殊途同归:互联网促进地方治理创新之路径

2019-04-15 01:52:18 党政研究2019年2期

殷俊 夏紫茵

〔摘要〕以互联网为代表的信息技术,对于中国地方治理能力提升和模式创新有着重要的影响。通过对互联网与地方治理相关文献的梳理,可以发现互联网促进地方治理创新发生在互联网时代到来与治理转型需要的双重背景下。具体而言,互联网影响地方治理有两种主要路径:自上而下地实现“渗透—控制”,以及自下而上地实现“参与—回应”。这两种路径虽然动力不同,却可以相互促进,互联网时代地方治理转型的最终目的应是一种多主体良性互动或者说是“协同”的治理模式。

〔关键词〕互联网;大数据;电子政务;协同治理;地方治理

〔中图分类号〕D63-39  〔文献标识码〕A  〔文章编号〕2095-8048-(2019)02-0103-10

一、绪论

“治理”是社会科学研究中的重要概念,也是当代中国政治和社会发展中的一个重要议题。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,把 “推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标,第一次用“社会治理”替代“社会管理”。2014年的政府工作报告中则提出“推进社会治理创新……实行多元主体共同治理”,进一步凸显治理这一理念的重要性。

无论是作为对政府的新要求,还是国家-社会关系的新结构,治理模式都与经济、社会、技术背景有着密切关系。而在当代,影响治理结构与方式的最重要的技术变化,就是以互联网为代表的ICT(信息通信技术)的快速发展。安德鲁·查德维克(Andrew Chadwick)在其《互联网政治学》中说:“问题不再是政治是否存在于网络,而是以什么方式以及产生了何种结果。”〔1〕同样我们也可以说:问题不再是互联网是否影响治理,而是以什么方式以及产生何种结果。这也正是许多不同学科的学者,特别是政治学、公共管理等学科的学者,所关注和研究的议题。

中国领导人很早就注意到互联网对于国家治理的影响与价值。早在2001年,江泽民在接受《科学》杂志主编采访时便提出,“要充分利用互联网”。2007年,胡锦涛在中央政治局集体学习时强调,要“切实把互联网建设好、利用好、管理好”。2016年4月19日,习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出,要发挥信息在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的作用,“以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化,统筹发展电子政务,构建一体化在线服务平台,分级分类推进新型智慧城市建设,打通信息壁垒,构建全国信息资源共享体系,更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”。十九大报告中也提到,要“增强改革创新本领,保持锐意进取的精神风貌,善于结合实际创造性推动工作,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。

不过,这里需要区分两个同样常用但有所不同的概念:互联网治理(Internet Governance);互联网与治理(Internet and Governance)。前者指的是对互联网本身特别是作为公共空间和信息平台的网络空间的治理,是将互联网作为治理的对象。后者所关注的是互联网对于各领域治理的影响,是将互联网作为治理的工具或影响治理的因素,而不仅仅限于如何治理互联网。在许多语境下,后者较为接近现在常说的“互联网+治理”。〔2〕

当然,“互联网治理”与“利用互联网治理”之间存在内在的联系,因此许多研究將二者放在一起分析。首先,两者都属于治理领域,需要遵循同样的政治逻辑。例如,陈家喜分析习近平网络治理思想时提到“以人民为中心发展网信事业”,其中便涉及“互联网服务人民”,“将互联网的创新成果深度融合于经济社会各个领域之中”。〔3〕其次,在许多具体治理议题中,两者也是无法完全区分。例如,互联网治理中一个重要议题就是如何处置互联网舆情事件,而其中互联网也是必不可缺甚或最重要的治理工具。不过,“互联网与治理”的内涵比“互联网治理”更丰富,范围也更广。

本文的分析范围界定为狭义的“互联网与治理”,或者说“互联网+治理”。进一步的,本文将集中关注互联网与治理中一个重要且最为广泛的领域:互联网对地方治理的影响。这也使得更容易区分这一领域和“互联网治理”的区别——对整个互联网平台的治理更多的是国家治理的范围,地方在这一领域并没有相对于传统媒体治理那样的足够权力和手段。这一议题与互联网在中国的发展同时起步、同步发展。通过文献分析可以发现,关于互联网与治理的研究起步于2000年至2005年,恰好是互联网用户从1000万增长到1亿的时期;而自2010年开始,相关研究大幅增加。其中许多研究都指出,互联网对于国家治理体系以及国家—社会关系有着重要的影响。〔4〕

若进一步分析,大部分关于互联网与地方治理的文献都是从以下两个视角之一,或结合不同视角,来分析互联网对地方治理的影响:参与—回应,渗透—控制。下面首先分析地方政府在互联网时代进行治理创新的动力,再从这两个视角对相关文献进行综述,最后再总结这些不同视角的研究对于互联网研究与治理研究的贡献,并提出互联网时代地方治理模式演变的路径。

二、背景与动力

“治理(governance)”与传统的政府或管理虽然有相通之处,但也有很大的不同。托尼·鲍法(Tony Bovaird)和爱尔克·劳夫勒(Elke Loffler)提出,地方治理有四项内涵:多元治理;包括正式与非正式的规则;除市场规则外还重视政府固有的核心权威与协调合作的网络关系;基于政治运作传统。〔5〕娄成武和张建伟将其模式分为传统官僚模式、市场模式,以及政策网络模式。〔6〕

正如轩传树指出的,中国进入移动互联网时代,恰逢深化改革、扩大开放和加速社会转型的时代背景,共同构成推进国家治理现代化的时代背景和历史前提。〔7〕所以,互联网与地方治理之间的互动,也是在这双重背景之下进行的。下面便从治理转型的需求以及互联网工具的发展这两个角度进行综述。

(一)转型期的治理转型

许多研究都指出,治理能力现代化是运用互联网进行治理创新的时代背景。一方面,“治理”理念提出的社会基础,是改革开放以后新的社会结构,特别是市场经济带来的利益主体的多元化。在这一背景下,“治理”与管理的一个不同之处就在于强调多元主体的共同合作,或者说国家—社会关系的转变。〔8〕另一方面,“政府能力本质上关注的是政府如何通过汲取、整合、利用特定的资源,采取特定管理工具与手段实现目标的过程。公共行政从传统方式走向治理的变革意味着人们对政府能力的要求也发生了重大变化。”〔9〕

因此,在治理能力现代化中,对政府的一个重要要求就是“政府与其他多元化治理主体之间的对话和沟通能力”〔10〕。 或者说,政府需要增强回应性,这也是国家治理能力现代化的重要目标和现实选择,但面对大量的社会矛盾基层政府却普遍存在精准回应不足的问题,包括沟通渠道不畅、问题识别不准、主体责任不清、回应实效不明。〔11〕从政治传播的角度,以往的官方媒体渠道存在信源单一、舆论监督困难、缺乏危机沟通能力等局限〔12〕,这些问题都是对提升治理能力的现实挑战。

另一方面,治理能力现代化也意味着政府要从管理者转型为服务者;〔13〕或者说从发展型政府向服务型政府转型。服务也就意味着回应性,最终必然要求问责。所以,这种转型可能遵循这样的逻辑链条:社会公正(社会需求)—社会抗争(政治互动)—服务型政府(国家供给)—非选举问责(政治发展)。〔14〕

治理转型,最终应包括治理理念的转型、治理方式的转型和治理体系的转型等等。〔15〕 其中治理体系的转型可能是最终目标,而治理理念与方式的转型则有相互促进的关系:理念改变可能促进方式的转变,方式转变则会影响理念的改变,而两者可能都受到一些共同外部因素的影响,其中互联网的发展便是最重要的因素之一。

(二)互联网技术的机遇与挑战

以互联网为代表的ICT(信息通信技术)的出现和发展,是促使政府进行治理转型的另一重要动力。何哲指出,人类社会已经进入网络、大数据和人工智能三位一体的新时代,这对传统政府提出严重挑战:从根本上改变政府一家独大的信息优势地位,结束信息的封闭隔离时代;提高公众对政府的整体要求,对政府运行效率的自然要求,以及对政府人员个人行为的更严格要求;公民与社会要求直接参与政府行为,政府行为要经得起长期历史的检验。〔16〕佟德志指出,信息时代要求政府职能定位为“以服务为核心、以个性化为特点”的新型政府。〔17〕

互联网本身便对治理带来新的挑战,包括社会交流、社会生活的虚拟化,社会结构的离散化,社会关系和权力结构的重构;〔18〕媒体环境的变化,政治参与形式的拓宽,社会舆论环境的变迁,社会空间的裂变等。〔19〕互联网带来的社会影响与治理转型的需求相结合,共同组成对传统治理的挑战。史达将其称为“互联网政治生态危机”,其原因包括刺激性意见,自我议程设置,以及弱势群体的群体盲思等。〔20〕

互联网引发公共领域结构变革的另一个原因是中国公共领域本身存在的结构失衡,包括公众主体意识缺失、精英主导,意识形态主导,开放度不足等。〔21〕文宏也指出,网络围观存在的可能性就在于制度和时代的若干特征,包括自上而下的金字塔型体制,全能型的政府管理模式和碎片化的治理格局。〔22〕

但是,互联网给治理带来的挑战同时也是其推进治理能力现代化的路徑。例如,互联网与生俱来的技术特性——跨域属性、互动沟通、5A传播形态等,都为治理提供新的方法和路径。〔23〕贾开则认为,互联网不仅在技术层面,也在文化层面带来“开放”的文化,从而促进开放政府建设,最终实现“透明政府、责任政府”〔24〕。

在利用互联网进行治理创新过程中,地方政策创新的扩散效应也有重要作用。〔25〕一般而言,经济较为发达、互联网普及较快的地区,也是探索互联网用于治理创新较早的地区,比如北京、浙江、广东等地都在这方面进行了诸多探索。而这些地区的先行创新又可能对其他地区构成示范,并随着互联网的普及而扩散到其他地区。

也就是说,互联网影响治理领域并非单方面的技术影响社会,而是一种恰逢其时的互动。在经济社会转型的背景下,治理领域本身存在诸多问题与挑战,而互联网技术在带来新的挑战之际,也为应对新旧(线上或线下的)挑战提供了新的工具。

三、“渗透—控制”:自上而下的路径

治理转型的需求,互联网带来的挑战与机遇,是“互联网+治理”的两个重要背景。而在此背景下,具体的治理创新又可有两种不同的路径:“自上而下”,以及 “自下而上”。这两种路径的区别并不完全取决于发起者的地位,而在于其发生机制的不同:前者是主动地去进行治理的渗透,后者则主要是对于民众需求的回应。因此这两种路径又可分别称为“渗透—控制”式和 “参与—回应”式。从治理主体的视角看,自上而下的“渗透—控制”式创新路径是更为主动的,或者也是更为可控的。这里便首先讨论这一路径,具体而言则是从电子政务相关研究开始。

(一)电子政务

中国关于互联网与治理研究最早的热点,便是关于“电子政务”的研究,其研究对象包括政府网站、政务微博、政务微信平台等等。这正是政府主动利用信息技术的主要形式之一,可以说是一种“自上而下”的路径,其直接目的是增强治理的渗透性、针对性和有效性。

“电子政务”并无统一的定义,比如西方学者认为电子政务是将工业化模型的大政府转变为新兴的管理体系,以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的网络经济。蔡立辉则认为,电子政务的本质是利用网络信息技术有效实现社会公共事务管理、政府内部事务管理与公共服务提供等功能,建立网络化协同办公环境,将大政府转化为以知识经济为基础的效率政府和责任政府,促进政府行政改革、职能重组和行政业务流程再造等等,具体而言则包括应用服务、信息系统、信息资源网络三个层面,具有“5E”(流畅、高效、节省、深入、满意)的功能。 〔26〕

最早出现的电子政务,是政府内部的办公或管理。早在1993年,中国便启动“三金工程”,此后又在1999年启动“政府上网工程”。这种电子化管理可以促进政府公共部门转变管理理念,创新管理方式和服务方式,重组政府组织结构和再造行政业务流程;〔27〕也有利于降低行政成本,改善公共服务,包括应对加入世贸对公共政策的影响。〔28〕不过在这一阶段,“上网”主要还是以政府内部网站和单向发布的网站为主,“互联”的特性和影响并不显著,可以说是电子政务1.0时代。

2002年8月,中共中央办公厅和国务院办公厅发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,构建电子政务建设的基本框架。而到了以政务微博等为代表的电子政务2.0时代,互联网与治理转型的关系更为明确。中国的微博自2009年开始发展,2010年被称为“微博元年”,而后很多党政机构便纷纷开始运用这一新的传播平台,2011年也被称为“政务微博元年”。类似政府网站、政务微博等平台最初起到增强回应性的作用,但更可以主动进行传播的议程设置和框架设定,从而起到引导作用,其首要目标是获得信任,以双向沟通主导公共传播流程。〔29〕截至2018年6月,各级各类政务微博账号已经达到137677个,①但比高峰期已经有所下降,显示电子政务的重心已经从以传播为中心转变到新的阶段。

从政府管理創新的角度,刘祺、彭恋认为现在的电子政务已经发展到3.0阶段,从“黑箱式”、分散式到“一站式”,再到数字治理模式和“在线集中”。〔30〕相比传统的“窗口式服务”,基于电子政务的“一站式服务”更能以整体的方式提供政府服务,使企事业单位、公民个人更容易获得满意的政府服务,将政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。例如,陈广胜对浙江政府服务网的分析发现,“互联网+”可以推进服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府的建设。〔31〕其具体经验则包括行政权力的网上规范运行,政府流程的优化再造,优化在线服务用户体验,全面深化政务公开,加强公共数据归集和开放共享、电子政务基础设施集约建设等等。

(二)大数据到人工智能

虽然大数据(big data)作为技术已经不仅仅限于传统的互联网,但其与互联网之间有着密切的关系,在治理方面更是如此,因此仍可放在本文框架内研究。一定程度上,大数据可以说是电子政务4.0的核心技术。在4.0时代,政府服务以用户需求、服务应用为中心,并在政府流程再造、智慧政府构建和增强用户体验等方面推动中国的政务创新。〔32〕

许多研究都提到,大数据(big data)是互联网对治理的重要推动机制之一。〔33〕大数据的主要作用是有助于治理主体特别是地方政府更有效地把握治理客体的特征,包括时间上的及时性、动态性,数据上的精细化、个性化等等,本质上有助于治理更好地渗透或者说控制。在大数据时代,政府要充分利用大数据,打通政务信息数据孤岛,构建跨部门联动机制,优化政府决策,加强政府行为的透明性和回应性,充分统筹利用社会资源优化政务流程与服务,建立精准公共服务体系。〔34〕

大数据对于治理的促进,本质上是改善政府失灵的一个重要因素:信息不足或者信息不对称。海量实时数据分析,有助于提高政府决策的预警性、科学性、精准性,从而改进政府失灵。就城市风险治理角度而言,政府可以利用相关技术加快数据信息共享、打破信息孤岛,追溯风险危机事件的本源,预测风险事件发生的概率。〔35〕陈之常对北京市东城区的研究发现,大数据可以在许多方面推进政府治理的现代化,例如促进公共卫生服务现代化(慢性病数据关联分析、季节性流行病预报等),以及社会管理服务现代化(精细化社会管理、动态汇总分析居民服务热点等)。〔36〕

如果以互联网、大数据再配以网格化管理,更可以显著提升治理的效能。例如,叶林等对G省D区的案例研究表明,互联网时代的社区治理通过网格化管理、组建网格队伍和搭建智慧平台,可以实现服务管理以人为本、扁平化、智能化和社会化。〔37〕

从电子政务1.0到3.0,再到大数据的应用,以互联网为代表的信息技术持续推动治理的转型。何哲(2017)〔38〕、陈涛(2018)〔39〕等都指出,“互联网+”的政务服务下一步将发展到人工智能的应用——事实上这在部分地区已经得到实践。这一应用的直接效应是提高政务服务的效率,包括精准性、及时性等,也有利于缓解政务资源不足。而长远来看,人工智能的应用,配合以互联网、大数据等技术,可能会对治理模式带来显著影响,甚至重塑整个治理体系。

综合来看,作为治理主体的地方政府主动利用互联网等信息工具,出发点和直接效应都是破除或缓解地方治理面对的一些主要问题:信息不足或不对称,供给缺乏精准性,渗透能力有限等。但面对主体日益多元化的治理环境,如果仅有地方政府的主动参与,即使有新的技术手段也不能充分回应治理转型的要求。在现实中也可以观察到,互联网的普及可能引发一种新的机制:其他主体的参与引发地方政府的回应,这正是下一部分所要探讨的。

四、 “参与—回应”:自下而上的路径

虽然“自上而下”的路径从政府角度而言更为主动而可控,但在现实中另一种“自下而上”路径则可能有更显著的意义。治理转型的背景之一,就是社会多元主体的利益表达需求,这也是在互联网空间上非常显著的一种现象。如何有效进行多元表达以及在一定程度上鼓励多元的参与,是互联网空间对地方治理带来的最重要挑战,也正是治理转型能否成功的重要因素。另一方面,互联网促进治理转型的一个重要路径,就是通过促进表达或者参与,而增强政府的回应性。下面便从“参与”和“回应”两个层面对此进行讨论。

(一)参与的平台

互联网能成为治理创新的工具的前提,就是其能成为多元表达或参与的平台。互联网的发展正好伴随着中国公民社会的崛起和民众公民意识觉醒,互联网参与行为也从“下载”更趋向“上传”(参与)。〔40〕从政府转型的角度,服务型政府应该与公众有着良性互动机制,公众期望其需求和诉求能够得到及时和满意的回应,而互联网正好能满足这一需求。〔41〕从不同主体相互关系的角度,互联网对于治理中政府与其他主体之间的关系产生重大影响,特别是可以大大增加互联网使用者参与到治理中的可能,从而使治理主体从政府管理人员扩展到个人,形成“多元治理、共襄伟业”,改善治理的回应机制,提高监督效果。〔42〕

此外,网络民意改变民意表达的主体结构、议题选择、沟通渠道和输出强度,〔43〕特别是鼓励公众参与社会管理的积极性。这种网络民意对传统政府管理理念,包括管制理念、“为民做主”、“官本位”和“围墙政治”理念产生冲击,要求政府增加回应性、互动性和透明性,从管制为主转为服务为主,还可以直面政府管理弊病,检视政府行政效能,并考验其治理能力。〔44〕

就目前而言,作为参与的互联网平台中最重要的是微博等新媒体或自媒体。刘露瑶、朱国云从法治角度分析,认为公众自媒体参与到社会治理,是言论自由在互联网时代的表征,不仅体现协商民主和行政的程序正当,还可促进社会的权力横屏和公众民主监督。〔45〕陈潭、杨孟著也认为,“互联网+”环境下出现治理权力的去中心化和结构重组,促进直接民主和全民监督的治理形态。〔46〕例如,在江苏启东王子项目引发的环保抗争事件中,互联网帮助环保运动者充当本应由地方政府担任的“早期预警(传播)者”和舆论领导者的角色,最终成功使议题进入主流权威媒体,其路径是“网络媒体—专门环保网络媒体—主流公共媒体—主流权威媒体”。〔47〕

这里所说的“参与”,可能是主动的自觉的,也可能最开始只是自发的。在特定制度环境下,“自发”的网络围观可以轉化为作为“工具”的围观,既是一种集聚多种社会力量的集体行动策略,也可以发挥媒体传播的社会效应,最后产生积极的治理效应。〔48〕在厦门PX事件、启东事件等各类事件中,都可以看到类似的转化过程。

(二)回应的策略

对治理而言,参与的增加只是第一步,还需要治理最重要的主体——大部分情况下是地方政府——做出回应。但是由于观念、制度等层面的缺失,政府回应可能处于缺失或者错位的境地。〔49〕

朱丽峰指出,面对网络民意,政府可以消极以对,将网民当作“暴民”,将网络民意视为洪水猛兽、不具有代表性,采取强权压制、堵截过滤或者避重就轻、表面敷衍。〔50〕启东环保抗争事件中,地方政府不恰当地选择信息公开渠道,不但没有争取到主动,反而降低了公信力,进而削弱了其在互动中的权威性。〔51〕

苑丰的研究则发现,政府对网络事件采取“公关管控”的行动策略,即“以消除影响、维护形象为目标,以实施强调‘管控为主导策略,以灰色‘公关为主导方法”。〔52〕例如,F县政府投资几十万元购买网络舆情24小时监测系统,并抽调人员组成网评员队伍,在检测到群体性事件信息后,立即“封锁信息传播渠道,为解决问题争取宝贵时间”;另一方面则和中新社、新华社、新闻办等建立合作,以便进行公关。而这一策略反而会增加社会和维稳压力,积聚矛盾,演化出个体激进行为,并消解政府权威与公信力。〔53〕

不同于这类消极的回应策略,政府理性的选择应该是:建立网上官民互动机制,包括打造网上民意社区、开展网络民意调查、发挥政府网站优势;同时对网络民意进行甄别,以全面把握民意;更要主动应对民意,正确引导民意。〔54〕对网络民意的回应可以促进政府行为模式的转变,从侧重管制转向侧重服务,从“为民做主”转向“让民做主”,从“暗箱操作”转向“阳光行政”。〔55〕

张丙宣以中国宁波网《对话》栏目为例,分析地方政府运用网络信息技术进行创新的动力、功能和效果,指出这种创新的动力来自四个方面:公民利益表达与利益整合的需要,网络时代民意的觉醒,网络信息技术的进步,以及地方公共事务治理的需要;而网络问政的制度创新又可以进一步调动民众积极性,为民众政治参与提供平台。〔56〕

通过网络问政提高地方治理绩效,需要建设官民平等共享的对话模式,将网络问政制度化,并建立法治化的环境,此外还需要借助传统媒体的力量。面对矛盾,地方政府不仅应该主动落实回应责任,还应落实制度化民意表达渠道,优化回应载体,健全相关制度,更要主动促进社会参与,包括关注“数据鸿沟”下弱势群体的利益表达。〔57〕

互联网对政府回应性的促进并不仅仅限于对于突发事件的回应,也可能有更长期的效果。例如,杜治洲从反腐的角度指出,“网络反腐”提高了腐败行为被发现、被调查和被判处的概率,从而可以提高惩治腐败的有效性。〔58〕而刘成奎、徐啸对2001年至2014年的统计数据进行分析,则发现以互联网普及率为代表的ICT技术增加了地方政府的财政回应性,特别是促使地方政府支出偏好由寻租空间更大的基础设施建设转向更有利于民生的公共服务,降低地方政府的公共安全支出。〔59〕

五、治理模式的转变

(一)协同模式的建立

虽然存在“参与—回应”和“渗透—控制”两个不同的发展路径,但是大部分研究认为,互联网时代地方治理的最终目标应该是建立一种“协同”的模式。这种协同当然包括政府内部的跨区域与跨部门整合〔60〕,但是更重要的是政府与社会之间的协同。例如,要与私营部门实现以大数据为基础的应用与合作,与社会组织之间实现制度化共治与合作;〔61〕将加强社会协同与增进社会自组织有机统一,创新社会协同机制,改进社会协商机制;〔62〕利用网络社会“无组织的组织化”和开放性特征,加强政府与社会不同阶层之间的合作,整合社会自组织力量甚至国际力量和国际资源。〔63〕

这种协同从政府角度是一种治理的渗透,从社会角度则是一种参与的增加或者提升。杨东梅指出,虽然互联网技术为城市风险治理带来提升契机,但公众参与积极性弱、代表性不高、后续乏力、制度不健全等不足仍然构成制约;因此互联网时代更需要鼓励公众参与城市风险治理,包括培育公众参与的“互联网+”思维,畅通相关网络平台与渠道,构建科学制度体系等。〔64〕

这一治理转型的最终目标,应该是政府提升治理能力与社会自我治理之间的一种良性活动:政府作为治理主体有更高的回应性、针对性、服务性,也得以更有效地渗透;而社会,包括公民个体、社会组织等,能够有更大的积极性、参与性和有序性。

(二)治理转型的目标

若梳理两种不同路径的相关案例,可以看出其中既有不同之处,也有相通、重合之处。一般而言,以“参与—回应”为主的多有突发事件、群体性事件等;以“渗透—控制”为主的则多是社会管理;但在许多领域两种路径也可能并存,而这也往往是地方治理创新较为成功的领域。

这里涉及到地方治理中最重要的两个机制问题:激励与信息。地方治理与普通民众的利益最为相关,理论上应掌握最充分的信息,也有足够的激励去服务民众。但在现实中,地方政府的激励更多的是“对上”而非“对下”,而且面对利益主体多元化的社会同样存在信息不足的问题——即便是在信息相对充足之处,也可能因为激励机制而出现别的问题。

而互联网工具则有助于解决这两方面的问题:一方面通过扩大和引导参与为地方政府提供更强的激励,这种激励可能直接来自参与,也可能来自参与对更高层级政府的激励。另一方面,互联网也为治理提供更及时有效的信息,使治理更有针对性——其中也包括更及时有效的回应。而这两方面也是不可分割的:各方的有效参与本身便是一种信息,而信息则有利于不同主体之间更好地互动。

因此,互联网对地方治理转型的促进应是一个综合的过程:以更有效的参与促进地方政府的回应性,以更有效的渗透促进治理的有效性,其最终目的是在不同主体特别是地方政府与多元利益主体之间建立良性互动的关系,从而促进多元主体的治理,这也就是“协同”治理的模式,也符合“互联网+”“万物互联”的题中之意。

通过对相关文献的梳理与综述,可以看到互联网与地方治理之间的互动关系:经济社会转型背景下治理转型的需求,与互联网带来的技术冲击几乎同步发生,这使得互联网看来为治理带来重大挑战,但其实却更多的是一个巨大机遇,为解决治理转型的难题提供技术利刃。正因为此,“自下而上”与“自上而下”两个不同的路径其实是殊途同归,最终目的是建立一种多元系统的新治理模式。

当然,经济、社会的变化总会给地方治理带来新的挑战,而互联网工具也在持续地发展,未来也会有更多的技术创新与突破。对于地方治理而言,没有一个一成不变的最佳模式,而最重要的是如何充分发挥多元主体的积极性,实现多元主体之间良性、有效的互动,这也是治理转型中最核心的問题。

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【责任编辑:朱凤霞】