浅议党政机关合署办公

2019-04-15 01:04:04 法制与社会 2019年10期

摘 要 党政机关合署办公有利于改善和加强党的领导,促进服务型政府和节约型政府建设。目前合署办公标准随意性较大,实践中可能出现党政合一、各自为政、权责模糊的现象。探索党政机关合署办公,要实现科学的党政分工,在法治轨道下进行,尊重地方政府的积极性,并健全内部制约监督机制。

关键词 合署办公 职能相近 党的领导 机构改革

作者简介:廖伟和,海南大学,法学硕士,研究方向:行政法学。

中图分类号:D60                                                               文献标识码:A                         DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.056

习近平总书记在十九大报告中正式提出了党政机关合署办公的重大命题,在深化党和国家机构改革的新时代,党政机关合署办公料将发挥重要作用。

一、党政机关合署办公的概念及价值

(一)党政机关合署办公的概念

合署辦公是指两个或两个以上的机构,由于职能相近或工作联系密切,而在同一地点办公。①

值得注意的是,党政机关合署办公不等于“一个机关,两块牌子”,后者主要表现为“保留牌子”“加挂牌子”,或是在党政系统均设立机关但却只列入某一系统如党中央直属机构序列。②第一,中央编办将党政机关合署办公与后者分列,并没有混同。第二,《中国共产党工作机关条例(试行)》第 5 条规定“合并设立或者合署办公仍由党委主管”③,这种“主管逻辑”与后者的“吸收逻辑”完全不同。如果是“主管逻辑”,党政机关两种职责同时存在。但是,由于“吸收逻辑”,后者否认两种职责并存。第三,党政机关合署办公旨在充分发挥两种职责,提高行政效率和节约办公资源,后者主要出于职权整合以后身份转变和对接的目的,有时候是以该行政主体名义对相对人履行特定管理职权,独立承担法律责任。

(二)党政机关合署办公的价值

在深入推进依法行政,加快建设法治政府的背景下,探索党政机关合署办公有着重要意义。

第一,合署办公有助于加强和改善党的领导。职责重叠之下,不同党政机关在处理具体工作时有可能发生矛盾,并产生争斗,导致党政关系在一定程度上的紧张。通过合署办公,党的机构与国家机关的权力得到优化配置,是加强和改善党的领导的必由之路,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效方法。

第二,合署办公有助于提升行政效率。长期以来,我国一些党政机关人浮于事,职责重复,造成了一些职能部门单打独斗、顾此失彼,而且还产生了多头管理、重复执法、推诿扯皮、不作为等现象,不利于保障公民的合法权益,不利于促进社会主义市场经济的良性发展。④推进党政机关合署办公,统一安排机构人员、资源归属和工作部署,有利于打破部门利益框架,降低沟通时间成本,大幅提升工作效率,从而更好地全心全意为人民服务。

第三,合署办公有助于节省办公资源。党的工作机构与一些行政机关职能重合,严重浪费了国家的办公资源。探索党政机关合署办公,极大地节约了党政机关的人力、物力成本,极大地拉近了信息沟通的空间、心理距离,降低了多余的财政、公共服务支出,有助于建设资源节约型国家。

二、党政机关合署办公存在的问题

首先,合署办公标准的随意性较大。主要表现在以下几方面:对于某些职能相近、性质相同的党政机构,原本应该合并,但是不合适地采取了合署办公,造成人员得不到精简,办公效率也没有提升。有的职能根本没有关系的党政机关,本着节约经费等目的,不合适地采取了合署办公,造成管理机制的混乱。一些地方政府的合署办公实践,极大地突破了行政组织法,合法性存在疑问。

其次,合署办公存在各自为政的可能。合署办公以后,有时候出现班子不和、陷入内争,办事久拖不决、推卸责任等现象。原来不是一派人,合署以后成为 “一套人马”,偶尔会引起摩擦,看上去精简了机构资源,可是难以实现合署办公的目标。不少党务干部有着业务知识的短板,有时候在工作中思维转不过去,更多地表现出合署办公的形式,实质是分而治之。合署办公必须要求“化学反应”,不是机构、人员简单的叠加,这样才能实现工作效率最大化。

再次,探索合署办公,可能造成党政合一。在合署办公实践中,有人担忧是否重走计划经济体制 “党政合一”的老路。2009 年,佛山市顺德区的党政机构从41个减为16个,实施了当时“最大胆”的“党政大部制”改革,就遭到党政不分的质疑。党政机关合署办公,因为是党政机关之间权力的又一次调配,存在党政班子成员的交叉任职,如果改革失利,的确可能退变成传统的党政合一体制,造成党和政府权力的高度集中,甚至是党政不分、以党代政,不利于新时代的法治建设。

最后,合署办公可能出现权责含糊、监管失利。合署办公造成党政机构的名义、权力、责任发生分离,但是各自的职能独立存在,可能出现滥用名义、逃避责任的现象。合署办公可能不利于行政诉讼监督,党政机关如果以非行政机关的名义对外履职,那么可能在行政诉讼中摆脱法院的监督。合署办公还可能不利于人大监督,合署办公以后,党委领导主管了政府部分的具体工作,但其没有义务向人大报告工作,出现了人大部分监督权的盲区。合署办公导致党政机关不似原来界限分明,党的工作机构相较于国家机关的独立性受到削弱,之前的外部监督变成内部监督,党对于国家机关的监督弱化。

三、黨政机关合署办公的发展方向

(一) 实现合理的党政分工

合署办公,主要是为了科学合理的党政分工。计划经济之下的党政合一体制,党委和政府的权力过于集中,出现了党政职责不分的现象。合署办公是社会主义市场经济条件下合理配置党政资源、加强和改善党的领导的有效方法。一些专业部门合署办公并不会导致党政合一,如中央纪委与监察部。根据依法执政和依法治国的理念,党管党内纪律,政府负责执法,这才是科学合理的党政关系。对于性质相同的党政机构,职能相近应该首先考虑合并。受到现实因素制约暂时不能合并的党政机关,也可以暂时实施合署办公。对于机构性质不同,隶属不同编制,但又职能相近的党政机关,可以按照精简、统一、效能原则,考虑合署办公。总之,探索党政机关合署办公,要实现更合理的党政职责分工,避免出现新的党政不分。

(二) 在法治原则下探索合署办公

探索合署办公,必须遵守宪法和法律,做到于法有据。目前我国有关合署办公的内容,主要体现为党的政策,可以通过有国家强制性的法律来规范和保护。首先,为了更好地指导合署办公实践,在时机成熟时,党中央可以通过全国人大及其常委会立法,在行政组织法等法律中对合署办公作出具体规定。其次,现存机构设置的党内法规、法律法规具有滞后性,必须及时对相关法律、法规、规章进行“立、改、废”,做到党政机关合署办公实践于法有据。最后,为了填补职责空白,避免改革退步,合署办公后要及时总结立法,巩固实践成果。

(三)尊重地方合署办公改革

探索合署办公,地方政府是主力军。一方面,十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”⑤,符合我国国情。当下,地方政府存在部门臃肿、职责重叠的现象,为社会管理增加了不必要的麻烦,造成了部门之间的敷衍塞责,导致老百姓的社会生活不方便,行政效率得不到提高,妨碍了中国特色社会主义经济的发展。另一方面,地方党政机关处理更多的具体问题,职能重叠现象更突出,具有非常大的改革积极性,而且改革风险相对小,更容易出成效,也有助于中央机构集中精力规划、处理大事,现实中我国不少合署办公改革就来自于地方。

(四)强化合署办公的内部监督

合署办公,导致机构权力大幅增加,部门负责人担任多个党政职务,所以强化合署办公后的权力监督至关重要。首先,搭配领导班子要考虑干部是否具备团结协作的精神,合署后要加强业务和情感的沟通,合力做好事情,避免合署后分别唱戏、各自为政的现象出现。其次,合署办公机构领导兼职不能太多,毕竟个人的主观能动性有局限,兼职过多不利于深入做工作,也妨碍其他更合适的同志进入领导班子,兼职过多还容易造成集权,难以有效监督。最后,依据具体的合署情况,合理分配各项工作,确定具体的岗位职责和负责人员,理顺和其他机构的职权关系,加强内部的监督、考评与奖惩,改善党政机关的内部管理机制。

四、结语

探索党政机关合署办公,是改善党的领导和执政能力的重要举措,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效方法。党政机关合署办公的实践并不丰富,也要“摸着石头过河”,一方面遵守宪法和法律,做到于法有据;另一方面积极稳妥地推进合署改革,做到循序渐进。

注释:

①④刘权.党政机关合署办公的反思与完善.行政法学研究.2018(5).第40页.第41页.

②张力.党政机关合署办公的标准:功能、问题与重构.政治与法律.2018(8).第73页.

③中共中央印发《中国共产党工作机关条例(试行)》http://www.xinhuanet.com/politics/2017-04/12/c_1120797991.htm.

⑤习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.


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