城市生态环境治理中的公众参与制度的认知与建构

李昕

摘 要：城市生态环境治理中主要矛盾为利益冲突，从行政法的角度，建构公众参与制度的法律基础，遏制城市生态环境恶化，改善居民居住环境。本文从分析公众参与的价值入手，以现代公共行政为议题分析的背景，以山东省所建立的城市生态环境治理中的公众参与平台为范本，深入阐述城市生态环境治理的特点以及公民参与城市生态环境治理的内涵和内容，从行政法角度提出改进公众参与城市生态环境治理的路径。

关键词：城市生态环境;公众参与;行政法律制度

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）02 — 0097 — 05

从上世纪80年代以来，我国进入了城市化稳定快速发展时期。在城市化高速发展的这几十年当中，大力建设城市，使社会经济充满活力。但是在城市化进程中，伴随而来的也包括对城市生态环境的破坏和污染。从建国伊始，就开始了以政府主导的城市生态环境治理，不管是在制度设计、机构建设、治理手段上都充分体现了政府主导模式的特征。城市生态环境面临的问题涉及面广、持续时间长、污染源种类复杂。鉴于此，须调整以政府为主导的城市生态环境治理模式，将公众参与机制纳入城市生态环境治理中，构建城市生态环境治理的二维体系。然则，理论层面的设计和现实情境的需要存在着一定的落差，所以公众参与治理，不管是在参与方式、参与过程、参与结果、参与保障方式上形成了困境和障碍。可行的路径是在做出相关行政决策前进行信息的收集和调查，再根据意见在决策审议通过后，公众继续对公众政策的执行和城市环境质量进行监督。笔者将在公共治理背景之下，从行政法角度，考察城市生态环境治理中的公众参与现状，重点分析其现实困境和形成原因，并针对突出问题提出具体制度建构的法律基础。

一、公共行政背景下的公众参与

一方面，公众参与不管是在制度规范上，还是过程参与中，都是一个系统的过程。在公正、透明的前提之下，公众参与从信息发布、收集阶段、决策绘制阶段、审议通过阶段到后续监督阶段都有充分体现。公众参与不仅只是公民参与国家治理的现代民主形式，从法律角度而言也是公民行使权利、保障权利的方式。另一方面，公众参与是公民与政府相对应的事，是权利与义务相向的过程。公民在参与城市生态环境治理过程中，行使信息获取、表达意见等权利，政府即相应具有信息公开、举行听证等义务。

（一）城市生态环境治理的背景：公共行政

共同治理是20 世纪80 年代出现的公共行政理念，公共行政理念的提出，与时代的发展、社会背景的更新、行政活动的多样性是互为影响的。公共行政的的提出，丰富了行政行为方式和行政活动种类，而行政活动的多样性也是共同治理建立和发展的重要途径。从行政法角度观察，城市治理主要包含以下几点理论基础。第一，城市治理的核心指导思想是民主法治。政府依法律产生，对法律负责，受法律监督。行政权力也一样，来源于法律授权，也同样受法律的监督。行政权力在行使的过程中，不仅程序应当合乎法律，更应适应执法生态文明的要求，与社会形成广泛的互动，社会权利能够有效地制约行政权力，最终形成行政决策的科学化和民主化。第二，人民主权是城市治理的理论基础。根据《宪法》第2 条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力，通过其他途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现当家作主。城市治理重要的一个特点和要求即是参与主体的多元化，包括公民，社会组织等。治理主体多元化符合《宪法》的要求，是《宪法》中人民主权精神的重要体现，是人民主权原则的切合实际的实现途径。第三，城市治理的发展方式。城市治理的重要途径是将行政执法系统与生态系统的统一保持一致，行政执法系统力求整体、统一协调发展。以此思维创新为指引，执法机制架构理顺为中心，制度完备为保障，现代信息技术为支持。基于此，本文要讨论的行政法视野下的城市治理即以城市公共事务为范畴，以民主法治为指引，以人民主权原则为根本，治理主体多元化，治理途径科学化，为建成现代宜居城市生态环境的现代城市政府行政模式。

（二）公众参与城市生态环境治理中的现实情境

自《环境保护公共参与办法》以来，各地纷纷探索全民参与城市生态环境治理模式。山东环保部门在该精神的指引下，创新了生态环境污染治理模式，即多方合力推动环境治理，并取得良好治理效果。第一，完善政策中的公众参与制度。早在2005年，山东省环保部门就开始研究制定《山东省环保公众参与办法》，充分运用媒体、网络、民意调查等各种渠道，综合各类因素，广泛征求意见。省环保、财政部门联合制订出台了《关于奖励举报环境违法行为的暂行规定》和具体实施意见，明确停产治理后擅自恢复生产等5种情形适用举报奖励。2010年12月，为适应环境监管形势需要，在广泛征求各方的基础上，山东省又对举报规定进行了修订。第二，全面实行政务公开，保障公众知情权。山东省不断完善环境信息公开渠道，实行环境质量公告制度。从2006年开始，省、市政府定期公布能耗指标和环境空气质量、跨界断面水质指标。各级政府及有关部门在主流媒體发布饮用水源地水质、重点流域水质和近岸海域水质、城市空气质量预报、环保重点工程进展、重大环境污染事故等信息，扩大了公众环境知情权。第三，加强社区建设，从基层开展公众参与。在济南市天桥区环保部门牵头组织下，城管、居委会、小区居民和餐饮经营者代表共同召开了两次环境圆桌对话会议。通过政府部门、排烟餐饮企业、居民代表三方多轮磋商，形成了“技术改造、无害排烟”方案并迅速落实。第四，推进政务监督，促成公众参与系统化。临沂市组建了一支市民环保监督员队伍，专门为110名市民代表发放了聘书和监督员证。一方面，他们协助环保部门宣传环保法律法规，提高公众环境意识，密切关注本区域环境质量状况，检举环境污染和破坏环境的违法行为;另一方面，监督环保人员的执法行为，进一步提高环境执法队伍素质。①综合考量山东公众参与的平台构建和相关省市的公众参与建设，公众参与城市生态环境治理依旧呈现出关注度高、参与程度低、质量效益低。加之，城市生态环境治理和公众参与在我国都属于新兴事物，不管是在参与意识、参与制度、参与方式上都存在明显不足，无法形成公众参与城市生态环境治理制度化和常态化。所以，公众参与城市生态环境治理依旧需要进一步完善：

第一，公众参与多为政府主导下的形式参与。对于公众参与，其效用和成果很大程度上取决于政府对其的态度和操作方式。如果政府对于公众参与具备科学认知和开放的态度，那么公众参与应当会取得较为良好的效果。政府主导下的公众参与，在大多数情况下，公众难以表达真实想法和意见，并且在很多情况下会形成“大多数意见”也就是人云亦云的附议。另外，公众的参与意识和参与行动是双面性的，公众参与行为无法呈现良好效果，自然其参与意识难以增强、参与热情难以提高。此种情形下的公众参与，公众很难达到真正意义上的城市生态环境治理的参与。但是，公众不能真正参与到城市生态环境治理中，行政权力与公众权利难以搭起桥梁进行沟通，行政决策与民众需求难以形成有机的统一和协调。除此之外，公众的不实际参与也不能真正发挥公众在行政决策过程中、城市环境治理中、抵制城市生态恶化上的监督作用。

第二，公众参与的介入点多为末端性参与。谢尔·奥斯丁提出了“公民参与阶梯论”，把公民参与的发展历程分为三个阶段，分别对应八种具体形式。在第一阶段，政府处于绝对主导地位，公民基本处于无参与状态;在第二阶段，公民在一定程度上具有参与的机会，但公民参与的自主性程度不高;在第三阶段，公民参与享有合法的实体性权力与程序权力。①我国公民参与城市生态环境治理的现状，既不属于完全无参与状态，也不属于完全型参与状态，而是处于第二阶段的象征性参与。我国城市生态环境治理中的公众参与，公众多以投诉、举报、诉讼等方式参与到城市治理中，并且大多是在城市生态环境遭到破坏之后，才行使参与权。郑州志愿者根据中国《环境保护法》和《大气污染防治法》有关规定，地方政府有义务对特别严重的雾霾天气负责，故而应赔偿其口罩费。而他提起诉讼的目的，是想要郑州市政府开个先河，为市民建立雾霾赔偿基金。这也是典型的在城市生态环境破坏后，公众投身加入到城市治理中。

第三，公众参与的结果难以评估。公众参与城市生态环境治理存在形式性、末端性的特点和缺陷，这就在一定程度上导致了公众参与的结果不佳。但是公众参与结果由于本身缺少评价的标准和基础，既使公众参与的效果不佳，但是也无从指点，更难以保障公众参与权利的正当行使。其中具有代表性的社会现象就是公众参与的主体在法律规定、司法实践中受到较多限制，以致于公众参与结果不佳。在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案，最后以绿发会不系专门从事环境保护公益活动的社会组织，对绿发会的起诉裁定不予受理。②该案中，相关社会组织确参与到了城市生态环境治理中，但是因为法律的具体规定，最终公众参与的效果不佳。也就是说，在评价公众参与结果的标准上，缺乏科学性的保障程序，以致于公众参与的结果难以评估，也无法保障。

二、城市生态环境治理中公众参与矛盾缘由

公众对于城市生态环境治理的形式性参与、末端性参与等困境主要是由以下几个方面的原因造成：

第一，行政理念难以与时俱进：行政理念上恪守“政府本位主义”。在城市生态治理中，行政机关所秉持的“政府本位主义”行政法理念主要体现行政机关决策过程中。行政机关在作出行政决策的过程中，未联动相关部门进行协商考量，或者未进行严格的科学求证分析，在法定应当举行听证的行政决定中未按法律规定进行听证等一系列以自我想法为中心的行政决策都给城市生态环境带来沉重负担，给市民造成巨大影响。究其原因，主要是以下两点。其一，政府没能完全扭转以经济增长为目标的社会发展理念。为了追求稳定、增长的GDP，以牺牲环境为代价。长期的煤炭消费、重工业污染，雾霾问题呈难以控制之势，对城市生态环境带来很大困扰。其二，政府部门在治理雾霾的过程中，“不打老虎，只抓苍蝇”。其治理针对市民日常生活中所排放的油烟或城市扬尘，却不把重心放在对工业排放物上。不管是政府的经济发展理念，还是治霾重心偏差，都体现出了“政府本位主义”。在衡量社会发展的目标中，只考虑到了经济发展和个人政治目标。

第二，法律制度供给缺乏：欠缺外在统一，内在协调。一方面，城市生态环境治理的公众参与法律依据包括以下内容：2014年新修订的《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，并在第五章中对“公众参与”作了专门规定;《环境影响评价法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律也对公众参与作了类似规定，明确了环境影响评价、大气污染防治、环境噪声污染防治和水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权。《环境保护法》作为城市生态环境治理的基本法，《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律是专门针对大气、环境噪声、水资源等生态环境治理的专门法，《环境影响评价法》则属于程序性法律，这些法律共同构成了公众参与城市生态环境治理的基本法律依据。但是，实践经验尚少，相关法律法规中也只进行了原则性规定，具体制度缺乏可操作性，不利于规范和引导社会公众合法有序地参与城市生态环境治理，给公众参与城市生态环境治理造成了障碍。另一方面，法律制度之间缺乏相互之间的配合协调。表现之一，正如上文所说的，同一部法律之间的原则性规范和具体性规范之间的不协调。表现之二，不同法律之间缺乏相互的配套实施机制或者配套程序规制。例如，新环保法颁布实施两年来，其配套立法机制还应强化。先后发布了《環境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等35项有关环境执法的配套规章和规范性文件，但是对于跨区域环境行政执法、公众参与具体操作方式都是缺乏的。

第三，监督保障机制缺位：参与结果无从保障，参与程序难以规范。公众参与城市生态环境治理，不仅是行使参政权、言论自由权等权利，同样也是行使监督权。政府行政权力的运行应当置于监管之中，这种监管不仅来自于行政机关内部，更重要的是受到社会外部的监督。公众参与城市生态环境治理，在监督生态环境的同时，也是在监督政府的执法行为。但是，若公众参与结果无法保证得到公正的评价和平等的接纳，那么公众行使监督权也同样落空。例如浙江省嘉兴市成立的市民检查团，公众评审团对行政处罚具有话语权，其评审决议成为环保部门作出行政处罚的重要参考依据。山东省建设的环保监督员队伍可以对环境污染行为和执法行为进行监督检举。公众参与其中，无论是意见还是检举，只是参考意见或者投诉建议，没有保障机制保障最后的结果，最后容易导致公众参与只是一个过场或者形式。所以，公众的参与权没有法律的参与程序保障和结果保障，不论公众参与机制本身目标多明确、设计多完备，缺乏结果保障最终还是会成为形式参与和过场参与。

三、城市生态环境治理中公众参与制度建设的路径选择

基于上文所析城市生态环境治理中公众参与制度的困境，并结合城市生态环境治理的公共管理性和利益冲突性。应当与时俱进的贴合公共行政背景，并从法律制度的角度化解社会的利益冲突，才能使城市生态环境趋于稳定并达到自我调节。应当从以下几个角度建设城市生态环境治理中的公共参与制度：

第一，理念更新。积极发展公众参与城市生态环境治理，不仅需要开民智，更需要开官智。在开官智上，主要应从思想上进行引导，也就是在行政权力行使上、行政活动中的理念更新。首先，从管制型政府到善治型政府建设的过渡。强调“权为民所用”，即政府必须在法律的范围内积极作为。①善治型政府理念在行政法理论基础中的发展即是政府应依法律善治、依良法善治。善治型政府理论中的回应和参与，治理理论中的公众参与应当说是在共同目标、法律前提、方法论的基础上，有机融合，统一协调发展。为解决城市生态环境治理中的行政法困境，应在善治型政府的行政法指引下发展公众参与。其次，从单独管控到各界合作。政府与社会各界合作，发展公众参与城市生态环境治理，一方面节约行政成本，另一方面社会各界的合作是公众的一种参与方式。例如中山市创新性地开展了以“博爱100公益1加1加1”、“全民参与社会治理系列行动”为代表的一系列社会活动。②这一系列活动的主旨是为了提升公民参与社会治理的水平，其中包括参与城市生态环境治理。方式较为丰富，较为新颖是以参与社会公益活动的形式参与。并且，引入社会资本，为参与进来的公民直接提供个人利益，以提高公众参与热情。最后，从“泛经济理性”到生态优先。过去以经济为指标，优先发展经济，并以环境的牺牲为代价。但是，优先保护环境、保护公众的生活环境这些生态优先的理念得到了政府机关的认可和实践，大部分地区能够科学地对待环境和经济二者的关系。

第二，制度供给。公众参与城市生态环境治理大多是被规定于社会治理的公众参与或者环境保护的公众参与中，并未根据其特点或者需求设置独立的公众参与制度。对于环境保护、城市生态治理等方面的法律规定，我国这方面的法律体系首先在立法方向选择上，发挥部门行政法的作用，各部门行政法做到外在统一，内在协调。在公众参与内容上，在充分肯定公众参与上，应以生态优先价值理念为指引，以提高城市生态环境治理为目标，制定具体的、可操作性强的公众参与规范。其次，应统一、整合散见于各部门行政法的关于公众参与的内容。从目前行政法的发展程度、公众参与理论知识和实践经验上看，制定一部完整的公众参与法显得略微激进，可能反而影响公众参与的实践效果。最佳的方法是在某一部相关法律中，专章规定公众参与，统筹规划公众参与的相关内容。除此之外，避免其他法律法规中规定的公众参与与上位法的相矛盾或者出现越权立法等现象。最后，在专章规定的基础上，应对公众参与在法律制度上作详细规定。例如参与权利、参与主体、参与程序、参与方式、参与救济等相关内容作完善、详细的规定。

第三，制度保障。从法律角度而言，公众参与城市生态环境治理应该可以分为以下以下几个阶段：公众参与权利法律确认、参与阶段依照法定程序、参与结果法定评估、参与后续法律救济。此处所论及的制度保障机制，就是对城市生态环境治理中的公众参与机制进行保障。但是在公众参与的这几个阶段中，又侧重于保障公众参与的结果实现和公众参与的法律救济。对于公众参与结果的实现，一方面应进行公正的公众结果的评估，以便于衡量公众参与的结果是否最终实现。应当引入第三方评价机制、整合信息公开数据平台。关于第三方评价主体的组成、评价主体的介入点、评价标准等评价体系的建构都是应该详细纳入考量的因素。另外，应当将评价启动、评价过程、评价结果等内容及时向社会公布。另一方面，公众参与的法律救济。公众参与的法律救济涉及行政救济、行政诉讼上的制度建设，内容较为广泛。但是应该坚持的宗旨是，公众参与到城市生态环境治理中，应当提供相应的救济和保障，实现实质性的公众参与。

四、结语

城市生态环境治理的效果呈现，不应当只依靠于政府的行政权力运用，更应该发挥城市主体的作用，让公众参与制度不只是停留在理论层面和治理边缘。发挥政府和公众的协同作用，形成城市生态环境治理的二维空间，才能最大程度上使居住环境更优良。但是，无论城市治理还是公众参与，都是新兴事物，并且在没有良好经济基础和人文环境的情况下很难发挥最佳效果。而法律有着普遍性、概括性、权威性等特征，良好的法律基础是构建制度的最佳平台。进而，根据实践探索和经验积累，逐步发挥公众参与的功效，进而改善城市生态环境。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：张 港〕