终身教育资历框架下的质量保证机制:欧盟和东盟的策略与启示

2019-04-15 01:49:28 成人教育 2019年3期

谢青松 吴南中

【摘 要】终身教育资历框架的建立为各级各类教育的纵向衔接和横向沟通提供了可能,为保证资历衔接的公平、公正和透明,严格的质量保证机制是基础。欧盟建立了基于资历框架下的高等教育质量保证标准和职业教育与培训质量保证参照框架,东盟构建了资历参照框架下的东盟质量保证框架并推动了东盟国家的资历衔接,通过对欧盟和东盟资历框架下的质量保证机制进行剖析,提出我国资历框架质量保证体系建立的策略性建议,以期为我国终身教育资历框架和配套質量保证体系的构建提供参考。

【关键词】欧盟;东盟;终身教育;资历框架;质量保证

【中图分类号】G729

【文献标识码】A

【文章编号】1001-8794(2019)03-0086-08

一、引言

提供包容和公平的优质教育,建立各级各类教育衔接和沟通的终身教育体系,让全民享有终身学习机会,实现全球人才跨区域自由流动已经成为世界教育改革发展的主题。为实现普通教育、继续教育、职业教育以及企业培训等各级各类教育之间的衔接和沟通,为全社会人士提供灵活弹性的终身学习阶梯,自20世纪80年代中期以来,英国、澳大利亚、新西兰、南非等国家纷纷构建国家资历框架。根据联合国教科文组织等机构2017年联合发布的《全球区域和国家资历框架目录》的统计,全球建立和实施资历框架的国家总数已经超过150个,覆盖联合国列出的193个主权国家的四分之三;国际上基于资历框架的学分互认已经进入到跨地区和跨国互认阶段,已经建立了七个区域资历参照框架,为126个国家提供了跨国资历和学分对接的标准和学分互认。[1]

在建立了资历框架以后,为使各级资历和学分得到认可,建立严格的质量保证系统和评审机制变得尤为重要,没有质量保证,资历框架就失去了彼此互信、公开透明、公正公平的前提,也就难以从根本上进行有效地运行。目前欧盟、东盟、新西兰、澳大利亚、南非、法国等国家和地区已经建立了资历框架下的质量保证机制,并且由政府认可的专业评审机构执行质量保证和评审,学术和职业资历评审机构基于资历框架中的通用能力标准,对相应的学术和职业资历课程进行评审,进入评审名单的课程就能够有资格在政府的资历名册网站向全社会公布,人们也因此可以了解和选择具有质量保证和资历的课程。

在我国,资历框架及其质量保证体系建设起步较晚,但资历框架建设已经成为国家发展战略,并被写入了国家“十三五”纲要,建立个人学习账号和学分累计制度,制定国家资历框架将是我国“十三五”期间重要的教育发展命题。[2]对于资历框架建设的实践,我国主要是从地区资历框架和学分银行建设起步,例如国家开放大学、上海市、广东省、云南省和江苏省在最近几年建立并发布了资历框架,全国有38家学分银行已正式挂牌。[3]国内资历框架和学分银行的迅速推动呼吁配套的质量保证机制建设,质量保证是资历框架能否有效运作的核心内容,没有质量保证的资历框架只能是一个空架子,在制订了资历框架的等级和标准后,必须建立国家层面的内部质量保证机制和外部质量保证评审制度。[4]

但对于如何建设资历框架下的质量保证机制,我国还缺少足够的经验,因此,有必要研究国际上资历框架下质量保证体系的发展和现状,其成功的经验和可行的方法可以为国内国家资历框架建设和质量保证体系构建提供参考。本研究旨在通过分析和描述欧盟资历框架和东盟资历参照框架下的质量保证体系的构建历程,为我国制定与国际接轨的国家资历框架下的质量保证体系提供策略性参考。

二、欧盟资历框架下的质量保证体系的发展现状和趋势

欧盟在2008年发布了欧盟资历框架(EQF),明确了欧盟资历框架的级别和通用标准,作为欧洲国家或者地区资历框架对接的参照标准。为保证欧盟资历框架实施的质量,欧洲议会和理事会发布了配套的“欧盟资历框架高等教育和职业教育与培训质量保证的共同原则”,提出了针对高等教育和职业教育与培训的九条质量保证准则。为进一步保证资历框架和学分积累与转换制度的公正与透明,实现区域内学习成果和各级各类教育的顺利互认,欧盟通过修订或重新拟定的方式分别发布了针对高等教育和职业教育与培训两类教育的质量保证制度,分别是2009年发布的《欧盟职业教育和培训质量保证参照框架》(EQAVET)和2015年修订发布的《欧盟高等教育质量保证标准和指南》(ESG)。[5]

(一)欧盟资历框架质量保证共同原则

2008年,欧洲议会理事会在《关于建立欧盟终身教育资历框架的提议》中,详细列举了“欧盟资历框架高等教育和职业教育与培训质量保证的共同原则”,见表1。  从表1可以看出,欧盟资历框架质量保证共同原则为制定配套的质量保证体系提供了一套共同的指南,包括质量保证的范围、构成、运行等共性的参考原则。为进一步落实资历框架所倡导的透明、可比较和可转换的目标,欧洲委员会在2017年修订印发了《关于建立欧盟终身学习资历框架的理事会提议》。新的提议认为,原来的质量保证原则只是针对高等教育和职业教育与培训,忽略了非正规和非正式学习资历,以及国际资历的质量保证,因此在新的提议中指出《欧洲高等教育质量保证标准和指南》和《欧洲职业教育与培训质量保证参照框架》为欧盟资历框架质量保证共同原则奠定了基础。[7]但根据辅助性原则要求,应该充分尊重成员国对适用于国家资历框架的质量保证编制的职责。新的质量保证共同原则覆盖了正规教育、非正规教育和非正式学习,不仅包括各级各类教育,也考虑了区域内和跨区域的学历互认。

(二)欧洲高等教育质量保证标准与准则

2005年,由欧洲高等教育质量保障协会、欧洲大学生联盟、欧洲高等教育机构协会和欧洲大学协会共同起草的《欧洲高等教育质量保证标准与准则》提案得到通过,并被各国教育部长采纳。自2005年以后,质量保证及其博洛尼亚行动计划,如资历框架、学习成果认证和转换的学分积累系统等,迅速发展,推动着向以学生为中心的学习和教学范式的转变。在此背景下,为改善高等教育质量保证标准与准则的明晰度、适用性和实用性,2012年欧洲部长会议邀请欧洲高等教育质量保障协会、欧洲大学生联盟、欧洲高等教育机构协会和欧洲大学协会与国际教育集团、欧洲企业组织协会以及欧洲高等教育质量保证注册处合作拟定了《欧洲高等教育区质量保证标准与准则修订初始方案》,旨在改善其明晰度、适用性和实用性以及适用范围。2015年5月,欧洲高等教育区负责高等教育的各国部长采纳了共同修订的2015版《欧洲高等教育区质量保证标准与准则》。[8]

《欧洲高等教育质量保证标准与准则》的关键目标在于,促进跨越国界的、所有利益相关者之间学习和教学质量保证上的共识。它们在整个欧洲高等教育区国家和机构质量保证体系的发展以及跨界合作中,发挥并将持续发挥重要作用。欧洲高等教育体系通过参与质量保证过程,尤其是外部参与,保证其质量,增加透明度,协助建立互信以及资历、方案和其他规定的共同认证。高等教育机构和质量保证机构可将《欧洲高等教育区质量保證标准与准则》用作内部和外部质量保证体系的参考文件。并且,欧洲质量保证注册处负责为符合该标准规定的质量保证机构进行注册。

《欧洲高等教育区质量保证标准与准则》是一套高等教育内部和外部质量保证的标准和准则,但其本身并不是质量标准,亦不提供如何实施质量保证的操作流程,而是为所有对高等教育质量规定的成功和学习环境至关重要的领域提供指导。

(三)欧洲职业教育与培训质量保证参照框架

欧洲议会和欧洲理事会于2009年5月正式通过了《关于建立欧洲职业教育和培训质量保证参照框架的提议》,旨在提供一套供全体欧洲国家使用的参考体系,为欧洲成员国和利益相关方制定、发展、监督、评估和提高职业教育与培训的规定和质量管理条例。该框架即适用于制度层,也适用于教育提供层,因此可被用于评估职业教育与培训规定的有效性。该框架也适用于不同国家体系,可根据具体国家的法律和条款进行相应使用。《欧洲职业教育与培训质量保证参照框架》是对欧盟资历框架和欧洲职业教育与培训学分体系质量保证条款的补充,基于早期的欧洲质量保证体系,例如“共同质量保障框架”和“欧洲职业教育与培训质量保证网”。

《欧洲职业教育与培训质量保证参照框架》包括常规监督(内部和外部评估机制)和过程报告;应用共同质量标准和描述指标以支持监督和报告安排;强调支撑职业教育与培训体系和提供者的评估、监督和质量保证的共同指标的重要性。框架主要包括质量保障和改进过程、监控过程和质量指标三部分。质量保障和改进过程是一个持续、系统的过程,由计划、实施、评估和检查四个彼此相互联系的阶段组成;监控过程主要由内部监控机制、外部监控机制两部分组成;质量指标由10个一级指标和14个二级指标组成,该项质量指标相互衔接,与质量保障与改进的过程相一致,分别反映在计划、实施、评估与检查的四个阶段中。

该框架对职业教育与培训主要有三方面作用:第一,增加透明度和流动性。通过建立欧洲成员国共同认可的质量框架,可以增加职业教育与培训的透明、连续和流动,学习者的资历和能力能得到整个欧洲的认可,从而提供了一个参照工具,提高彼此信任,促进工人和学习者的流动。第二,从终身学习的视角增加渗透性。基于三项欧洲优先发展战略:提高就业率、促进培训供需的匹配度和为终身学习做好准备(特别是针对弱势群体),该框架聚焦于职业教育与培训输出与成果的提高与评估,旨在促进职业教育与培训、普通教育和高等教育之间学习路径的渗透;在没有拓展学习者教育和培训路径的条件下促进学习成果的认证,通过减少劳动力市场和劳动力资历之间的差距解决当前的失业问题,提供更多的灵活路径提高终身学习机会,促进非正规和非正式教育的认证。第三,提高职业教育和培训的吸引力。通过保证相互认证,从而促进国际、国家和区域的移动性,职业教育和培训提供者可以丰富培训规定,提高培训课程的吸引力,提高他们在整个欧洲的声誉。由于该框架是基于职业教育和培训的成果,可以促进职业教育和培训提供者和公司之间的合作,这也意味着职业教育提供者可以加强教育、培训和劳动力市场之间的联系。

自从欧洲职业教育与培训质量保证参照框架发布以后,更加重视基于工作的学习,学习成果,满足个体学习者需要的教学法,为学习者提供机会展示在更为广泛的学习环境下所取得的成果,包括对非正规学习和非正式学习的认证。

三、东盟资历框架下的质量保证体系发展现状和趋势

(一)东盟质量保证框架

东盟资历参照框架作为一个共同参照框架,是东盟成员国之间进行资历比较的工具,有助于东盟发展终身教育,实现对正规教育以外的学习进行认证,促进东盟地区教育、学习者以及劳动力的流动,引导对资历体系的理解和推动高质量的资历体系建设,但资历框架的功能要有效实现,需要东盟成员国建立一套完整的和可比较的质量保证体系。为实现这一目标,东南亚教育部长组织——地区高等教育发展协会早在2007年就提交了《关于东南亚高等教育区域一体化结构框架的提议》,并在2008年3月的东南亚教育部长组织理事会上得到东盟教育部长的支持。该提议旨在实现教育一体化和创造高等教育共同空间,确定了区域质量保证框架的需求,明确了所有利益相关方通过合作推动能力建设、学生流动、区域学分制度,以及促进质量保证的成效。为确保提议的有效实施,在同年发布的《吉隆坡宣言》中宣布建立东盟质量保证网,分享高等教育质量保证方面的良好做法,合作开展能力建设,促进整个区域的资历认证和跨境流动,并为东南亚制定区域质量保证框架。东盟质量保证网于2014年正式注册,其秘书处目前设在马来西亚资历局,2016年,东盟质量保证网被正式认定为与东盟旗下的实体机构,组成成员包括两类会员,正式成员是由不定期召开的圆桌会议确定的高等教育质量保证机构或其他组织的质量保证机构,准会员是东南亚国家的其他组织,由圆桌会议决定的关心和积极参与高等教育外部质量保证和质量提升组织,最新统计有正式会员10个,准会员7个。

东盟质量保证网在推动建立东盟质量保证框架方面发挥了重要的作用,早在2011年,在文莱首都斯里巴加湾市举行的东盟质量保证网圆桌会议就决定开展“东南亚地区东盟高等教育质量保证框架(AQAFHE)”项目,并专门成立了工作组来推进该项目。“东南亚地区东盟高等教育质量保证框架”的目的是通过制定具有区域特征的高等教育质量保证框架,促进高等教育区域一体化,其发展将有助于区域学位和资历的认可,建立协调统一多样化的东盟地区高等教育体系、文化体系和历史传承体系。

2013年在越南河内举行的东盟质量保证网圆桌会议上,“东南亚地区东盟高等教育质量保证框架”获得批准。在2014年,东南亚地区东盟高等教育质量保证框架正式简称为东盟质量保证框架(AQAF),使其更具包容性。东盟质量保证框架由四部分内容组成,供有40个条例,涉及外部质量保证,外部质量保证标准和流程,内部质量保证和国家资历框架。

东盟质量保证框架,是对通用原则和良好做法的陈述,而不是规定性的条款,其目的是促进内部和外部质量保证的良好做法,以及在东盟成员国建立和实施国家资历框架。东盟质量保证框架,旨在为东盟国家之间提供质量保证的共同基础和相互理解,其一般原则在国家层面上产生共鸣,通过使用这些原则,东南亚质量保证实践的一致性将得到有效改善。通过质量保证框架,可以加强资历认证程序,提升质量保证机构工作的信誉,促进东盟共同体国家之间的流动;机构和质量保证部门之间的相互信任和理解也将得到发展,认证制度的相互承认将得到快速跟踪。

(二)东盟质量保证框架的参照指南

东盟质量保证框架是一个自主开发的文件,支持东盟价值观、期望和质量保证的良好做法,将外部质量保证和内部质量保证以及资历框架相结合,旨在惠及东盟成员国的所有外部质量保证部门和机构。 总体而言,这种方法是发展的,以满足外部质量保证机构的不同需求。

东盟质量保证网及其合作伙伴鼓励其成员利用东盟质量保证框架作为改进和统一国家质量保证体系的工具,要求各成员国在适当的时候努力使其质量保证和质量保证体系与东盟质量保证框架保持一致。东盟质量保证网通过其咨询作用和能力建设活动,协助其成员将质量保证和资历认证体系与东盟质量保证框架原则保持一致,并提供对接指导。

(三)东盟质量保证发展的现状

东盟国家高等教育体系和质量保证方法的组织方式非常不同,并往往遵循不同的标准和程序,在质量保证发展过程中主要存在以下显著差异。[11]

1.质量保证机构和组织形式

大多数东盟成员国拥有至少一个质量保证机构,负责学习计划或整个高等教育机构的外部监督和审计,但也有成员国没有单独的质量保证组织,例如缅甸。另外,质量保证机构的数量和组织形式有所不同,例如,越南最近成立了三个区域组织(南,中南,南越),以分散此前由国家教育培训部中央集权式的管理制度。

2.质量标准及其在外部质量保证流程中的应用

通常而言,机构和课程层面都有质量标准,例如印度尼西亚和马来西亚;但某些则只涉及到单个层面,例如柬埔寨、老挝和越南主要针对制度层面;有些成员国还正在起草标准,如越南,课程等级标准即将发布,缅甸则刚开始起草标准,泰国和印度尼西亚则有单独的外部质量保证和内部质量保证的标准,并由不同部门或组织管理。

3.评估或实施的水平和范围

柬埔寨、老挝和越南正在执行专门的机构审计,但菲律宾则将学习计划作为最重要的评估水平。一些国家外部质量保证实施是在自愿的基础上进行的,但某些国家则将认证作为公共资助的先决条件。

4.政策实施重点和聚焦

根据已经投入制定国家质量保证体系的时间表,以及国家社会经济状况等因素,成员国政策实施重点不尽相同,例如,像新加坡这样的发达经济体重点在促进优秀案例研究,而像老挝这样的“新来者”则要集中力量解决人口不平等而导致的不平等的获取机会。

此外,东盟地区也存在一些共性的问题,例如:高等教育总体的扩张和越来越多的大学; 加强东盟地区的国际合作与地区协作; 提高教学过程质量等。

四、制定我国资历框架下的质量保证体系的策略性建议

中国最大的教育国情就是大而杂,是14亿人口和960万平方公里的区域所涵盖的形形色色的教育机构和学习者类型,是质量参差不齐、区域发展不均衡、单体体量和整体体量巨大等现实问题。要在中国建设资历框架及其质量保证机制,就要充分的考虑中国特有的教育运行情况,吸取和借鉴欧盟、东盟资历框架建设的先进经验和不足,形成以理念为先导、以专门机构为依托、以自上而下为基本路径、以覆盖教育全体系为目标、强调内部教育秩序治理、强化内外沟通、体现多元话语、建设辅助性制度体系等,制定我国资历框架下的质量保证体系。

(一)要形成清晰的建設理念和能准确传达的建设原则

1.要将成效为本理念贯彻到资历框架下的质量保证体系建设全过程

无论是欧盟还是东盟的质量保证体系建设,都强化了成效为本的建设理念,强调人才培养“输出端”的质量。“成效为本”是一种从输出视角看教育系统成效的一种方式,也就是“用能够使学生达成目标的可测量的术语进行陈述,然后设计课程使他们知道如何去做”。[12]关注的是学习者实际习得行为,符合资历框架所面向的多种类型,也由于其操作的要求是学习者的行为是可以测量的,能真正起到质量保证的功效。要面向中国如此复杂的教育体系,建立质量保证,需要对办学主体办学行为产生的效果进行准确的评价。

2.要建立质量保证的可传达性原则

从欧盟和东盟资历框架下的质量保证体系建设来看,能准确把握的原则是成功推进的关键。具体到中国质量保证体系建设上,需要建立起多样性、开放性、托底性、内部为主的原则。多样性指的是质量保证必须对中国高等教育的多种形态、多种方式培育的学习者起作用;开放性指的是质量的标准是“输出端”的质量,也就是学习者所表现的知识、技能和能力的评价标准。这样对于扩大学习成果的来源,推进终身教育体系的构建有积极的作用;托底性指的是质量保证体系的标准应该是行业企业、社会与学习者共同支持的标准。过高的标准会损害学习者的利益而受到抵制,过低的标准无法满足社会对人才的需求显得毫无价值,教育机构的标准应该是托底性的标准,即基本满足行业的需求;内部为主指的是整个质量保证体系要以内部质量保证体系为主,教育机构自身需要对教育产品的质量负责,市场通过认可和第三方抽检发生作用。

(二)建立专门机构以构建质量保证体系

要保证质量保证体系的法律地位和有效实施,资历框架下的质量保证体系应该包括三个方面的组织架构。第一,组织机构。质量保证的制度的措施需要国家或政府层面的立法和管理,国家层面的组织机构,比如教育部成立单独的资历框架下的质量保证部门或机构承担具体的推动立法、制定政策、实施协调、制定标准等。另外,各层级教育机构也应有相应的质量保证制度和管理部门,同时社会组织,包括企事业单位、社会中介组织、行业协会等,也要积极地参与到质量保证工作中。只有通过组织机构的有效管理和组织,才能提高质量保证体系的社会地位和社会可信度。第二,质量标准。要建立质量标准体系,对输入质量标准、过程质量标准和输出质量标准有明确的指标要求。第三,运行机制。如何开展质量保证,对质量保证的活动类型,如质量控制、质量评估、质量审计等,要有标准化的执行程序。

(三)构建自上而下的质量保证体系

从欧盟和东盟质量保证体系建设情况来看,都强化了自上而下的运行方式。中国资历框架下的质量保证体系也可以借鉴其自上而下的运行方式,同时根据国家情况,强调在基层教学单位实施自我诊断,不断地提升质量。质量保证从根本上来说,是质量托底的保障,也就是要保证最低质量。显然,没有达到最低质量的教学机构要受到制约,同时,超过最低质量的教学机构应该受到鼓励,支持他们按照质量保证体系的运行方式,对自身质量进行诊断,不断提高他们的教育教学水平和人才培养质量。因此,在中国资历框架下建设质量保证体系,首先,要从国家层面,一层指导一层地强化标准,建立起符合我国经济社会需求的最低质量。其次,要通过一定的激励、制约和保障机制,支持超越平均水平的教育机构,不断地提升教育质量,提升社会的整体教育质量。

(四)质量保证体系要覆盖各级各类教育

资历框架是各级各类教育衔接和沟通的工具,要实现各级各类教育的有效对接,则应建立覆盖各级各类教育的质量保证体系。我国目前各层级教育涵盖从幼儿到博士教育,具体包括:学前教育;小学;初中;高中/中职/中技;专科/高职;本科/应用本科/学士;硕士研究生/学术硕士/专业硕士;博士研究生/学术博士/专业博士,要对每个层级的教育建立相应的质量保证制度。我国目前的教育类型,包括普通教育、继续教育、远程教育、职业教育和培训,与此同时,随着学习型社会构建进程的加速,越来越多的学习者通过各种途径提高自己的知识技能,已经形成了正规学习、非正规学习和非正式学习的多种学习类型。拟建的质量保证体系应该是基于国家资历框架级别和能力标准覆盖各级各类教育。

(五)质量保证体系建设,要以内为主兼及对外沟通

以内为主指的是质量保证体系的服务对象是国内的不同层级的教育机构。质量保证体系的最重要目标是保证国内教育体系的基本质量,最重要的是符合国内现实,因此,质量保证体系建设要以国内现实为准,以专业为单位,对照行业对国家转型升级中对能力标准的具体要求设计质量保证和质量保证运行的机制体制。同时,也要在教育国际化和一体化的现实背景下,思考如何实现全球各国人才的自由流动、各级各类资历的互认和各种学习类型的认可,要能有效对接国际上已经比较成熟的质量保证体系和运行机制,特别是与欧盟、东盟等区域性组织建立有效的对接机制。

(六)促进内外质量保证体系之间的互动运作

从欧盟、东盟的质量保证机制的运作来看,第三方监督机制通过评估对质量保证的运行发挥了很好的影响,张伟远教授等也提出要尽快建设评审制度。从中国的经验来看,邀请第三方监督机制,通过问责、控制、指导、开展国际比较等方式,可以有效地保证质量。可以设置专业的质量保证机构,赋予他们相应的权力,促使他们对不履行质量保证的相关要求的教育机构予以警示,并积极与地方教育行政部门进行沟通,通过资源的调配、人员的调动等方式,实施控制和指导。同时,内部质量诊改的成效,也需要通过相应的机制向第三方进行反馈,通过内外沟通,最终实现基于质量标准的深度互动。

(七)相关主体要有充足的话语表达渠道

质量保证体系不能成为相互割裂的主体,形成一个声音,而是应该在建设中设计充足的话语表达通道。首先,与质量保证体系相关的话语主体,应该通过共同协商的方式,表达自身的相应标准和运行方式的意见和立场。其次,要通过大数据收集企业和其他用人单位对不同层次人才的知识、能力和技能的真实需求,并将其结果注入到质量保证体系的建设过程中来,确保质量保证体系所保证的内容不失真。最后,要切实落实学习者的权益。对于学习者来说,过高的标准降低了自身获取相应资历的能力,这一点是显而易见的。如果用一个清华大学的知识、技能、能力的标准来衡量一所高职院校的学生,那么国内大部分学生不可能达到相应的标准,这会导致学习者的利益受损。学习者参与的方式可以参与论证,也可以通过指标和运行体系制定过程中广泛征求学习者的意见的方式来实现。

(八)要围绕质量保证体系,建设支撑性制度环境

从欧盟质量保证运行機制来看,其质量保证体系与劳动力市场等紧密联系,这就是配合性的制度对质量保证体系运行的支持。质量保证体系的建设不应该建成一个孤立的系统,要与中国人力资源与社会保障部门等形成良好互动,建立起与质量保证体系相关联的体系。比如对不符合质量保证要求的教育机构,不予以社会保险准入的资格。跳出质量保证本身,教育体系的许多行为与质量相关,比如资源的投入、劳动力市场、职称与职级晋升通道等,质量保证体系对接的是相应层次的“资历”,但“资历”是一个在特定社会情境中才能发挥作用的产物。因此,与质量保证体系相关的制度,要形成连贯,确保相互支持,发挥质量保证的导向作用和控制作用。