31亿元增加至7781.63亿元，主要原因是为了应对次贷危机后的经济萧条而实行扩张性财政政策所致，虽然2010和2011年财政赤字受税收形势向好、通货膨胀等因素影响有所回落。然而此后财政赤字又开始以更快的速度增长起来，2016和2017连续两年赤字率达到3%的历史高位水平，赤字规模也均在2万亿元以上，这与我国近年来一直实施积极的财政政策密切相关。也与自从国际金融危机爆发近10年来，中国的经济增长面臨的结构转型压力加大，经济增长目标由高速度转向高质量发展有关。在此背景下，政府部门通过降低税费，增加财政支出、扩增财政赤字来激发经济的内生增长动力，维持经济的一定增速。

但是2018年在政府工作报告中将财政赤字率下调为2.6%，这也是近年来中国财政赤字率的首次降低。从宏观经济状况来看，2018年的赤字率有所下降，实际上与年初中国经济稳中向好，财政状况不断改善的宏观环境相吻合，同时也和从政策角度开始高度重视控制地方隐性债务风险和宏观杠杆率有很大联系。

财政赤字是逆周期调节的重要工具。由于我国基建投资的资金主要来源于政府资金，政府赤字率的上升往往也将带来基建投资的上行。从历史回溯中可以看到，基建投资与中央政府杠杆率大致正相关，如2009年期间政府杠杆率与基建投资均出现大幅上行。政府投资中，基建投资的比例近几年来也逐年上涨，因此，政府赤字率水平的下调将影响到基建投资增速的放缓。这一点从2018年基建投资增速放缓上体现的十分明显。2018年我国基础设施建设投资同比增长速度仅为3.8%，远低于19%左右的历史平均水平。

基建投资作为拉动内需的重要组成部分，随着基建投资增长的放缓，其在2018年对需求的拉动贡献也变低。从全社会固定资产投资完成额的增长速度来看，尽管房地产开发投资和制造业投资增速是在稳步上行，但是全社会固定资产投资完成额的增长速度并没有如期上行，这一点与基建投资增速的快速下滑有很大的关系。

受到经济下行压力加大的影响，2018年下半年政府的财政政策开始变得更为积极，这也使得基础设施建设投资增速的触底反弹，整体增速从7月底的3.2%，到年底反弹了0.6个百分点。

2018年下半年投资数据的疲软，以及政府政策的转向使得市场对于政府将财政赤字率重新调回3%的高位有很大预期。但是从最终的结果来看，财政赤字率选择了2.8%中间位置。这意味着财政政策将更加积极，但是依然兼顾控制财政杠杆率。

就业被摆在优先位置

今年政府工作报告的另一大变化在于就业被放在了财政政策和货币政策一起加以着重强调。报告明确指出，“今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向”。

值得注意的是，今年的城镇调查失业率预期目标的提法从去年“5.5%以内”变为“5.5%左右”。从字面意思上，今年的调查失业率预期目标有了上浮的空間，这在某种程度上也意味着政府对于失业率的预期调高了。加上今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面加以强调，2019年的就业形势恐怕不容乐观。

2018年全国有820万新增大学毕业生，2019年这一数字将进一步上升到840万。数量庞大的大学毕业生群体与国内正在大力发展的高新制造业的人才需求之间并不能很好的匹配，知识型人才供给与技术型人才需求之间存在着结构性矛盾。

另一方面，目前中国经济正处在转型升级中，不少落后产能、低端制造业面临淘汰，在客观上造成了就业岗位的减少。但是新增的高新制造业面临着技术性人才、产业工人缺乏的尴尬境地，这使得社会面临的结构性失业问题比较严重。

2月13日，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，提出把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置，大力培养技术人才，以服务我国经济战略转型的大局。

在今年的政府工作报告中，对于大力推进职业教育发展也有大量涉及。如实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考高职院校，今年将大规模扩招100万人等。

除了上述方面，今年的政府工作报告对养老、医疗保险、婴幼儿托育、脱贫攻坚等社会关注的热点问题也着墨颇多。