关于矛盾纠纷多元化解机制改革成效的调研

摘 要 调解前置是践行矛盾纠纷多元化解的生动实践，是人民法院深化司法改革的重要举措。Z市法院通过设立专门机构和团队，构筑调解平台进行繁简分流，取得较好效果。本次调研基于Z市法院调解前置工作现状，总结经验，以期发挥调解前置机制的最大解纷功效。

关键词 矛盾纠纷 调解前置 多元化解

作者简介 ：徐启慧，中央民族大学，研究方向：法学。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.049

近年来，随着我国经济高速发展，社会各领域各种矛盾纠纷进入高发期，人民法院诉讼解纷渠道越来越难以负荷。为深入推进多元化纠纷解决机制改革，中办、国办和最高院先后出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，探索建立调解前置程序、完善矛盾纠纷多元化解机制。为此， Z市法院结合工作实际，建立了一套调解前置工作机制并实践运行，整体效果良好。

一、调解前置基本做法

（一）以诉讼服务中心为载体，统筹资源调配

设立独立的诉讼服务中心机构，突破了立案、民事、行政、执行等庭室之间的藩篱。一是场地设施方面，Z市两级法院启动了诉讼服务中心改造升级，办公面积增至十倍，配备专门调解办公场所。二是制度层面，出台专门文件，设立诉讼服务中心办公室，由分管副院长担任办公室主任，整合审判业务庭解纷职能。三是在适调案件和调解力量分配上，向诉讼服务中心倾斜，配备精干的解纷力量。

（二）以建设调解团队为基础，加强人员保障

强大的调解团队是开展调解前置工作的前提。Z市法院建立法官调解团队、特邀调解员团队，吸纳专职调解人员常驻法院，对诉前纠纷开展调解工作。基层法院B，建立家事调解中心，设置3个简案组团队和3个调解团队，共计10人。采取员额法官、法官助理、书记员的“1+1+1”模式对婚姻家庭、抚养继承等家事纠纷开展化解工作。

（三）以案件繁简分流为抓手，聚焦适调纠纷

Z市法院全力推进“分流+调解+速裁”改革，充分运用“诉前化解—立案调解—简案速裁—繁案精审”四步解纷法，有效发挥“过滤”功效。在诉讼服务中心设置1到2名审判经验丰富的法官担任程序分流员，以案件类型、标的、具体案情等因素，实现对案件繁简适调的把关和分流。

（四）以构筑“大调解”平台为重点，凝聚解纷合力

为了更好地实现矛盾纠纷诉前化解，部分法院已经开始探索内引外联。一方面输出能动司法，向外部解纷机构派驻员额法官等审判力量，提前介入矛盾纠纷;另一方面搭建“大调解”平台，邀请社会解纷机构在法院成立调解工作室，让纠纷当事人对纠纷处置形成合理预期，自主选择和解、调解等方式化解纠纷。

二、主要特色调解经验

（一）诉前委派调解成为调解前置标准路径

近年来Z市法院大力推进诉前委派调解工作与人民调解、行业调解、行政调解、商业调解建立对接机制。截至2018年底，全市基层法院共通过诉前委派纠纷13213件，成功化解纠纷6686件，诉前化解率达到26.61%，居全省地区第1名，委派调解成功率更是高达50.60%。

（二）特邀调解助力诉中调解

截止2018年底，Z市法院已经建立了一支多达五百余人的特邀调解员团队。特邀调解模式灵活机动，在Z市法院的实践中，既有受委派进行诉前化解，也有受委托参与诉中化解。通过引入与纠纷契合的特邀调解员介入案件化解工作，可以极大弥补法官在相关行业、领域或者当事人心理辅导上的短板。

（三）律师调解的专业功能逐步发挥

律师天然带着法律专家的背书，也容易取得当事人信赖，并与法官形成良性互动，更好地开展调解工作。尤其是针对股权纠纷、融资租赁、民间借贷等疑难复杂纠纷，律师调解员通常更能找到双方当事人利益共同点，更能从法律适用角度劝解。Z市中院和Z市司法局，于2017年底在全市范围内启动律师调解试点工作，针对疑难复杂案件开展律师调解，截至2018年底，共引入注册律师211人，调解矛盾纠纷979件，成功率超过50%，自动履行率超过80%。

（四）“互联网+”调解模式新探索

随着法院信息化建设的不断发展，基于互联网技术的调解模式应运而生，在线矛盾纠纷多元化解平台（以下简称ODR平台）就是典型代表。双方当事人可以实现跨越时间和空间的阻隔，在线实时进行面对面友好协商，还可以在线签署调解笔录、调解协议并申请司法确认赋予强制力。在Z市法院的有力支持下，目前ODR平台已经在Z市得到广泛应用。截至2018年底，Z市范围内平台总访问量24596次，智能咨询116次，人工咨询39次，调解机构数241家，上线调解员数2246人，平台调解案件结案4481件，调解成功3898件，調解成功率86.99%。

（五）人民调解的基础性作用日益凸显

被誉为“东方之花”的人民调解，将大量矛盾纠纷扼杀在萌芽状态。截至2018年底，Z市市本级、县市区、乡镇街道、村居，四级共有人民调解委员会1784家，人民调解员6290人;2018年共调处纠纷30111件，成功率达98.51%。人民调解在机构数量、解纷人数、纠纷处理数、调处成功率等各方面远胜于法院，也避免了诉讼的冗长和执行问题。

三、存在的问题

Z市法院在调解前置工作中虽然取得了一些阶段性的成绩，也有一些亮点，但仍有多方面的不足，有待进一步完善。

（一）诉前调解在实践中存在制度异化

部分法院在推进调解前置工作中出现了制度异化。一是强制调解问题。任何违背当事人意愿逼迫、威胁达成的调解协议都缺乏正当性和合法性基础，也埋下了隐患。有当事人当场表示反悔，并引发信访。二是久调不立不决问题。部分法院为了达到考核目标，不从提升办案效率上想办法，采取不编立正常案号，造成了不好影响。

（二）引调案件尚未真正发挥矛盾分流作用

许多案件名为委派给社会调解机构调解，实为在法院全面指导甚至掌控之下调解。目前，Z市法院绝大多数“引调”案件都是委托给常驻法院的特邀调解员（或人民调解员）进行调解。这些调解员接受法院管理，从法院领取调解补贴，在具体调解业务上有承办法官指导。实际上，与诉调完全分离、调解完全前置尚有不小差距。

（三）有关单位在调解前置中定位不清

没有对诉讼和调解的关系形成正确认识。有调解机构认为，诉前调解不过是帮助法院完成任务，而非其本职工作，稍遇调解阻力，便鼓励当事人进行诉讼，解纷导向不佳。正因如此，也才出现了基层法院将绝大多数“引调”案件委派给法院常驻调解员调解的奇怪现象。

（四）司法确认相关工作还存在一定问题

司法确认是诉调对接的一座桥梁，但目前仍存在一定问题。一是指标冲突，影响整体工作考核。司法确认导致流入审理阶段的可调解案件数量减少，影响调撤率指标。二是工作量不体现，打击工作积极性。司法确认工作不能客观反映法官实际工作量。三是调解组织专业化程度欠缺，影响司法确认审查效率。部分调解协议不属于法院受理或存在手续不全、协议约定不规范的现象，增加了法官司法确认工作难度。

（五）调解经费保障落后时代解纷需要

目前，调解经费的保障力度还很不够。一是经费保障主体缺位，一些常驻法院人民调解员的补贴经费只得暂且从法院办案经费中挪腾。二是特邀调解员经费保障捉襟见肘，最多只能就调解个案取得50元一案的补贴，甚至完全义务劳动。三是保障层级太低，基层法院调解经费的多寡，完全取决于当地党委政府重视程度，缺乏地市、省乃至中央层面的统筹。

四、对策和建议

（一）明确定位，处理好主动与被动的关系

调解前置，实际上是社会综合治理的重要组成部分，单单依靠法院根本不行。只有党委政府的高度重视，调解前置才能推动，只有紧紧依靠党委政府，调解前置才有出路。法院应当有所为，有所不为，处理好主动与被动的关系。一方面，要变主动为被动，要变“以我为主”为“党政为主”，把解纷工作主动融入到党政领导下的多元化解格局中去，努力形成“社会调解在先，法院诉讼断后”的解纷局面。另一方面，要变被动为主动，除了坐堂办案，还要深入基层推进社会治理，深入到矛盾纠纷多的地方去，尽量在诉前帮助化解各类纠纷，切实减少进入诉讼的纠纷数量。

（二）守住底线，严格贯彻落实立案登记制

严格落实立案登记制，坚决防止有案不立、拖延立案、人为控制立案等“立案难”问题回潮。重点强调诉前化解工作的规范，防止出现强制调解、久调不立、久调不决等违规情形的发生。一是杜绝为了缩短审限编立案外案，严防 “假调解”现象的发生。严禁在月末年底不立案、限制立案、拖延立案等“踩刹车”现象。二是网上立案要实事求是，不搞强制，不搞一刀切。截至2018年底，Z市法院网上立案率已经超过90%。宜将工作中心转移到网上立案诉前调解的释明和引导上，充分保障當事人自主自愿选择调解或者诉讼的权利。三是引导诉前调解的案件，应当符合登记立案条件，且适宜调解，并经当事人签署自愿确认书，调解期限原则上严格控制在15天之内，最长不超过30天，当事人拒绝调解或者在调解期限内未能调解成功的应及时登记立案。

（三）严格管理，提升调解业务规范化水平

严格按照“不缺位、不错位、不越位”的工作原则，认真履行好法院对特邀调解员、人民调解员的业务指导职责，切实提高调解员的法律素养和调解工作能力。一是加强常驻法院调解员管理指导。建立“一带一”业务指导机制，确定专人予以指导，逐步提高调解工作的规范性。二是完善特邀调解员准入机制。商请政法委，明确规定特邀调解员选任的任职标准、职业道德准则，将特邀调解员的选任与管理等纳入正轨。三是加强律师调解员队伍管理。商请司法局，在试点文件的基础上出台细化的律师调解员管理与考核办法，推动律师调解工作常态化。

（四）加强联动，主动融入社会综治大格局

将调解前置工作融入到社会综合治理大格局，让调解前置在党委政府的领导和统筹之下获得强大生命力。一是自觉向政法委汇报工作，积极主动对接司法局、人社局、民政局、工商联、行业协会、商会等具有解纷职能的有关单位和部门，建立调解前置联动机制。二是指派人民法庭工作人员进驻乡镇（街道）综治中心，或建立协调联动机制，主动介入矛盾纠纷的社会化调解。三是下沉基层一线，将司法实践中的调解好经验、好案例、好点子带到乡镇（街道）村（居）网格，加强人民调解、特邀调解指导。四是加强“互联网+”调解新模式推广应用，着力推动在条件成熟乡镇（街道）建设一批示范性工作室，建设微信微法院体验中心。

（五）加强考核，完善调解工作业绩考核机制

在现有的调解工作考核办法的基础上开展调研，按照法官、调解员、司法辅助人员的承担工作的真实情况，合理测算工作量，提升经费保障标准，充分调动工作积极性。一是完善考核指标体系化设计，重纠纷化解实际效果，轻数据指标。二是科学测算法院工作人员参与调解、办理司法确认等业务的工作量权重，据实计入业绩考核总分。三是建立纠纷调解后回访评价机制，将回访情况计入调解员业绩考核总分。四是全面提高调解经费保障水平，探索建立由党委政府主导的地市一级统一的经费保障机制，根据调解员的考核结果依法依规发放补贴，确保解纷力量持续健康壮大。