我国退休年龄制度改革的法理思考

摘 要 我国人口趋于老龄化，养老问题逐渐凸显，这使得退休制度改革，特别是退休年龄改革，提前摆在了眼前。对此，有人提出渐进式延长退休年龄的建议，即在一定期间内缓慢提高退休年龄直至达到预期退休年龄的制度，并将在近几年内推行，由此引发了诸多对退休年龄的思考。有如下几个问题值得探讨：一是对退休年龄是否应当延长的讨论，二是减小男女不同性别的退休年龄差异之思。而这些问题影射着自由秩序等法价值的取舍平衡。经过论证，为权衡好公民权利和社会整体效率与秩序，本文认为延长退休年龄势在必行，男女性别不同导致的退休年龄差异应当缩小，另外，在改革过程中应当注意充分保障公民权利自由和全方位考虑社会保障制度的完善，尽量减小社会矛盾。

关键词 退休年龄 退休制度 人口老龄化

作者简介：李君冀，浙江经贸职业技术学院基础教学部，副教授。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.020

一、现行退休年龄的规定和相关政策

《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。

（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的;

（二）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证明完全丧失工作能力的;

（三）因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。

人社部部长尹蔚民曾在2015年表示，我国将实施“渐进式延迟退休”。此项措施将于2017年推出，自方案实施起，逐年累计递增，直到新拟定的退休年龄。

二、延长退休年龄的缘由

随着社会思想和生产力的解放和迅速发展，人们的生活质量普遍得到改善，衣食住行、医疗卫生显著提高，加上全民健身和精神文明建设大力提倡，由此，国人的人均寿命增长，死亡率大幅降低。然而，自1951年起，退休年龄却并未随人们的预期寿命增长而有本质上的变化，显然不适应社会的发展需要，因此，对退休年龄的改革势在必行，故有了本文对此话题的讨论。目前世界主要国家中，我国的法定退休年龄是最低的，另外，制度的相关参数不能恰当匹配，较大显示出现行养老金制度有着不小潜在财务风险 。因此，首当其冲地要相应地延长法定退休年龄。

首先，延长退休年龄的动因是人口老龄化和预期养老金的空缺。建国后，国家领导人继续革命时期的人口方针——人多力量大，广泛推行了多生的人口政策，甚至以剩余数量来奖励“英雄母亲”，导致我国的人口基数猛增。当然，这在生产力极为落后、生产资料极为有限的时期有一定的积极意义，但随着计划生育的进行，生产力的发展，我国人口红利在降低，长期稳定的劳动力供求关系格局发生逆转，智力密集型产业逐步取代了人口的优势，人口红利阶段将逐渐被人口负债阶段取代，这不利于经济的发展，不利于人均生活水平的改善，这是延长退休年龄的一个推力。人口老龄化拉动了延长退休年龄改革。养老保险的覆盖和质量只增不减，社会保障体系的不断完善，养老问题的妥善安排迫在眉睫。新增劳动力减少，领取养老金的人增多，逻辑上看，养老将成为我国日后面临的较大负担。有不少学者专家曾提出强化家庭养老、弱化社会养老的提议，这为发扬传统孝道，强化人们骨子里以家为核心的传统价值体系，这或许可以减轻社会养老的部分压力，但却难以完全应对庞大的老龄化群体的养老需求。

另外，公民参加劳动之前的受教育时间大幅延长，这是国家普及高等教育的结果，但由于退休年龄的固定，这导致劳动者参加社会劳动的时间缩短。相对过早地领取养老金，将可能给社会带来沉重的負担，养成懒惰的风气。2017年研究生报考人数创历史新高，达到201万人，如此多的高校学生选择了继续升造而非直接转化为社会劳动力且每年都会有所增长，无疑是减少了参加社会劳动的年限，早些开始领取养老保险金，这是对社会人力资源和国家财政的浪费。中国的退休年龄段中，大部分劳动者身体依然比较健康，精力较为充沛，现行退休年龄制度造成中国人力资源的较大浪费 。

再者，退休年龄的规定应当因“工”制宜，不同的工作种类应当适用不同的退休年龄。比如高危劳动者基于对其身体健康的考虑，可维持其较早的退休年龄;教师、医生等职业可适当延迟其退休年龄，服务更多人民;诸如法官等职业可学习美国终身制，年长的大法官们对正义判断的感受和经验是年轻法官无法比拟的。

最后，在现行退休年龄阶段退休了的人员“再就业”的问题也引发我们对延长退休年龄的思考。延长退休年龄能够在相当大的程度上解决许多劳动争议案件。退休后大量的人员因仍然“年富力强”而被返聘或再就业，那么，退休了的人员是否是劳动者，是否能签订劳动用人合同以及是否受劳动法保护和制约等问题随即产生。

三、 退休年龄背后的法理矛盾

（一）政策自身的不确定性和与法律的矛盾

计划生育写入宪法，随之关于养老政策如是说：生孩还是一个好，政府来养老 。这众多家庭因只有一个孩子，国家财政又很难支付如此庞大的养老，养老的问题现在直接显现出来。二孩的放开政策，进一步增加了人们赡养抚养的压力。延迟退休使人们到了该领养老金的年纪仍要继续工作才能获得本该早些时候得到的生活资料，政策的不确定性，使人们的期待利益受损，而这样的损失由谁来买单呢？

强制性的退休年龄政策与宪法中赋予公民劳动和休息自由的基本权利相冲突。由此，也引发退休政策和劳动法等部门法的具体矛盾，如退休后公民参加工作的劳动性质是劳动还是劳务，以及随后产生的权利是否受劳动法保护等问题。政策和法律的关系在法理学中是个老生常谈的话题。政策对社会主义立法、执法、司法等具有指导作用，并且在法律不完备时充当法律的作用。政策的权威在我国从古至今都是举足轻重的，因此，它在相当程度上影响着立法，阻挠着法律的运行。我国要建成社会主义法治社会，就要认真审视和把握好二者的关系，不可由此代彼，畸轻偏重。宪法和法律作为国家最高权力机关及其常设机关制定的规范性文件，党和国家的政策应当符合宪法法律的规定，从而更好地保障人权。

（二）公民的自由公平正义与社会效率秩序等法价值的冲突

社会的再生产包括经济和人口的再生产，生产整体的效率秩序和生产者个人的自由公平正义不时发生矛盾。越发达的社会，其生产力的更新换代能力越快。因此，这背后的效率价值和公民个人劳动选择的自由价值发生了冲突。假设现在把退休年龄延长至65岁，那么每年将面临三千到四千万多余的劳动人口无法安置。由于老龄劳动力挤占劳动市场，延长退休年龄从开始实施，在一定程度上会面临着社会新增劳动力的就业率下降及社会矛盾升级等问题，不利于目前国内经济政治秩序的稳定。就业率影响着一个社会的经济政治的秩序和稳定，失业的年轻人是制造社会矛盾的主要群体。在制定制度时，优先考虑如何安置无业的年轻人以防止社会动荡还是人力资源的合理利用，拿捏好这两头需要慎重。现行退休的年纪，亦是这些为人之父母喜抱孙子女或外孙子女之时。目前普遍的现状是，许多年轻父母将襁褓中的婴孩交给父母一辈照顾，他们继续参加社会劳动。因此，这个退休年龄的另一份重要内涵就是照顾他们下下一代。若是让其延迟退休，他们将忙于工作，无暇照看（外）孙子女。对子孙后代的关怀，也是中华公民的人权内涵，阻碍对后代的养育将侵犯了中华人民的人权。

公民的正义价值与社会的效益秩序价值的冲突也有体现。保障公民的生计便是在维护公平正义。许多热衷于领取养老退休金的人是生活上存在困难的普通群众，延长退休年龄会严重影响这些低收入群体的生活状况。一些基层职工，尤其是贫困地区的职工，收入不稳定，生活开支大，或者吃低保、社会救助等过活的劳动者，延迟领取养老金等社会保障无疑是对他们的直接伤害。因此，养老退休保障金领取的早晚对于他们能否继续维持生活具有重要意义。而从宏观社会保障来看，如果为了满足一些个案的民生、实现一定范围的公平正义，而广泛地让公民较早退出劳动市场，这便是对劳动力的浪费，财政问题便会紧张，社会的动荡因素随之增多。因此，个案的公平正义与整体的效益秩序有所冲突。

（三）社会保障的需求和社会保障制度、社会生产力的矛盾

国家建立健全同社会发展相适应的社会保障制度，但目前我国的社保制度确实存在自身的和与其他制度配合的漏洞。从养老保险基金平衡的视角看，虽然延迟退休年龄能缓解养老金缺口，但有没有养老金缺口以及在多大程度上缓解缺口，答案则众说纷纭;社会保障的不足仍然体现出我国社会生产力的欠发达。

（四）民粹主义与精英主义的抗衡

深刻剖析则不难发现，延长退休年龄的背后，潜在着一股民粹主义和精英主义思潮的较量。民粹主义暗含着为穷人谋福利的内容，由于普通群众的数量优势和思想正确与政治正确的压强，民粹主义盛行于世。由于当今互联网的快速发展，为民粹主义提供了丰厚的土壤，对待是否延长退休年龄，民众传达的意愿深刻影响着决策。而民粹主义的短见却是很难避免的，这就使得民粹主义和精英主义存在着难以调和的鸿沟。反对延长退休年龄，保全眼前可预期的利益，大众心理的感染与传达很大程度影响着政策的决定。

四、退休年龄改革的法理思考

（一）退休权利的法理依据

由于退休导致公民在社会上的劳动权利义务与相关社会保障权利义务的产生、变更，故本文将退休这一概念界定为根据退休相关法律之规定，符合退休之条件的公民离开工作岗位、退出劳动市场且开始领取养老金等社会保障的法律行为和该种法律行为所引起的事实状态。退休和相关社会保障的权利是宪法赋予公民的基本权利之一，虽然有些人认为退休是国家的一项政策，该种政策影响着退休制度和法律的变化，但仍不能怀疑退休作为一项法律权利权的法理根基。

退休权与劳动权都是公民的基本权利，而在现有的退休制度下，兩者却时有冲突。在当今以权利为本位的法律体系之下，宪法作为我国法律体系的母法，有着根本法的作用和地位，它赋予了公民广泛的社会生活的权利，权利是公民按照自己的意志为或不为一定行为的自由范围，公民有权自己决定劳动与否，如此，许多下位法和行政规章对退休年龄的强制划定和退休制度的一些规定违反了上位法——宪法对退休的权利界定而将其暗合为一项公民应当如此的义务，根据下位法不能违反上位法的法理逻辑，这些制度的设定似乎违宪。因此，何时退休应当作为公民自由意志和国家公权力之间的权衡，而非仅是公民对国家社会应尽的一项义务。

（二）退休年龄设定所导致的退休后公民的劳动权问题的法理思考

劳动权并非每个人都在享有，其权利的主体只能是劳动者，因此，不符合劳动主体的公民在继续劳动过程中不受劳动法的保护。这也导致了许多退休后劳动或劳务的法律纠纷。宪法规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”，宪法中的劳动主体是最大范围的我国公民，因此，劳动权作为一项公民的基本权利不能因为某个法律事实（如到某一年龄）而被剥夺。对劳动权利的损害又存在着下位法违反上位法的问题。

实际上，退休和劳动不会、也不应当冲突，二者本是相互配合、彼此完善的。劳动是退休的基础，退休是劳动的延伸，两种制度都是为了保障劳动者的人权。在退休制度改革时，需要仔细斟酌，维护好公民的权益。

（三）退休年龄制度改革中暗含的价值冲突的解决机制

当今法理中的法律价值有自由、平等、秩序、效益等，退休年龄这一分界线突出体现的，实质是公民自由与社会效益及秩序等价值冲突的调和。价值冲突的解决机制一般分如下几步：1.价值位阶的比较，我们认为自由是作为第一位阶的价值，应当先充分保障公民一定范围的自由;2.个案平衡，同一位阶的价值发生冲突，应当结合具体情形来寻找二者间的平衡点，而非在法的制定和使用上单强调公权力的行使;3.比例原则，如果在冲突解决中存在“为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度”，也就是在公民个人权益和社会效益秩序之间，尽可能实现最小损害，而这种损害不仅包括物质或金钱上的，还应当注意隐性的民心向背。

最后，公民在行使他们劳动和退休的权利时，应当承担相应的对等的义务，而不能一味享有劳动权利，却不顾辅助社会生产力更新换代的义务;不能只享受领取领取社会保障的权利，而不关心国家经济是否有足够承受能力的义务。所以，对退休年龄的调整，便要建立在这些权利义务如何对等的前提上。

总之，退休年龄改革需要以尊重公民权利自由为基础，保证法理中自由价值的实现，采用相对灵活、柔性的制度和界限划定，给公民充分的选择的权利，方是明智之举。

五、男女退休年龄差异中平等价值的重新思考

目前异性退休年龄差异限制了女性的发展权，为实现实质平等而突出的男女间合理的差别对待观念也应当发生改变。

中国女性的平均寿命高于男性，退休年龄却比男性低很多岁，故其退休年龄改革的调整空间大，我国应当逐步合理地缩小男女退休年龄间的差距。随着男女平等的观念已经普遍，并且女性整体的平均预期寿命本身就高于男性，不同性别间的退休年龄差异愈发不合理。当男女平等观念已内化为大众的直觉时，继续强调特殊优待女性、保持比男性低的退休年龄，似乎传达出偏见于女性和不公于男性的含义。

女性职工除了退休较早外，还有国家法定的产假等非社会生产时间。国家放开二孩政策后，女性产假又增加，如果仍不延长女性员工的退休时间，那么女性在劳动市场的竞争力将严重下降。目前，许多单位虽名义上要考虑男女就业平等、杜绝性别歧视，但从实际效果来看，由于国家政策给予女性非社会生产时间较多，在现实的招聘市场上，女性的就业形势并不向好。这看似通过差别对待的方式以维护男女平等的措施，在现实中体现得并不十分合理。

给予女性退休年龄较早的优待是否是在践行男女平等原则，这值得探討。平等是社会主义价值观之一，也是百年来中华民族学习到的进步观念。平等包含着同等对待，但也追求实质平等，即差别对待。而差别对待却要权衡得当，否则就是不平等。男女平等观念走到今天需要重新定义和构建，立法观念也应随之转变。男女有着同等的理性，承认并淡化性别差异，强调女性的自由选择权利并健全社会保障的配套措施是尊重和保护女性的正确方向。一味地特殊优待女性，其合理性值得质疑。

建立弱化性别歧视的退休制度要存在相当的弹性空间。注重男女性的自身意愿，在刚性的法定条件外，赋予每个人退出生产劳动的自由和权利，女性的权益在自由的意志中得到尊重和保护。海外诸多国家采用弹性退休年龄制度，这也十分符合当今我国女性职工群体的复杂特点。加强提高退休年龄政策的弹性退休制度、养老金利益补偿与激励机制等配套制度建设，以提高政策的吸引力与激励作用，确保政策的平稳实施并实现其预期目标，这也有利于被一些劳动者所接受，减少政策的阻力 。

六、总结

延长退休年龄是面向当前国内经济形势转型与变革的应对之策，是大势所趋。如何在国计民生的最小损害范围内和最小冲突中进行退休制度的突围，使退休制度改革实现“软着陆”，是我国面临的重大课题。基于长远的经济可持续发展和社会平衡，改革势在必行。于此，我们可以向西方欧美国家进行借鉴。美国、英国、德国、日本等国家都实行弹性退休政策，控制提前退休，鼓励延期退休 ;可以设定两种退休年龄制度，柔性的较早退休年龄和刚性的较晚推许年龄，或在部分行业，给予公民退休和劳动的选择自由。另外，适当开发退休人员或老龄职工群体的劳动市场，适当根据生理条件减轻老年人工作压力而继续进行社会生产。

渐进式或弹性式延长退休年龄的推进应统筹兼顾，把握好改革的全面性，任何一方面的缺失或滞后，将导致改革的失效。发挥政府统筹领导、市场诱导的作用，全方位地推进和完善退休制度改革。

最后，公民的自由公平正义，社会的效率与秩序，这些不可能光靠对退休年龄改革而有许多改善，牵一发而动全身，这种改革正体现的是公民人权能否更完善地得到保障，公、私之间孰者优先，这些正是对于建设社会主义法治社会十分重要的课题。

注释：

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刘敏.关于延长退体年龄的探讨.社科纵横.2011（6）.

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参考文献：

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