以审判为中心的警检关系

摘 要 以审判为中心的诉讼制度改革要求在刑事诉讼活动中，法院严格依据法定的程序，当庭对于涉及被告人刑事责任的事实和法律进行认定，最终得出判决。然而目前我国公、检二机关之间的关系设置并不满足改革的需求，他们之间配合不足，效率不高，监督乏力等问题都在阻碍诉讼制度改革在刑事司法实践中得以推进、完善。究其原因，传统的警检关系并不符合诉讼制度改革的要求，所以在刑事诉讼中应建立检察引导侦查制度，推动以审判为中心的诉讼制度的建立。

关键词 以审判为中心 警检关系 司法改革 检察引导侦查

作者简介：冯伟哲，广州大学硕士研究生，研究方向：刑事诉讼法学。

中图分类号：D926                                                            文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.048

“以审判为中心的诉讼制度改革”（后文简称为“以审判为中心”）是指公安、检察、审判三机关在坚持分工负责，相互配合，相互制约原则的基础上，以审判为中心，侦诉活动需要符合法院的审判标准和要求，一切关涉被告人刑事责任的事实认定和法律适用，必须严格遵照法定程序，通过法庭的审判进行裁决。“以审判为中心”的本质在于三机关所承载的诉讼职能的重新定位和调整，得以最终建立起新的平衡。本文讨论的是关于警检关系的重新构建，以适应以审判为中心的诉讼制度改革的需要。

一、我国刑事诉讼中警检关系存在的问题

公安机关，作为侦察机关，现阶段与检察机关的关系对于保证刑事诉讼顺利有效地运行起到了积极作用。但不能以此否认当前的警检关系仍存有一定缺陷，而恰恰是这些缺陷妨碍了我国刑事诉讼制度的完善。其关系存在的缺陷表现在以下方面。

（一）侦诉活动的配合不足、效率不高

刑事诉讼法基本原则要求公检法三机关在办案过程中分工负责、相互配合、互相制约。可是在实践中却往往是前两者分工清楚，但是配合不足。究其原因在于以下两点。

1.侦察机关缺少证据意识

侦查过程中，事实构建完全由侦察机关主导，侦查机关强调破案的迅捷，从职能上不能苛刻要求其具有较高的证据意识。但是移送审查起诉之后，检察机关需要审查全案的证据。不同机关和不同阶段之间极易产生案件信息的丢失，所以导致退补的发生。

2.检察机关没有亲历证据收集

人民检察院对侦查机关证据收集与审讯犯罪嫌疑人等各项活动处于被动介入的状态，在案件侦查终结后也仅是书面材料的移送。公安机关在证据收集方向和方法上的不当以及证据能力与证明力可能出现的瑕疵难以被检察机关及时了解。这些证据在庭审阶段有排非的风险，进而削弱起诉和指控的效果，甚至导致败诉，而这些风险完全由检察机关承担。

（二）检察机关对侦查机关监督乏力

紧急性、强制性是侦查权的原生属性，而作为一种公共权力，还具有易扩张性的特点。根据有权力必有监督的原则，现代刑诉法理论设立检察机关对于侦察机关的活动进行监督，但是，现有体制下检察机关对于侦察机关的监督是乏力的。

1. 立案，撤销程序中监督不足

（1）对于立案监督。检察机关只对公安机关应当立案而作不立案决定的案件进行监督，而对不应立案而立案的案件监督乏力。实践中如侦查机关存在违法介入民商经济纠纷等情况，如果知情人没有检察机关反映或侦查机关不申请批准逮捕，检察机关也无法有效监督。

（2）对于撤销案件。犯罪嫌疑人只有被逮捕的情况下撤销案件才必须通知原批捕的检察机关，未逮捕犯罪嫌疑人的案件撤销由警察机关自行决定。

2. 侦查活动中监督不足

（1） 对侦查机关的强制性措施缺少监督。根据现行法规定，我国检察机关对逮捕享有审批权，对侦查机关所实施的其它的涉及人身、财产权益的措施，公安机关无须经检察机关审查和批准，可以自行决定。在人权保护日益加强的今天，没有细致可操作性的刑事规则来保护人身和财产权益无疑是落后的。

（2）监督介入时间的滞后。现在检察机关以“提前介入”的方式主动展开监督的案件主要是少数社会影响重大的案件， 大多数案件的侦查是脱离检察机关的监督的，“提前介入”缺少常规的制度规则加以确认和保障，无法同步必然产生监督的落后、被动，监督的落后、被动必然导致监督效果不理想。

（3）监督方式和力度有限。检察机关发现警察机关在立案和侦查活动中有违法行为时，有权提出纠正意见或者发出纠正违法通知书，但这种纠正意见或者纠正违法通知书缺乏对警察机关不执行检察机关监督和审查决定的法律后果的规定，缺乏强制力地监督在效果上是存疑的。

尤其是宪法的修改和监察法的出台，检察院丧失了原有对于贪污渎职犯罪的侦查权。而最新的刑事诉讼法，人民检察院在对司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以立案侦查。但当主体为公安机关管辖的国家机关工作人员而被人民检察院直接受理的时候，需要向省级以上人民检察院报请，这无疑对侦查活动的监督增加了困难。

（4）侦察机关可以反向制约检察机关的监督。检察机关作出不捕、不诉的决定时，都要告知侦查机关理由。侦查机关对于不起诉决定要求复议复核的，两级检察机关被要求为应当复议复核。这使得检察机关作出不利于侦查机关的决定在实体和程序上都变的痛苦。这种相互制约的程序架构，没有赋予检察机关在诉讼程序中以优势地位，相对地抑制了检察机关监督职能的实现。

二、以审判为中心下对警检关系的新要求

“以审判为中心”对警检关系关系产生新要求，主要体现在以下几个方面。

（一） 加强了警检指控犯罪的协作

以审判为中心强调在庭审中查明案件事实，因此控辩之间的对抗会更加激烈。控方只有控制得住案件质量，才能很好地完成控诉的任务，公诉机关实现其职能需要侦查机关高质量的配合。所以合理的警检关系应能最大程度的保障起诉效果。在法庭上负责“讲述”事实的公诉人亲历事实构建，就能够全面把握案件细节，提升指控犯罪的能力。而且警检协作的加强还有利于发挥侦查机关的专业、优势，侦察机关不需要再考虑过多证据强度和起诉标准的要求，可以专心于案件本身。

（二）强调了取证程序的正当性

证据是构建案件事实的基础，是支撑检察院审查起诉，法院公正审判的依据。证据的收集是否全面可靠，在实行证据裁判的今天对检察官，法官影响巨大。在以审判为中心下，法院会严格审查事实和证据，而辩方必然对控方的证据提出质疑，特别是证据收集的合法性问题。2017年6月五部委联合发布了排除非法证据的详细规定，排非的程序性辩护已成为辩方的重要辩护和攻击手段。

（三）强化了检察机关的亲历性

强化检察机关亲历性是高效审查案件的要求。在以审判为中心下，检察机关需要更加严格地审查案件，组织证据来准备庭审，如果在侦查阶段进行介入，检察机关就能及时了解公安机关在证据收集的方向和方法，在庭审中取得主动。

强化检察机关亲历性是提高公诉人应变能力的需要。以审判为中心要求证人一般是要出庭作证的。而证人当庭作证是否会有改变，有矛盾之处，证人能否承受交叉询问，都需要公诉方认真考虑。传统的诉讼模式中，公诉人不用亲历证据审查和证人证言的收集，主要只凭借纸质的卷宗了解案情，在庭上辩方如果对于证人的盘问和攻击导致证据逻辑产生了漏洞，公诉方可能会陷于被动。

强化检察机关的亲历性改善了对侦察机关的监督。我们应看到，2018年刑诉法的修改赋予了检察机关对于公安机关的侦查监督权力，这是对“以审判为中心”的诉讼制度改革的回应。距离产生美，那也只有贴近了看才能发现不足，而只有检察机关亲历侦查活动才能真正及时的发挥监督作用。

三、我国警检关系的改革方案——检察引导侦查模式

如何对我国警检关系进行改革，专家学者提出了不同的观点主张：一部分学者希望在现有体制之上进行修补，将刑事侦查改变成为公安机关与检察机关双重领导或者一重领导一重监督模式;一部分学者认为结合现状，采用检察引导侦查模式，检察机关在业务上指导侦察机关;一部分学者认为采用检警一体化模式。

对于双重领导体制，多主体领导容易干扰侦查，降低效率。领导+监督体制与我国现阶段警检关系相近似，实践证明难以得到监督的效果。而我国的刑事法律文化和现实组织构架决定了直接采用“检警一体化”模式是激进的。所以现阶段，在“以审判为中心”的改革背景下，宜采用类似于英美国家的警检一体化制度，建立检察引导侦查的模式。

（一）检察引导侦查模式的构建

1.检察引导侦查的主体

引导侦查的主体为检察机关，问题在于具体由检察机关的公诉部门和侦查监督部门谁来承担引导侦查的职能。本文认为，以审判为中心背景下，承担引导侦查的主体应为公诉部门，首先因为公诉部门直面庭审，有提前介入侦查，亲历把握案件的细节的最迫切需要。其次公诉部门作为单一引导的主体，也避免了令出多门会损害引导侦查的效果。侦查监督部门则需要与公诉部门需要建立更为密切的捕诉衔接工作机制，强化内部协作，达到监督的效果。

2.建立提前介入案件信息掌握机制

能够主动地介入、引导侦查的一个前提是检察机关具有能够及时、全面了解和掌握侦查机关的侦查活动和案件信息的能力。目前，我国检察机关介入侦查方式主要有三种：公安机关主动通知、重大案件中公安机关主动邀请和自身收到举报控告后立案介入。检察机关的介入的被动和低效，远远不能满足检察引导侦查模式的需求。在现有模式的基础上，我国可以建立案件备案与信息共享机制和刑事侦查与行政执法案件衔接机制等信息共享网络，要求公安机关在对案件进行重要的侦查行为时，把相关信息上传网络。这样的信息机制不仅有利于检察机关迅速了解案情并决定是否启动引导侦查程序，还可以提升对侦查活动进行的监督，有利于解决公安机关将行政违法行为犯罪化处理这个难题。

3.检察引导侦查的的案件范围

当今社会犯罪罪名增多，案件數量爆炸式增长，但绝大多数却是轻微刑事犯罪。所以，笔者认为检察机关介入案件应当是“本地区内发生的重大、疑难、复杂案件”，对于轻微的刑事案件，发挥认罪认罚制度的优势，建立有效辩控协商机制来加以应对。综合效益和成本的考量，引导介入案件的范围有：

（1）疑难复杂和新罪名案件。这类案件往往介于罪与非罪、此罪与彼罪之间，侦查机关对于立案标准的认识和法院对于案情的判断都基于较高要求的证据标准，检察机关提前介入进行引导可以使得案件证据收集精致化，有利于帮助法官判断事实;

（2）证据容易毁损灭失的案件。检察机关需要以出庭应诉为出发点，积极引导侦查机关及时、全面收集证据。这类案件，补充侦查阶段离案发往往有数月之久，一旦现场被破坏，关乎案件判断的核心证据难以再收集，就会造成控方的被动局面;

（3）检察机关认为有必要引导的案件。检察机关作为法律监督机关，认为有提前介入、参与引导刑事案件的必要，当然可以提前介入、引导侦查。

（二）检察引导侦查模式的相关制度

好的模式也必须通过确立和完善相关的制度，才能逐步实现其设计的作用。检察引导侦查模式的建立需要在以下几方面上予以把握。

1. 强化侦查机关的证据意识

（1）明确侦察机关的证据责任。在检察引导侦查案件中，由检察机关引导侦察机关进行侦查，收集证据，但是侦察机关需要对其收集到证据的真实性、合法性与全面性负责。如果侦查人员在采集证据方法上不当，以致证据被排除、相关指控事实未被法庭采纳或者其他严重后果的，理应受到责任追究。

（2）完善补充侦查的制度规则。目前补充侦查的实践效果并不理想， 这和追求批捕率考评机制有很大关系。在此考评机制下，侦查人员对检察机关的补充侦查要求往往态度消极。以审判为中心的诉讼制度改革对于案件证据提出了很高的标准，所以为了强化补充侦查效果，应当完善侦查机关补充侦查的规则。

2.完善侦查人员出庭作证制度

刑诉法规定了侦查人员出庭作证制度，但是实践中效果并不理想。原因是侦查人员需要时间来适应从传统的权威到需要出庭做证的角色转换。以审判为中心要求庭审实质化，证据经得起法庭的质证，侦查人员出庭作证的效果会使检察院难于应对证据合法性的质疑。作为应对，公安机关和检察机关需要加强侦查人员出庭做证的训练，公安警察院校可以相应的将出庭作证作为课程列入公安人才培养方案。

3.实现主诉检察官精英化

检察介入引导侦查模式要求检察官除了要精通法律、诉讼专业知识和技巧，还需要懂侦查的原理、方法，现阶段人员的素质和能力很难达到要求。尤其是以审判为中心的改革增强了控辩之间的对抗，对检察官要求更高。因此，各级人民检察院需要建立有效的选拔、培训机制，筛选出合格的主办检察官。

4.检察机关引导侦查的监督机制

制度必须要求有强制的动力，监督的作用必不可少，而监督必须具有保障，否则只能流于形式。刑诉法十九条第二款规定了检察机关的对于司法工作人员的侦查权。但是该条主要是立足于法律监督的角度，而不是引导侦查的角度。在现有法律框架内，可行的做法是检察机关有权向其主管部门提出降职或惩戒要求，并作为该上级部门参考的重要标准。

5. 扩大检察机关不起诉权

以为审判的中心地位下，庭审程序变得复杂，公诉人办案压力极大。因此，必须要扩大检察机关相对不起诉、存疑不起诉的适用比例，根据案件的证据，在审前分流案件，使检察官有足够的精力应对审判压力。不起诉权也可以能有效地制约违法侦查行为，检察机关不起诉权的充分行使得保障案件质量，这也是以审判为中心的要求。

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